提高地稅部門督察內審工作效能的對策與思考

摘 要：當前，地稅督察內審，履行組織賦予的職責，取得了成效，發揮了作用。但由于種種原因，在實際工作中，也暴露出一些問題，遇到一些難題，需要我們加以認真對待，客觀分析，深入調研，探索提高督察內審效能的對策與思考。

關鍵詞：督察內審 效能 對策 思考

中圖分類號：F810 文獻標識碼A

文章編號：1004-4914（2016）10-154-03

地稅部門督察內審工作，是指各級地稅機關依法對本級地稅機關及所屬機構和下級地稅機關及所屬機構的稅收執法、財政收支和財務收支的真實性、合法性和效益性進行獨立監督、檢查和評價，并提出處理意見的行為。結合當前地稅工作實際，正確認識加強督察內審工作的職責與意義，深入分析當前督察內審工作存在的問題與原因，課題組通過調研提出不斷提高督察內審工作效能的對策與思考。

一、督察內審工作的職責與意義

（一）地稅督察內審工作的職能

稅務督察內審工作的基本職能是“查錯糾弊、促進管理、防范風險、服務大局”，就是要通過開展稅收執法檢查、內部財務審計和領導干部經濟責任審計，切實加強對稅收執法權、財務管理權和領導干部正確履行經濟責任的監督。也就是組織實施稅收法律法規、部門規章及規范性文件執行情況的監督檢查，承辦地稅部門的財務、基建、大宗物品采購審計和領導干部經濟責任審計工作。

（二）地稅督察內審工作的意義

自2008年國務院批準，在國家稅務總局內設督察內審司以來，督察內審作為一個獨立的工作機構已在全國各級稅務系統陸續開展工作。在稅務系統專門成立督察內審部門，獨立行使對稅收執法檢查、內部財務審計和領導干部經濟責任審計的監督職能，就是將稅收督察審計權從稅務系統的稅收決策權、執行權中分離出來，是對稅務系統行政管理權力的分解與制約。

1.有利于整合內部監督資源。把分散在政策法規、計劃財務和紀檢監察等稅務內部監督資源進行整合，有利于聚集督察內審力量，強化督察內審工作；有利于加強稅務行政監督，改進和完善稅務監督體系。

2.有利于發揮內外監督合力。督察內審是著重于過程、事中和基礎性的監督，作為一種內部監督機制，有著無法替代的功能和作用。與此同時，督察內審還擔負著對接、配合新聞媒體、紀檢、審計等外部監督的職能，可以更好地發揮外部監督機關的事后、專項、行政的監督功效。

3.有利于提升整體工作效能。地稅系統既是行政執法部門，又是行政管理部門，督察內審作為內部監督的重要形式，能夠對稅收執法和行政管理的配置權和執行權進行有效監督，從而提高地稅部門依法行政水平，加強對財政資金的監管和從政行為的規范。

二、督察內審工作存在的問題與分析

近年來，特別是2015年，各級地稅督察內審部門圍繞大局，實干創業夯基礎，奮發有為求實效，認真履行部門職責，扎實開展督察內審工作，充分發揮督察內審職能作用，積極展現督察內審部門作為。但是，客觀看待地稅督察內審工作，也存在一些問題與難題。

（一）存在問題

一是工作職責未厘清，工作邊界不清晰，工作職責與督察內審要求不匹配。決策、執行、監督相互制約、相互促進是權力運行的基本要求，但在實際工作中，督察內審部門承接了政策法規、計劃財務和紀檢監察等業務主管部門的部分職能，業務主管部門與督察內審部門的責任界限不夠清晰，實踐中，既有督察內審部門主動或被動地“越位”，直接參與管理；也有督察內審部門名義或實際的“缺位”，監督不到位。

二是機構不健全，人員配備不到位，機構設置與督察內審要求不匹配。目前省級局、設區市局雖然先后設立了督察內審部門，但只是副處級、副科級部門，監督正處級、正科級部門單位缺乏自信和力度，而且縣級局還沒有獨立的督察內審部門，是由監察室內審崗來完成內審工作任務的，這在很大程度上影響著基層督察內審的獨立性，無法保證督察內審業務工作的自主性和權威性，也無法保證督察內審的質量和規避督察內審的風險；目前部分設區市局僅配備2人，開展督察內審項目時大都靠臨時抽人完成任務，人員不固定、標準難統一，作業與程序不規范問題突出，工作質量與效能有時得不到保證，長期借人又影響到其他部門和基層單位的正常工作。

三是工作力度受限，監督覆蓋面小，督察能力與督察內審要求不匹配。素質不高，具有一定綜合能力的復合型人才較少，直接影響到督察內審工作的深度和廣度；力量不足，目前從事督察內審的專職人員較少，臨時抽調組建督察內審小組的人員專業熟練度不夠，時間和精力有限，難以保證督察內審工作質量；管理較難，現有督察內審人員大多兼職，現場檢查工作完成后抽調人員返回各自工作崗位，容易造成后續監管等工作無人接手、脫節現象；并且由于不能長期系統的檢查督導，無法保證工作的延續性；力度不大，目前督察內審側重于日常財務管理和領導干部離任經責審計，基建項目、政府采購等專項審計未做到應審盡審，稅收執法督察每年只能重點檢查少部分單位，監督檢查覆蓋面小，力度明顯偏弱，難以形成震懾力。

四是工作手段滯后，信息化支撐不力，督察方式方法與督察內審要求不匹配。目前督察內審工作只有少部分應用計算機輔助開展，省局沒有建立執法疑點數據庫，主要依賴人工編寫腳本篩選疑點，費時費力，過程無法跟蹤；有的設區市局到現在仍沒有取得數據查詢權限，還向縣局要數據，本末倒置；審查技術方法不夠先進，主要采取現場審查方式，手工操作，審查技術方式單一；風險觀念比較淡薄，憑借督察內審人員的主觀判斷和工作經驗，較少考慮督察內審風險控制因素和運用制度基礎、風險導向模式。

五是成果運用不到位，工作成效亟待提升，督察效能與督察內審要求不匹配。每年督察審計之后對于發現和指出的違法違規行為，往往只是就事論事，存在重問題審查、輕處理處罰，重督察意見提出、忽視督察意見落實等現象，督察內審起不到應有懲戒作用，存在潛在的督察內審風險，從制度上、源頭上治理不夠，責任追究難以落到實處，缺乏監督成果的綜合、深度運用。

（二）原因分析

一是認識不到位。從領導層面上看，有些領導未能從依法治稅的高度理解與認識到深入開展督察內審工作的重大意義，認為督察內審工作是得罪人的事，怕過錯追究影響單位形象和穩定，從而被動應付、消極敷衍，存在“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的現象；從干部層面上看，基層人員業務量大、工作繁重，特別是強調精細化管理之后，沒有真正考慮到基層人員的勞動強度，各項工作各項管理的要求，通常超過基層人員的負荷，出現了忙碌中出錯的現象，并且工作量愈大，出錯愈多。因此有人認為，基層人員付出或貢獻大，可以彌補執法中的過失。同時，也有人認為，督察內審追究的是基層執法人員，而行政管理人員卻相對超脫，是一種不公平、不合理的制度。正是認識上不到位，有的地稅機關對開展督察內審工作只注重形式，而不講究效果，也沒有很好地開展稅收執法責任制檢查和過錯責任追究。

二是人員素質不高?；鶎訂挝欢讲靸葘彊C構不健全，專職督察內審人員未完全到位，有的是兼職督察內審工作而責任心不強，也有的是服從“工作需要”、“組織安排”而綜合素質、業務能力不高。

三是工作難以實施。第一，基層督察內審人力不夠、業務不精，難以適應改革發展的督察內審工作需要。第二，基層督察內審工作涉及面廣，疲于應付，主動性不高。第三，同級督審力度不大，基層同事長期在一起工作，而且督察內審崗位人員流動性大，“謹慎”追責。第四，督察內審手段不多，目前稅收執法責任制監控軟件有很多方面流于形式，沒有取到實質性的作用。

四是責任難以追究。第一，分工不夠合理。有的領導為了工作好開展，在人員配崗中往往對那些會做事的人安排在執法崗位、多安排崗責、安排重要的崗責、安排責任風險大的崗責，而對那些不怎么會做事的人，則安排次要崗責、不容易出錯的崗責，因此可能出現相對不公正的結果，也就是“執法的”不如“不執法的”、“多做事的”不如“不做事的”、“業務能力強的”不如“無業務能力的”。如此一來，執法水平較高、業務能力較強的，反而成為責任追究的重點對象，極大地挫傷了基層人員工作的積極性和主動性。第二，考核難以量化。由于基層稅務機關之間工作條件、工作人數、工作任務等均有所不同，考核系數不一樣，工作量大小難以平衡，工作難易程度也難以把控，因而稅收執法責任制考核與過錯追究也就難以實施。第三，過錯責任難以發現。當前，稅收執法監督領域的信息化程度較低，尚不能實現對稅收執法的全方位全過程監控。同時，內部各執法環節間的工作銜接有時不夠緊密，信息傳遞不及時，導致一些過錯行為不能及時發現，或者是發現不了。第四，過錯責任難以區分。隨著稅收執法權的逐步分解，一項具體稅收執法或財務管理的行為可能劃分為多個環節，涉及到若干人員，一旦出現過錯，很難甄別界定每個人的過錯責任、情節輕重和責任大小。第五，考核追究難以落實?，F行的執法責任制的考核與目標責任制管理考核、公務員年終考核等缺乏有機結合，沒有有效的激勵機制。

三、提升督察內審工作效能的對策與思考

稅收工作包括決策、執行、監督、評估和反饋等環節，督察內審是其中的一個重要環節，是稅務部門實現自我監督的一種制度安排，是規范執法行為、促進依法治稅的重要保障。在新一輪征管改革中設置征、評、管、查、督的征管流程就是基于這樣一種考慮。如果沒有督察內審，稅收工作就不可能形成閉環，在管理上就會出現斷檔和漏洞。2015年年底，中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》明確提出“強化稅務系統督察內審職責和工作力量，探索建立跨區域督察內審機構，增強獨立性，形成有效的內部監督制約機制”，這足以說明督察內審在整個稅收工作大局中的重要作用。

（一）認清形勢，增強做好督察內審工作的使命感

十八大以來，中央把從嚴治黨、依法治國擺在了更加突出的位置，三中、四中全會都對強化權力運行制約和監督體系提出了明確要求，要完善政府內部層級監督和專門監督，改進上級機關對下級機關的監督，建立常態化監督制度。在強化對行政權力監督的大背景下，對財政收支開展監督的力度明顯加大，審計監督、人大監督、行政監督、社會監督、司法監督等日益增強，監督的深度和廣度也在不斷擴大。地稅系統作為垂直管理部門，點多、線長、面廣，管理難度較大，加強督察審計不可或缺，督察內審部門更要認清形勢，增強做好督察內審工作的責任感和使命感，著力提高自己的工作質量，利用好內部監督的優勢，提早發現和糾正問題，保障整個稅收工作少出問題、盡量不出問題。

（二）找準定位，明確督察內審工作的根本目的

督察內審作為內部監督機制，不僅是一種監督，更應該是一種服務，要用服務的心態進行監督，最終目的并不是為了“抓辮子”、“打板子”，更重要的是通過內部監督，找出問題、解決問題、規范問題。從這個角度看，督察內審與被督察內審并非對立面，在認真執行國家的稅收政策和財經法紀方面，其目標是一致的。最近，總局督察內審司提出要通過“強化監督、促進管理、防控風險、服務大局”，充分發揮督察內審在政策落實上的督促性作用，在稅收執法和內部管理上的規范性作用，在完善稅收治理上的建設性作用，在干部隊伍建設上的保護性作用，找準了督察內審部門職能定位。督察內審要當好強化監督的“聽診器”，加大監督力度，認真查找稅收執法和財務管理中存在各類問題，還要把一些小問題、苗頭性的問題暴露出來，及時予以糾正。督察內審要當好防控風險的“防火墻”，利用好內部監督的優勢，盡早發現問題，防患于未然，解決在內部，降低外部審計監督風險和地稅干部被外部追責的風險。督察內審要當好促進管理的“催化劑”，要以督察內審為契機，認真總結典型問題、共性問題背后的體制機制問題，提出解決問題、完善制度的意見建議，切實發揮以查促管的作用，同時也要通過督察內審，提升廣大地稅干部的法治意識和責任意識，促使加強自我管理、自我約束和自我改進。

（三）加強領導，強化督察內審工作的組織保障

督察內審行使監督職能，監督對象包括稅收執法和財務管理，涉及稅收工作的方方面面，干得都是容易得罪人的活，沒有領導的支持和力挺，督察內審工作的力度就會打折扣，效果就難以顯現。各級地稅領導尤其是“一把手”要充分認識督察內審工作的重要性和必要性，全力支持督察內審部門開展工作，幫助協調解決工作中的困難和問題，為督察內審工作開展創造有利條件。一要健全機構。提高督察內審部門的配置，省局、市局不僅要設立督察內審機構，而且要提高配置級別，建議高于所監督的部門單位；縣級局要單獨設立督察內審機構，提高督察內審部門的獨立性、權威性。二要充實人員。設區市局督察內審科要保證3人以上，縣級局督察內審股要保證2人以上，真正選調能干事、愿干事的業務能手充實到督察內審崗位，形成省、市、縣三級聯動、職能上下對口的督察內審組織架構，為督察內審工作開展提供人員保障。三要提高素質。加大督察內審人員培訓力度，探索分類式培訓、綜合式培訓、上掛式培訓、下派式培訓等督察內審培訓機制，培養復合型督察內審人才。四要加大力度。設區市局探索大督察機制，建立縣（市、區）局督察內審人才庫，選調稅政、征管、法規、稽查、風控、監察等方面的專業人員，藏督察內審人才于基層，每年根據督察內審計劃，定期相對集中各縣（市、區）局的督察內審人員力量，采取以上督下、以查帶訓，既提高督察內審工作問責力度，也提升督察內審人員業務能力。五要協調配合。各級領導班子要幫助解決部門協調配合的問題，厘清部門職責，確保部門間溝通順暢，配合有力，形成良好的協調配合機制。

（四）創新方法，切實提升督察內審工作質效

一要提升督察內審信息化水平。在大數據時代，僅僅依靠手工開展監督檢查，既沒有效率，也無法保證工作質量。要善于利用信息技術和信息數據開展督察審計工作，特別是要熟悉金稅三期系統操作應用，提升金稅三期環境下數據分析能力，通過數據分析利用，為督察審計提供線索和依據，實現對問題的“精準打擊”，例如，我們可以在開展執法督察前，根據督察項目預先設計好取數指標，查找出疑點數據交被督察單位核查，并在此基礎上開展實地督察，從而大大提高督察內審的工作效能。二要抓好督察內審項目統籌。以經濟責任審計為統領，統籌開展稅收執法督察和內部財務審計項目，整合督察審計內容，規范工作流程，集中力量開展工作，實現一次進點完成多個督察審計項目，減少多頭重復檢查，減輕基層負擔，提高工作效率。三要實行督察內審關口前移。為做好事中、事前控制和監督，從源頭上防止和遏制違法違紀問題的發生，督察內審工作思路應由“懲治于既然”向“防患于未然”轉變。督察機構、內審人員應把工作重點放在“過程”監控、服務上，由事后督察前移到事前、事中監督。堅持“先審計后離任”原則。人事教育部門應嚴格按照《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》的要求，在領導干部離任前及時安排審計，保證審計實施所必須的時間，并注重實效，防止走過場，待審計終結后，再結合其審計結果，予以正式任命，使審計結果和意見最終得到有效落實。深入探索任中審計。把領導干部的任期經濟責任審計與任中審計有機地結合起來，將監督關口前移，對任期滿一年的單位主要負責人任期內的經濟責任進行審計，將其履行崗位職責和遵紀守法等方面進行跟蹤監督，及時發現、督促整改管理中的漏洞和工作中的不足，對審計發現的問題給予批評、教育、警示、提醒，將審計結果存入領導干部檔案，作為領導干部離任考核、使用的重要依據。適當公開督察內審結果。增強督察內審工作的透明度，讓我們的地稅人員更好地享有知情權和行使監督權，可以促使被督察審計單位及時認真整改問題，自覺遵守財經紀律，提高防腐倡廉意識，進一步增強民主理財、管財理念，防止普遍性、傾向性、苗頭性的問題多次發生，便于多部門進行分析研究和對照檢查，有針對性地提出意見和共性的解決辦法，不斷完善督察內審制度。四要改進督察內審監控軟件。特別是“營改增”、“金三”上線之后的稅收執法責任制系統結構、數據來源、推送方式，有效發揮監控軟件的監控作用。五要健全督察內審規章制度。建立一套功能齊全、運轉協調、監督有力、服務到位的督察內審體系，對督察內審工作進行全面系統的規范。首先，要完善督察內審制度體系，建立健全督察管理制度；其次，要加強內部人員管理，建立崗位責任制和督察項目負責制，明確督察內審人員的職責權限、工作規程和紀律要求；最后，要完善問責實施細則，針對問題，厘清責任，有效問責，逐步實現督察內審工作的法制化、制度化、規范化，維護督察內審工作的嚴肅性。

參考文獻：

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[2] 唐哲超.專業化分工視角下的稅務執法責任制考核.學習月刊，2011（12）

[3] 劉世長.當前稅收執法責任制工作中存在的問題及對策.安徽稅務，2003（10）

（作者單位：江西省九江市地稅局 江西九江 332000；課題組長：王汝標；參與人員：夏祖勤，呂鈞，鄭藝文，邱平旺，付嫚，袁柏青，冷天星，祝建林，曹茂斌，熊玉敏，陳龍；執筆：陳利全）（責編：若佳）