論我國鄰避風險規制的模式及制度框架

摘 要：

鄰避風險規制所涉主體有行政機關、項目建設方、受項目影響的民眾與技術專家等，他們在鄰避風險議題形成、安全標準制定、風險評估、風險交流與風險管理中具有不同的角色與功能?；陲L險知識的專業與信息的異化，不同主體在科學知識與社會價值方面會形成不同的判斷與體認，這已使我國當前的鄰避風險規制陷入惡性循環。打破惡性循環，需要重塑我國鄰避風險規制的合法性。公私合作環境治理的鄰避風險規制模式基于當代政治法律理論的支持，能夠平衡風險規制中的科學性與民主性，符合我國社會現實需要，其制度框架由基本制度和操作性制度構成。

關鍵詞：鄰避風險規制；公私合作環境治理；環境協商；風險交流

中圖分類號：DF468

文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.10

一、鄰避及鄰避群相勾勒

自2007年廈門反對PX項目事件以來，“鄰避”

“鄰避”指的是一地居民希望保護自身生活領域，避免受到對居住地域具有負面效應的公共或工業設施的干擾，將環境污染、生態破壞等一系列惡行從身邊驅逐出去，對于可能對自己生活造成影響的環境問題或風險，表達強硬的拒斥態度，并為此付諸行動等。（參見：杜健勛.鄰避運動中的法權配置與風險治理研究[J].法制與社會發展，2014（4）：107-120.）已為我國公眾所熟知。這種被視為個人或社區反對某種設施或排斥土地某種使用所表現出來的態度，乃至形成的鄰避癥候群（NIMBY Syndrome）已構成對社會秩序的嚴重挑戰，正在侵蝕社會管理的基礎。愈演愈烈的鄰避沖突

近年來，我國的鄰避沖突呈量級增長，本文僅列舉10起有代表性、引起國內社會甚至國外極度關注的大型事件，參見文中表格。凸顯我國的環境風險規制已經陷入某種意義上的合法性危機。頻頻發生的鄰避事件，是對我國社會信任體系的沉重打擊，而且威脅到政府行政的權威與效率。對制度的信任是我們服從該制度的心理基礎，也是制度具有生命力的動力機制。缺乏社會信任的鄰避設施修建，以及因之而形成的環境風險規制當然得不到受該設施影響之群體的支持，得不到社會支持的風險規制又削弱了政府進行環境風險規制的能力，如此往返，惡性循環，除了地點和時間不一樣之外，我國各地的鄰避沖突都以相似的模式展開。

2007年5月20日開始，反對PX項目的信息便通過各種現代通訊渠道傳播，6月1日和2日，上萬名廈門市民佩戴黃絲帶上街游行，要求停建項目。

5月30日，廈門市常務副市長丁國炎正式宣布緩建“海滄PX項目”的決定。

11月6日，《廈門日報》報道稱廈門市人民政府已決定復建PX項目。12月16日，福建省人民政府和廈門市人民政府決定將該項目遷往漳州市漳浦縣的古雷半島興建。

廣州番禺區反對垃圾焚燒廠事件

2009年2月-2013年6月

2009年2月，廣州市人民政府通告決定在番禺區大石街會江村與鐘村鎮謝村交界處建立生活垃圾焚燒發電廠，計劃于2010年建成并投入運營。2009年

10月，番禺大石數百名業主發起簽名反對建設垃圾焚燒發電廠的抗議活動。

12月10日，番禺區表示，暫緩“垃圾發電廠”項目選址及建設工作，并啟動選址全民討論。

2011年4月12日，廣州市番禺區人民政府召開“番禺垃圾綜合處理（焚燒發電廠）”新聞發布會，項目再次啟動征集，2013年6月26日上午，在南沙區大崗鎮舉行了第四熱電廠的奠基儀式。

大連市反對PX項目事件

2011年8月

2011年8月8日，受臺風影響，位于金州開發區福佳大化PX工廠的500-600米堤壩中的兩段垮塌，經媒體報道，引起公眾恐慌。

8月14日，約12000名市民到市政府駐地進行示威集會，隨后展開游行，要求政府下令讓這家化工廠搬出大連。

大連市委市政府14日下午作出決定，福佳大化PX項目立即停產并正式決定該項目將盡快搬遷。

路透社得到消息稱，該工廠在示威當天仍在正常運行，《新京報》2012年12月24日報道，大連福佳集團一高管證實，該公司PX項目已復產，沒有搬遷消息，并稱“生產就從沒停過”。

什邡市反對鉬銅項目事件

2012年6-7月

四川宏達股份有限公司投資17億美元建設鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目。

6月29日，四川宏達股份有限公司為鉬銅冶煉廠奠基。7月1-3日，大量學生和市民聚集在市政府大樓前抗議和游行，要求暫停冶煉廠項目。

當地政府于7月3日宣布取消鉬銅冶煉廠的建設。

四川宏達股份有限公司的一位高管于7月9日告訴《財經》雜志記者稱，未來鉬銅冶煉廠是否會繼續建設以及是否會坐落在四川省這兩點都還不明確。

啟東市反對排污項目事件

2012年

7月

南通市人民政府批準日本王子制紙的制紙排海工程項目。

7月28日清晨，數萬啟東市民在市政府門前廣場及附近道路集會示威，要求工程停建。

7月28日，江蘇省南通市人民政府新聞發言人授權發布：南通市人民政府決定，永遠取消有關王子制紙排海工程項目。

市長在政府的官方網站上發布一個名為“啟東市發布致全體市民的一封信”的視頻，這個視頻聲明了政府的態度，即應市民的要求，這個項目暫時不會啟動。

寧波市鎮海區反對PX項目事件

2012年10月

寧波石化經濟技術開發區鎮海煉化公司在原有的生產規?；A上擴建，總投資558.73億元人民幣，其中包含PX裝置。

2012年10月初，鎮海區的居民陸續到區政府上訪，10月26-28日，鎮海區居民聚集在公路上游行示威，要求項目停建。

寧波市政府承諾不再建設PX項目，并停止推進整個煉化一體化項目。

寧波市鎮海區人民政府網站公布了寧波市經與項目投資方研究后的決定：（1）堅決不上PX項目；（2）煉化一體化項目前期工作停止推進，再做科學論證。

昆明市反對PX項目事件

2013年5月

中石油云南石化安寧市草鋪工業園區興建1000萬噸煉油項目，計劃年產100萬噸對苯二甲酸和65萬噸對二甲苯。

5月4日，眾多民眾戴著寫有黑色PX、紅色叉的口罩，走上昆明市街頭進行抗議。5月16日，群眾于市中心老省政府的五華山聚集，再次游行。

昆明市市長李文榮承諾：“大多數群眾說不上，市人民政府就決定不上?！?/p>

茂名市反對PX項目事件

2014年2-4月

2014年2月，茂名市人民政府高調宣傳PX項目，官方媒體多次刊文介紹PX，舉辦了多場學習會，計劃興建PX項目。

3月30日-4月3日，大量市民聚集市政府與周邊道路抗議，4月27日9時，民眾再次聚集高新區七經鎮米糧路口抗議。4月1日，有市民在廣州中山紀念堂附近進行了反PX游行。4月3日，有市民在深圳大劇院門前聚集以表達對PX化工項目的不滿。

3月31日，茂名市政府新聞發言人表示：“如絕大多數群眾反對，茂名政府部門決不會違背民意進行決策?！?月1日，政府再向公眾重申：該項目仍在科普階段，在社會沒有達成充分共識前不會啟動。

杭州余杭區反對中泰垃圾焚燒廠事件

2014年5月

杭州市3月底公示2014年重點規劃工程項目，其中包括即將在城市西部的余杭區中泰鄉建造一座垃圾焚燒發電廠項目。

4月24日，杭州城區居民及周邊村民向杭州市規劃局提交了一份2萬多人反對建設九峰垃圾焚燒發電廠的聯名信。5月7-10日，大量民眾在擬設垃圾焚燒廠的地點聚集。

5月11日，杭州市余杭區人民政府表示，項目在沒有履行完法定程序和征得大家理解支持的情況下，一定不開工。

9月12日，杭州市人民政府召開新聞發布會，對九峰環境能源項目相關情況進行說明，并發布規劃選址公告和環評第一次公示，介紹環境影響評價的主要工作內容并征求公眾意見。

上海金山區反對PX項目事件

2015年6月

上海市人民政府與中石化簽訂搬遷協議，將高橋石化遷往上海工業區即金山地區。

6月22日-27日，金山數萬市民聚集區政府門口靜坐并游行示威。

6月22日，金山區人民政府發布《告市民書》稱：上?；^規劃環評不涉及PX項目，上?；^將來也不會有PX項目。

26日，上海市人民政府經研究要求上?；^管委會終止本次規劃（修編）環評工作。28日，金山區人民政府就規劃環評發布《告市民書》（二）。

根據西方學術界的相關研究，環境抗爭的研究常被置于社會運動與集體行動的理論體系之中，認為環境抗爭源于社會結構不公正，處于社會不同層級的群體未能公平一致地享受環境權利，是環境不正義的結果

環境正義關注環境保護中基本人權的保障，關注人類社會內部環境利益與負擔的公平分配等。（參見：杜健勛.環境正義：環境法學的范式轉移[J].北方法學，2012（6）：115-126；張金俊.國外環境抗爭研究述評[J].學術界，2011（9）：223-231；王全權，陳相雨.網絡賦權與環境抗爭[J].學海，2013（4）：101-107.）。通過上表中我國近年典型性的鄰避沖突可以看出，其一般的發展軌跡為：政府規劃某鄰避設施——公眾從某種管道知曉項目——借助現代傳媒宣傳其危害——要求政府公開信息或接受質詢——政府態度曖昧——組織到城市廣場或政府駐地——形成規模、示威游行——政府維穩、沖突發生——迫于壓力，政府宣布項目緩建或停建。這似乎說明民意獲得了重視，民眾的環境維權抗爭取得了勝利。但是置于中國社會轉型與社會結構的大背景之下，我們會發現，西方學術界所運用的“社會運動”、“集體行動”、“環境運動”甚至“環境正義”都不能準確概括發生在中國的鄰避沖突[1]。Jean-Jacques Laffont指出，發展中國家的政府通常缺失發達國家政府所具有的兩個典型特征：對政府的“憲政制約”和一定程度的簽訂長期契約的能力；運行良好的民主社會所具有的制衡機制（最高法院、政府審計體系、分權、獨立媒體）等，這使得政府更容易成為利益集團和贊助商的獵物[2]。對處于社會轉型與利益分化時期

的中國而言，權威治理情形可能比這還要糟糕

參見：曹正漢.中國上下分治的治理體制及其穩定機制[J].社會學研究，2011（1）：1-40.這種權威治理是“以中央權威為核心，以地方政府的逐級任務分包和靈活變通為運行機制的權威型社會治理體制”。（參見：周雪光.權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代，2011（10）：67-85；渠敬東，等.從總體性支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（6）：104-127.）。在“強國家—弱社會”的治理生態中，基于維穩的慣性思維，地方政府首先是動用強力壓制環境抗爭，如果事態發展并未按其設定的方向發展，超出其預期，則進行所謂的“按民意行事”，為一時計，在壓力下宣布暫緩或停建項目。這很顯然不能用“侵權—維權”的結構來解釋，在“弱社會”的治理生態中，環境非政府組織（ENGOs）也不能起到西方實踐中環境抗爭的中堅作用，“中國的環保組織一旦和‘環境運動沾邊，命運就多舛了”[3]。摒棄權利的迷思與“抗爭—維權”的理論框架，我們回到中國鄰避沖突的現場，從所涉主體的角色來研究鄰避風險規制的模式轉換，因為“人們的社會角色會對他們的決策產生特定的影響”[4]。鄰避沖突所涉主體一般有行政機關、項目建設方、受項目影響的民眾和技術專家等。

（一）行政機關的角色

第一，作為鄰避風險公共利益的判斷者和代表者。經過法律授權，行政機關可以判斷與鄰避風險有關的公共利益，行政機關可以判斷鄰避設施所帶來的風險是否能夠為社會所接受，鄰避風險信息通過何種方式在何時向社會公開，以及采取何種措施來管理鄰避風險等。第二，作為鄰避風險規制的領導者和監督者。行政機關根據法律規定評估鄰避風險，制定鄰避設施的技術標準，對鄰避設施運行的全過程有監督管理的權力，并且可以依法對違法行為作出處罰等。第三，擁有權力當然就意味著承擔責任。行政機關是鄰避風險規制中責任的集中承擔者，如果在風險規制中濫用職權，違反環境保護與治理規范，就應當承擔相應的法律責任。我國立法對行政機關的角色規定得很明確，《環境保護法》第6條第2款規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責?！钡?5條第1款規定：“國務院環境保護主管部門制定國家環境質量標準?！钡?6條第1款規定：“國務院環境保護主管部門根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準?！毙姓C關也是循此展開鄰避風險規制實踐的，幾乎所有的鄰避沖突都是由政府主導下的產業規劃引起，到沖突失控時，政府馬上宣布緩建或停建以平息沖突，這充分說明了行政機關在鄰避風險規制中的權力運用。

（二）項目建設方的角色

從當前鄰避風險規制的實踐來看，項目建設方作為行政相對人，遵守相關環境法律法規，服從行政機關的安排。政府招商引資，吸引企業前來投資建廠，而一旦發生鄰避沖突，事態不可控時，政府宣布緩建停建，企業也得服從政府的這種安排，其前期投資可能“打水漂”。這也是在所有的鄰避沖突中，我們看不到企業的身影的原因，似乎都是政府和民眾的對峙。社會大眾會天然地認為企業是具有“原罪”的，正是公眾預見到基于“管制規則”，在法律的允許和保護之下，企業在管制紅線之外必然會創造游離于法律之外的市場，或者偷排，或者超標排放，或者違規利用資源等，因此在項目立項之初就提出反對意見，這便是鄰避沖突的源頭[5]。但是，企業不承擔鄰避沖突的責任，這和西方的鄰避沖突有很大差別：在西方社會，一般民眾會把矛頭直接指向企業，要求企業遵守法律，履行承諾；政府是管理者、監督者，更重要的是，政府是居間協調者。需要注意的是，在我國，企業雖不承擔責任，但企業基于其強大的經濟實力與社經地位，始終影響著政策與法律的制定，影響著政府的決策。這就出現一個悖論，企業參與決策的源頭，而不對決策的結果負責。

（三）受項目影響之民眾的角色

對于受鄰避設施影響的周邊民眾來說，由于其較弱的社會經濟地位，沒有能力影響政策與法律，政府環境決策可能會忽略他們的利益與訴求，附之以信息的渠道不暢、鄰避專業知識鴻溝等，當他們通過其他管道得知鄰避設施可能修建在自家后院時，便開始抗爭。有人認為這就是所謂的“鄰避情結”，即居民想要保護自身生活領域，維護生活品質所產生的抗拒心理和行動策略

一般來說，鄰避情結是一種全面地拒絕被認為有害生存權與環境權的公共設施的態度，基本上是一種環保主義的主張，它強調以環境價值作為衡量是否興建公共設施的標準，鄰避情結的發展不許有任何技術面的、經濟面的或行政面的理性知識，它是一種情緒性反應。（參見：M.E.Vittes， P.H. Pollock， S.A. Lilie. Factors Contributing to NIMBY Attitudes[J].Waste Management，1993，13（2）：125-129.）。公眾對于政府、專家缺乏信任，更不會相信企業會守法運營，其結果就是政府與專家的話語失去輿論控制力，從而激發更多的人參與抗爭[6]。公眾運用價值測量來衡量自身的風險，以有用的標準，采取實用主義的策略進行抗爭[7]，因為“缺乏制度化糾紛解決方式的激勵，從而轉向非規范化的糾紛解決方式”[8]。價值具有多元化和相對性，價值是一種主觀感受，這與科學的理性判斷當然存在一定的差距?！霸诿裰鲊抑?，普通人的直覺更具規范性，公眾的觀念應當作為環境風險規制的主要標準?！盵9]為了維穩，為了向上級交差，政府便作出妥協，民眾的鄰避抗爭似乎取得了勝利，其權利與訴求似乎得到了保障，但這不是程序性的制度保障。廈門PX項目最終遷往漳州，廣州番禺垃圾焚燒廠也擇址建設，大連PX廠從未停產，這些足以說明政府的承諾只是一種策略性的行為選擇。

（四）技術專家的角色

為了科學決策，鄰避風險規制通常要依賴相關領域的技術專家，所以，技術專家也是鄰避風險規制中非常重要的主體。與普通公眾不同，專家通常在特定領域內有過專門的系統知識訓練和長期的經驗積累[10]。因此，專家在其知識路徑上作出的判斷往往被認為是科學的、權威的、可靠的?？v觀當前的鄰避沖突，技術專家提供鄰避風險知識，并且為行政機關決策的合法性進行論證。政府的說辭中經常包含“根據專家意見”、“專家認為”等用語，其包含的意思就是，專家是客觀的、中立的、有權威的，專家的意見是正確和確定的，有專家輔助的決策是符合社會公共利益的，是正當的。我國《環境保護法》第14條對專家意見作出了規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見?！笔獠恢?，鄰避風險規制中科學與價值的不同認知模式導致專家和公眾對風險的知識形成不同的判斷。專家一般會認為公眾是無知的，會夸大風險，其對風險的認識是非理性的，甚至是錯誤的[11]。因此，技術專家認為將風險規制交由民主決策將是無效率與不科學的，主張在鄰避風險規制中實施完全的“專家統治”，但這極可能導致權力的恣意。

二、我國當前鄰避風險規制面臨的主要挑戰

在規范的意義上，鄰避風險規制應當是由議題形成、安全標準制定、風險評估、風險交流和風險管理等要素構成的制度狀態?；谖鞣缴鐣彵茱L險規制的經驗，在“國家—社會”的理論體系與“侵權—維權”的權利話語背景下，信息公開、公眾參與和司法救濟是其基本的制度結構。我國《環境保護法》也是循此思路進行修訂的，第5條確立了環境保護公眾參與的基本法律原則，并在第5章中規定了“信息公開和公眾參與”，也加強了司法救濟的力度。有學者認為，新法“一定程度上超越了對于環境行政管制的依賴性，并在確立生態文明建設、可持續發展等宏觀國家環境戰略與法律價值導向的前提下，初步建立了社會化、綜合化的環境公共治理的多元法律機制”[12]。但是從法律的社會效果來看，《環境保護法》的實施并沒有根本改變我國鄰避沖突的嚴峻現狀，社會公眾對行政機關規制鄰避風險的能力依然不信任?？傮w而言，當前我國鄰避風險規制主要面臨以下幾個方面的挑戰：

（一）在鄰避風險議題形成方面

所謂鄰避風險議題，就是確定那些規劃和設施是鄰避風險，并據此進行風險規制。議題形成是行政機關分配資源進行風險評估、制定安全標準并進行風險管理的基礎與前提。鄰避風險議題的形成充滿價值沖突。例如，對于PX項目，行政機關和項目建設方，在專家的輔助下，多認為是“低毒”、“無害”、“安全”，而民眾則認為是“劇毒”、“相當于原子彈”、“高度致癌”、“和白血病、畸形兒相聯系”

在網絡上搜索PX關鍵詞，結果可以清楚地反映出不同主體的態度與所持的基本觀點。具體請見維基百科中關于“對二甲苯”（PX）的詞條解釋，以及在維基百科中搜索中國各地反對PX項目的事件。（資料來源：https：//zh.wikipedia.org/wiki/%E5%AF%B9%E4%BA%8C%E7%94%B2%E8%8B%AF.）。在鄰避風險議題上，科學和價值對立，專家通過科學計算與理性分析，得出自認為客觀的、確定無疑的結論，并為行政機關所采納。民眾的價值認識則是多元的、充滿爭議的，民眾認為專家的結論是在為政府背書。在實踐中，行政機關通常沒能充分考慮利益可能受損的群體，特別是鄰避設施周邊的民眾的權益?！耙粋€很重要的觀念誤區是，政府照顧大多數人的利益，想當然地認為小部分群體應該犧牲和付出……封閉決策、簡單通告，當老百姓開始有意見時，又采取回避的辦法，于是越鬧越大?！盵13]有論者認為，這是因為“政府行為的企業化和市場化，使得社會保護生態環境和資源的種種努力，在政府追求經濟增長的沖動面前顯得軟弱無力”[14]。

在廈門反對PX項目事件中，政府決策中完全看不到市民的身影，大多數市民對建PX廠并不知情，2007年5月20日左右，有人通過手機短信傳播該PX項目信息，社會公眾方才知曉。事件發生后，相關的媒體報道也一再被屏蔽。第256期的《鳳凰周刊》由于刊登了《廈門：一座島城的化工陰影》一文，被廈門有關部門禁止銷售。討論該事件較為集中的廈門小魚論壇于5月28日被關閉，網絡上各大網站（如網易等）曾有報道PX項目的新聞，但迫于政府壓力都相繼刪除。在茂名PX項目事件中，政府決策“先斬后奏”，議題形成中完全看不到民眾的身影。自2014年2月起，茂名市人民政府開始高調宣傳PX項目，官方媒體多次刊文介紹PX，舉辦了多場學習會?！睹請蟆?月27日刊登了《茂名石化綠色高端產品走進千家萬戶》一文，詳盡介紹了茂名石化公司的優點與品質

參見：周清樹.茂名事件：反PX訴求如何“跑偏”[EB/OL].（2014-04-11） [2015-11-18].http：//www.bjnews.com.cn/note/2014/04/11/312650.ht.。3月17日，茂名市委宣傳部副部長楊華章向當地主要網站、三大通信運營商負責人就相關輿論、信息管理方面的工作進行具體部署，要求他們守住底線、服從管理，當地還加強了網絡輿情監控和引導。與此同時，要求石化系統、教育系統的工作人員以及一些學校的學生簽署《支持芳烴項目承諾書》[15]。政府一方面開動宣傳機器，宣傳其優點與品質，另一方面，逼迫民眾簽署《承諾書》，從來沒有和民眾進行過良好的溝通，民眾完全處于議題之外。

（二）在鄰避風險安全標準制定方面

鄰避風險的安全標準是進行風險規制的依據，也是項目建設者進行作業的基本依據，科學的標準能夠消解反對者的疑慮。鄰避風險安全標準有諸多方面，包括環境質量標準、污染物排放（控制）標準、檢測方法標準、樣品標準等。這些標準大多是確定的，但這些標準一般是經過嚴格科學計算得出的圖形、數據、符號與代碼，對于沒有受到科學訓練的大眾來說，顯然超出其知識范圍與認知能力。大眾只要清楚簡單地知道，該項目離我有多遠，其排出的有毒廢棄物能否到達我的住地，會不會影響我的健康與安全等。即使這么一個簡單的安全距離標準，我國也沒有相關的規定。如在大連反對PX項目事件中，民眾普遍信任“國際組織規定PX項目至少應該離城市100公里才安全”的說法，而政府引用某權威專家的說法，認為“純粹是無稽之談，沒有任何科學依據”，并且舉例美國休斯敦PX裝置距城區1.2公里；新加坡裕廊島?？松梨跓拸SPX裝置距居民區0.9公里；日本橫濱NPRC煉廠PX裝置與居民區僅隔一條高速公路

參見：吳睿鶇.別利用PX項目選址遠近轉移公眾視線[EB/OL].（2011-09-16）[2015-11-18].http：//focus.cnhubei.com/columns/columns4/201109/t1830576.sht.。沒有一個客觀權威的、具有說服力的標準，加之民眾對政府和企業的極度不信任，恐慌情緒的蔓延就屬正常。這種情緒性的反應，就是通常被認為的“鄰避情結”，并因此引致鄰避沖突。

（三）在鄰避風險評估方面

風險評估是鄰避設施修建的前提性與基礎性工作，環境影響評價擔負著鄰避風險評估的重任?！董h境保護法》將環境影響評價作為基礎性的制度進行規定，根據第19條的規定，“編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價”，并且規定“未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設”?！董h境影響評價法》則作出了更具體與細化的規定。環境影響評價要求客觀中立的第三方評估機構對新建設的項目，對可能會對環境產生的不利影響和需要采取的措施，預先進行評估，并且征求項目所在地居民的意見，根據評估結果對原項目內容進行修改，直到取得一致意見再開始建設。要求運用科學知識，正確、客觀、公開、公正地反映鄰避設施安全風險的嚴重性

參見：《環境影響評價法》第4條。。這就要求至少滿足以下兩項條件：（1）價值合理性，即行政機關設定的風險規制目標能夠為民眾所接受，從而具有正當性；（2）工具合理性，即行政機關規制風險的手段或措施基于精確的計算和預測，具有科學性[16]。然而，我國鄰避設施建設中符合立法規范的環境影響評價不容樂觀。

在四川什邡反對鉬銅項目事件、江蘇啟東反對排污項目事件以及其他反對PX項目事件中，在立項時都沒有把環評作為決定項目是否建設的根據，而環評中一個重要的方面是公眾參與的程度。什邡事件信息公示：“本次公眾參與的范圍主要為四川宏達鉬銅有限公司鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目所在地的和本項目有直接或間接關系的企事業單位和個人?！庇忻襟w報道：“除了當地居民反對之外，一些在當地投資建廠的企業，比如藍劍集團以及長城雪茄卷煙廠對此也很有意見，甚至政府內部對此也有不同的聲音?！盵17]秦皇島西部生活垃圾焚燒發電項目雖然沒有釀成鄰避沖突，但環評造假卻觸目驚心，環評報告中寫到：“通過建設項目環評信息公告、發放調查表、公眾參與等形式，調查結果表明，100%公眾支持本項目的建設和選址?！眻蟾婧筮€附上了100份公眾意見調查表，這些調查表的“填寫者”全都表達了贊同的意見。但維權村民核實發現，100名被調查者中，有15人“查無此人”；有1人在填寫調查表時已死亡；有14人常年在外；有1人因故意傷害他人已潛逃8年；有1人重復填寫兩份調查表；有1人在鎮政府工作；1人未找到；有2人未核實。其他65份調查表雖然與村民名字相符，但均表示：“此前未見過該調查表，調查表不是本人所寫，且不同意在該地建設垃圾焚燒項目?！盵18]在眾多的反對PX項目事件中，以下問題比較突出：環評程序推延，公眾參與環節推遲，直至鄰避沖突發生。

我國當前環境影響評價制度存在很多問題，包括環評目標設計不明確、環評操作難實現、環評管理設計復雜等。按照現行的制度設計，環評的管理簡單終止于項目的前期，企業污染的責任追究并不和環評相關。其結果就是：“環評手續合法，但項目運行中環保卻不合格的情況，給社會和公眾造成環評無用的直觀印象?！盵19]從立法精神與制度目的來說，環評以解決選址與公眾關心的環境問題為旨歸，但現實的情形卻是通過環評將“不可能變為可能”，經過多方論證與公眾意見表達，環評報告成了“承諾書”，企業承諾要采用什么樣的技術手段、增加多少環保投資減少污染，政府承諾進行何種監管，配套多少工程來滿足項目理論上的“環境可行性”。殘酷的現實一再證明，政府與企業的承諾往往不能兌現，因為這些選址本身就“不合適”，公眾意見也未能得到適當的表達，鄰避沖突終不能避免?！碍h評造假，環評公關成了行業的潛規則，先把環評報告編圓了，拿到批文再說，環評終究淪為過場?！盵20]

（四）在鄰避風險交流方面

風險交流是風險規制中極為重要的環節，觀察現實中各地發生的鄰避沖突，我們可以看到，延遲或片面地傳播鄰避風險信息是行政機關的慣常策略，采用單向而非雙向互動的方式進行風險交流?！墩畔⒐_條例》第9條和第10條明確規定了行政機關履行鄰避風險交流的職責?！董h境保護法》第5章設專章規定“公眾參與和信息公開”，《環境影響評價法》也有相當多的條文規定了風險信息共享與公開?！董h境信息公開辦法（試行）》也明確規定：“環保部門應當將主動公開的政府環境信息，通過政府網站、公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！币环矫?，就立法來看，仍然“體現為發布——接受的單向公開模式，沒有確立政府的回應義務，不足以確保政府的公信力”

雖然新《環境保護法》在信息公開方面有了諸多進步，如明確了公民的環境知情權，政府信息公開范圍的具體化，設置了企業環境信息公開的法定義務，環評報告書公開等。但單向公開模式，無政府回應的問題依然存在。（參見：陳海嵩.國家環境保護義務的溯源與展開[J].法學研究，2014（3）：62-81.）。另一方面，實踐中有效的風險信息交流并不多?！霸诔跗谝阅康恼敹雎允侄闻c方法的合理性，忽略平等的溝通與解釋，激起民粹行動，危及社會穩定后又開始妥協或敷衍，放棄應有擔當，置政府與法治公信力于不顧?！盵21]以四川什邡反對鉬銅項目事件為例，銅的冶煉和提煉過程會產生多種有毒的副產品，包括水銀、二氧化硫和砷等，居民們擔心這些污染物會滲入城市的空氣和供水系統[22]，但是，政府“只發布了工廠環境報告的簡短版本，該報告沒有提供固體廢物和廢水的信息”[23]。在項目開工前，附近村民收到了村委會發放的“環境影響評價意見表”，該表列出了項目的基本情況以及項目對當地的好處，卻沒有把民眾最為關心的項目可能發生的環境風險列出[24]。鄰避沖突發生的模式幾乎一致，政府在項目立項時，有效的風險交流與溝通幾乎不存在，缺乏必要的環境信息支持，致使參與不能。首先，信息公開的方式單一，只是簡單地公布于政府網站或是張貼告示，能夠有效接收到信息的民眾不多；其次，信息公開的時間較晚，一般是主管部門審批環境影響評價報告書階段才公開相關信息，這時項目已開始了前期大量的投資，民眾認為被欺騙；再次，環評信息公示的時間非常短，且只公示簡本，甚至很多項目連簡本也未公示；最后，公示的內容簡單模糊，或者以專業化的名詞進行描述，公眾無從知曉[25]。按照社會學的解釋，在“問題知曉”環節，行政機關信息釋放的關鍵詞是“科學、安全、高效、合法”，而民眾對之的理解是“風險、暗箱、利益、違法”；在“問題解釋”的環節，問題認知擴大化——由鄰避設施選址的科學性與合法性問題轉變為權益保障問題，而行政機關的“決定—宣布—辯護”的決策思維對擴大化起到了激化的作用；在“問題評估”環節，進一步確認了問題認知，強硬的發布方式、民眾不能置評、溝通不足使得民眾從“利益受損者、受害者”的角度進行“問題解碼”[26]。沒有相應的反饋機制將公眾的意見帶回行政機關，行政機關再對之作出回應，其結果就是由對鄰避設施選址的科學性與合法性質疑轉變為鄰避抗爭的集體行動。

（五）在鄰避風險管理方面

風險管理是鄰避風險規制的核心環節，它是負有鄰避風險規制職能的行政機關選擇相應的行政執法措施用以排除、減少、緩解、轉移和防備鄰避風險的行政活動[27]?！董h境保護法》、《環境影響評價法》、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都明確和詳細地規定了行政機關對鄰避風險的執法與監督職能。但在實踐中，行政機關有針對性的管理措施缺失，救火隊員式的管理尤為明顯。

在江蘇啟東反對排污工程事件中，在事件發生的前夜，也就是2012年7月27日晚，就有部分市民聚集在游行出發地，并通過多種途徑放出游行的規劃線路圖，但政府幾乎什么也沒有做，好像就等著28日一早游行開始。頗為吊詭的是，政府于前幾日挨家挨戶派發“告市民的一封信”，這樣使得原本鄉下不知此事的人也知道了，更增加了游行的人數。在中午政府宣布排污工程永不建設后，現場人群漸漸散去，但這時呂四的民眾來了，他們因為政府交通封鎖、前夜步行了數個小時，心情極度糟糕，而政府方面也無人出面溝通，只是通過一個擴音器來解釋所謂的工程項目，導致群情激憤

參見：Carlos Barria.China Cancels Waste Project after Protests Turn Violent[N].Reuters，2012-07-28；江蘇啟東萬人集會迫市府叫停排污工程[N].RFI，2012-07-28；法新社.江蘇啟東抗議造紙廠污染民眾與警方沖突[N].ABC Radio Australia，2012-07-28.。梳理一下，我們發現，游行信息在事前廣泛傳播，政府派發告示讓更多人知曉，事件發生后，政府官員四處逃離，無所作為，組織混亂，對于一個現代政府來說，這些都是不可思議的。上海金山反對PX項目事件中，事件從2015年6月22日持續到27日，長達6天。6月22日發布《告市民書》：“上?；^上煉化一體化項目主要是為園區現有企業的原料配套，這次化工區規劃（修編）環評不涉及PX項目，上?；^規劃環評不涉及PX項目，將來上?；^也不會有PX項目”，民眾對政府沒有任何信任，6月23日，民眾要求市長出面表態，而政府方面未有任何作為，導致事件持續發酵，至27日達到高峰，政府所做的只是出動警察設卡，阻止市民外出，乘公交車被要求出示身份證，地鐵22號線亦停運，人民公園臨時關閉。將人民廣場聚集的民眾送返至金山呂巷中學，要抗議的民眾簽保證書，要求不再進行示威活動，才能釋放

參見：2015年上海市金山區反對PX項目事件[EB/OL].[2015-11-18].https：//zh.wikipedia.org/wiki/2015%E5%B9%B4%E4%B8%8A%E6%B5%B7%E5%B8%82%E9%87%91%E5%B1%B1%E5%8C%BA%E5%8F%8D%E5%AF%B9PX%E9%A1%B9%E7%9B%AE%E4%BA%8B%E4%BB%B6.。觀察一下上文列出的所有典型鄰避沖突，基本上政府的應對都非常被動，這也是由于鄰避風險規制前所有環節失策導致的。

三、公私合作環境治理的鄰避風險規制基礎

基于以上分析，我國當前鄰避風險規制模式正遭遇挑戰，在鄰避沖突多發的當下，應當重構鄰避風險規制模式。新公共管理運動和治理運動的勃興給鄰避風險規制提供了新思路——揚棄傳統的自上而下科層式的、以命令與控制為主的權威規制模式，推動公共事務治理方式的變革與轉型。一種公私合作的環境治理模式或許對于當下的鄰避風險規制具有革新的意義，其“試圖改變傳統的以政府為單一中心的、以政府行政管制為單一手段的環境保護監督管理模式”，“主張通過上下互動的參與、交流和溝通，以及各個社會主體之間的協商與合作，對環境與資源開發、利用和保護實施社會公共治理”[12]。

（一）政治與法律理論基礎

公私合作環境治理的鄰避風險規制是以信息共享、平等協商、理性溝通、相互信任與責任共擔為特征的新型規制模式，是政府、廠商、普通公眾、技術專家乃至環保非政府組織共同參與的合作型的治理模式。這種規制模式對于鄰避風險規制具有倫理與法理上的正當性。在政治哲學思想中，受哈貝馬斯話語理論的影響，協商民主觀念為公私合作風險規制提供了理論基礎：“只有在所受影響的主體同意之下，政府決策才具有合法性，因此，合法的政府決策就被概念化為不同主體參與決策，提出各自論據并進行相互論理的過程?！盵29]“這是一種程序主義的進路，通過建立一個程序框架，使各種觀點能夠理性交換、相互理解、充分論證，進而使決策考慮足夠廣泛，最大化運用現有知識形成洞見，并因此獲得合法性?！盵30]在當代公法思想中，合作治理和參與式治理的觀念也強勁地支持鄰避風險規制的公私合作環境治理模式?！昂献髦卫淼幕居^點就是超越傳統行政關系中行政主體與相對人對于管理事項公私的嚴格界線，強調公私合作，共同決策，并承擔相應的法律責任?！盵31]費雪教授認為：“通過公共理性引導利益沖突，緩和科學與民主之間的緊張關系。通過商談過程，風險和知識的不確定性轉化為確定性的程序性機制，容納風險評估中‘事實和規范混合的復雜性，保證規制者高效‘行使實質性的、持續解決問題的裁量權?！盵32]還有新公民參與理論與實踐的發展，新公民參與被認為是鄰避風險規制的必要工具

新公民參與較之于傳統的公民參與有兩大特點：一是新公民參與更加強調對政策執行的參與；二是新公民參與擴展了參與公民的范圍，囊括了低收入階層民眾以及一些新型社會組織等。（參見：魏娜，韓芳.鄰避沖突中的新公民參與：基于框架建構的過程[J].浙江大學學報：人文社會科學版，2015（4）：157-173.）。這些理論基礎對于鄰避風險規制的公私合作環境治理模式的正當性具有極為重要的支撐作用。

（二）鄰避風險規制的現實基礎

1.公私合作環境治理鄰避風險規制中各主體的角色轉變

就行政機關來說，行政機關是鄰避風險公共利益的判斷者和代表者，但是這種判斷是在與利益相關者進行對話、協商與溝通的過程中形成的，最終由行政機關以代表的形式向社會公開鄰避議題的形成。行政機關當然也是鄰避風險規制的領導者和監督者，但行政機關不是處于絕對的支配地位，行政機關要依賴鄰避議題的社會背景、與該鄰避風險相關的信息判斷以及考慮各利益團體的關切行使權力。行政機關行使權力更謹慎，對于生態環境危害不確定的鄰避風險的規制，應當與項目方、受鄰避設施影響的民眾、技術專家還有環保非政府組織進行合作，共同商討鄰避風險規制的措施與目標。針對PX項目、垃圾焚燒廠等這類科學與價值具有不同認識與判斷的鄰避議題，行政機關應當擔任召集、協調與能力建設者的角色，讓持不同意見的各方充分表達意見，對弱勢群體的關切予以特別重視，促成一致意見與共識的達成。由于鄰避議題的形成、鄰避決策的作出并不是行政機關獨自所為，所有有關切的主體都表達了意見，所以，責任也是有分擔的，超越公私的界線，決策參與者都將承擔相應的責任。正如“國家權威正把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會。國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任日益變得模糊不清?！盵33]

就項目建設方來說，服從自己參與行政過程所作出的鄰避決策，但更重要的是制度化的參與者與建設者。作為利益相關者，項目建設者要參與鄰避風險規制的全過程，從鄰避風險議題的形成開始到鄰避風險決策的作出，都應該有項目建設方的角色，這是一種通過法律和政策保證的全面和廣泛的參與[34]。這完全不同于當前權威式的鄰避風險規制模式，幾乎在所有的鄰避沖突中，我們看不到項目建設方的出現，好似躲在行政機關身后的影子。項目建設方修建鄰避設施，運營設施，維護設施，承擔具體的環保責任，不應當也不能缺席鄰避風險規制的過程。全面的參與一方面可以保證項目的投資有回報，不至于前期的投資因為沖突而“打水漂”，另一方面，既然作為參與者、決策者，也應當承擔鄰避風險規制的責任。

就受項目影響的民眾來說，在公私合作環境治理模式中，其地位則與行政機關、項目建設方、技術專家等完全平等。他們不是鄰避風險規制的局外人，更不是行政機關認為的敵對者、異議者，他們是和行政機關等一道致力于解決問題的建設者。從制度的層面，應該調動民眾參與的熱情并保證民眾參與的效果，這不是收集民意、召開座談會等簡單的形式化參與，而是哈貝馬斯意義上的協商、說理、論證、反思與回應。行政機關基于權力行使的判斷，項目建設方基于經濟利益的盤算，技術專家基于科學知識的可行與普通公眾基于社會價值的考量，各方秉持解決問題與尋求共識的態度在一個可欲的平臺上，經過多輪的方案辯論與反思，最終達成共識，作出行動決策，這不再是策略性的行動，各方“憑借一定方式探討共同關心的環境事務，通過表達、論辯、溝通、互信、互助、協商，在利益碰撞中尋求妥協平衡，進而形成價值和利益共識”[35]，這是一種“提升公共決策認可度的有效機制”[36]。當然，所有主體都要承擔相應的責任，包括承擔由自己參與作出決策的責任。

就技術專家來說，在公私合作環境治理鄰避風險規制模式中，專家不再只是行政機關的知識壟斷者。受項目影響的民眾也可以聘請專家，不同的專家可以從不同的角度提供知識支撐，因此，此時的專家知識不再是獨斷的、確定的與唯一的。專家應當對自己所提供的知識進行清楚的解釋，經過同行的審查并接受公眾的質疑，不同知識視野的專家應當在尊重與科學的基礎上進行辯論，從而去偽存真。專家雖然以嚴謹的科學態度與知識進行工作，但也不應忽略社會價值的關切?！半m然知識的爭議是科學不確定性的源頭，但通常很快會轉變成社會價值的爭議?！盵37]因此，專家的知識必須和社會相連接，必須將科學知識置于社會結構與社會環境中，專家也應當有人文情懷，不光是以冷冰冰的數字與符號來演算，應當將知識轉化為大眾易于理解的形象化語言，從而增強民眾的理解與溝通效果。

2.鄰避風險規制應當在科學理性與社會價值之間達到平衡

鄰避風險具有雙重屬性，一方面，它是一種客觀真實的存在，這是不能回避的；另一方面，這種風險也是一種社會的建構，是通過心理與文化，并經由“環境主張的集成——環境主張的表達——競爭環境主張”的社會建構過程[38]。在客觀意義上，PX項目、垃圾焚燒廠、核電廠、核廢料存儲等設施必然會產生環境污染的后果，主要包括鄰避設施建造地區空氣污染、水質污濁、生態破壞、景觀影響、噪音污染、交通堵塞等，與之相伴隨的是健康問題、房價下跌與社區品質降低等[39]。在社會建構的意義上，應當從風險感知者的角度來認知風險，它是一種心里的感受與文化的認同?！肮妼︼L險的認知并不取決于現實中具體發生了什么，它與人們的記憶、情感等潛意識相關，反映的是現實事件的個人主觀印象?！盵40]“人們除了想被告知實情之外，還想得到尊重?！盵41]從2007年廈門反對PX事件開始，PX致癌的社會效應被不斷放大，此后，各地一有PX項目，便逃不出沖突的宿命，引起民眾的恐慌與民意的強烈反彈。在江蘇啟東反對排污工程事件中，政府已經承諾工程不再修建，但民眾執意要求市長出面解釋，由此引發了更大范圍與更大規模的沖突，因此，鄰避風險的社會建構不容忽視。

客觀真實的鄰避風險奉科學與理性為圭臬，以技術專家的知識為支撐，由于現代社會分工與知識的精細化掌握，公眾對這些專業的科學知識很難解碼，這就容易形成專家的壟斷統治。但在現代民主國家里，忽略民眾的社會價值與選擇是不正當的，“政策制定過程中各種利益集團的相互影響和相互作用，決定了公共決策過程不可能是公共決策者在單純的知識分析的基礎上理性選擇的過程”[42]。鄰避風險規制不是一種與價值無涉的活動，技術專家負責描述與解釋風險，而社會大眾則通過鄰避風險發生的社會背景來理解與風險有關的文化意義與社會知識。因此，鄰避風險規制的制度安排就應當考慮雙重屬性，并在客觀理性和民主價值之間尋找平衡。當前的鄰避風險規制模式基本上建立在客觀與科學的評估基礎之上，忽略了社會民眾的訴求，科學與社會分裂，專家的觀點不被社會審查。公私合作環境治理的鄰避風險規制模式則是努力尋求科學與民主的平衡，行政機關、項目建設方、受項目影響的民眾以及技術專家等主體從不同的知識視野與社會經驗出發，進行理性的對話與交流，各方在制度保證下的平等地位則為這種交流提供了可能性，這樣就可以確保鄰避風險規制的合法性與正當性。

3.公私合作環境治理能夠解決我國鄰避風險規制需要解決的核心問題

在我國當前的鄰避風險規制模式中，行政機關主要采取“產生問題——掩蓋/逃避問題——試圖壓制”的路徑進行，這從大連PX項目事件中可以得到最為明顯的反映，政府告知民眾工廠停產，可是兩年后，民眾發現項目還在運營，通過工廠得知，該項目從未停產。這樣的策略性行為導致民眾的鄰避抗爭升級，并且在政治、法律與道義中遭受挫敗。深究其原因，行政機關擁有無限的規制職能但其規制資源卻有限，這與鄰避風險規制的復雜性產生了矛盾，這正是我國鄰避風險規制需要解決的核心問題。在當前的鄰避風險規制模式之下，行政機關是風險規制的領導者與監督者，也是責任的集中承擔者。在行政主導之下，“成本與收益的非對稱性結構凸顯出傳統決策模式已經落后于公眾參與公共治理的客觀需要”[21]。鄰避風險具有復雜性、多樣性、極強的科學技術性，行政機關并不能完全了解鄰避的屬性。在行政機關與其他相關主體之間，鄰避風險信息也存在不對稱性，行政機關由于種種原因也不能完全掌握這些信息，在這樣的矛盾之下，可能會造成規制失效。

因廈門居民反對而遷到漳州修建的PX項目，于2009年3月獲得發改委核準，同年5月動工，該項目在2013年初因環評違規被環保部處罰

參見：彭利國，方芳.三年等待，發改委終核準；半年欣喜，環保部再棒喝——最敏感PX項目環評違規始末[EB/OL].（2013-02-01）[2015-11-20].http：//www.infzm.com/content/86048.，同年7月30日，其一條未投用的加氫裂化管線發生爆炸事件

參見：彭利國.中國PX，再經不起爆炸聲[EB/OL].（2013-08-02）[2015-11-20].http：//www.infzm.com/content/93050.，2014年5月，環保部官方網站曾公示漳州古雷石化基地規劃環評未完成，建議發改委撤銷該基地總體發展規劃

參見：汪韜，何海寧，王亮.11個月前消失的公函：環保部建議發改委撤銷古雷石化規劃批復[EB/OL].（2015-04-07）[2015-11-20].http：//www.infzm.com/content/108724.；2015年4月6日，PX項目廠區發生爆炸，造成12人輕傷、兩人重傷的后果

參見：福建漳州古雷PX工廠爆炸[EB/OL].（2015-04-06）[2015-11-20].http：//www.qzwb.com/gb/content/2015-04/06/content_5079557.htm；http：//www.taihainet.com/news/fujian/yghx/2015-04-06/1389287.ht#g1389287=1.。這是一個典型的鄰避風險規制失敗的案例，項目從廈門移址漳州，幾經波折，環保部一次處罰，一次警示，結果還是發生了兩次爆炸，造成人員傷亡與財產損失。公私合作環境治理的鄰避風險規制模式就是讓項目建設方、受項目影響的民眾以及相應的技術專家參與整個風險規制過程，這些主體與行政機關一起在鄰避風險規制中作出決策，并承擔相應的責任，通過信息的交流與相互的協商達成風險規制的目標，從而解決風險規制的復雜性難題。

四、公私合作環境治理的制度框架

制度化的保證是解決我國當前鄰避風險規制所遭遇挑戰的恰當途徑，公私合作環境治理的鄰避風險規制應當由基本制度與操作性制度構成。

（一）基本制度

基本制度是規范或調整鄰避風險規制主體在風險規制中行為的規則體系。

1.環境協商制度

環境協商是在協商民主理念的引導下，受環境資源因素決策結果影響的各相關社會行動主體參與環境資源決策過程，經過公開闡明立場，審慎地權衡各方利益訴求，采取討論、辯論、協商的方式達到統合意見，作出環境資源決策[43]。首先，有促進決策民主化與強化民眾參與行政決策的能力，因為“商談過程是多方主體合意交流和對抗交流的過程，與過度回應特定政治利益的傳統政治過程相隔離”[31]40，“公眾期待通過個體行動或者組織化的方式參與治理或形成一定范圍內的社會自治”[44]。其次，可以促進利益團體的成熟，就鄰避議題而言，我國各利益團體、公益或弱勢團體之間仍處于極端對立、相互猜疑的惡質狀態，難以針對各方的利益達成良性的共識。通過協商，可使利益團體的活動空間加大，促其成熟發展。最后，通過環境協商，可以促進信息收集與交流，“每一位參與者均愿意根據討論修正自己的偏好，愿意回應性地提供新的信息或者主張”[45]。在協商式規則下，不論行政機關或各利益關系人，都較不會隱匿信息，而較能開誠布公地將有關信息貢獻到協商會議中。具體來說，環境協商主要包括以下環節：

（1）預告。將所擬鄰避設施規劃與建設信息登載于行政機關公報、媒體及網站等，內容須包括規劃的目的、選址的依據、相關程序的時間以及項目可能會帶來的不利影響等，使利害關系人與公眾充分了解相關信息。

（2）選定召集人，成立協商委員會。一般來說，召集人應為中立的第三人，根據我國情況，召集人宜由行政機關具有良好聲譽的工作人員擔任。行政機關工作人員、項目建設方代表、受項目影響的民眾、技術專家、行業協會、環保非政府組織、媒體代表等組成協商委員會。Boyer教授以政府對水污染的管制為例，指出利害關系人的選擇應當考慮：工廠所有人及工廠股票持有人的利益、附近民眾的健康與就業率、附近的生態環境、下游民眾對干凈河水的使用權、中下層民眾低價貨品的需求利益、其他同類競爭之貨品業主的利益甚至國民生產總值等[46]。從實際來看，利害關系人將受鄰避設施的重要影響，且具有一定的代表性；利害關系人須有誠意，對采用協商方式有強烈的誘因與一定的共識；部分利害關系人就某些方面已有共同的立場；利害關系人須認清其與行政機關的關系。

（3）協商會議的召開。在協商會議召開之前，應該將協商會議的議題、參與人員、日期、日程、協商規則等內容進行公告。同時，行政機關應當安排適當的訓練課程，幫助把握議題的主要爭議、協商目的并熟悉協商規則，有利于將來協商之達成。協商會議一般應當公開進行，協商委員會的成員地位平等，通過說理和溝通，對于鄰避設施的規劃與修建達成一致協議。這里的一致協議可以理解為一般協議，即雖有人不同意，但其所不同意的事項并非那么重要，也不致因此破壞決議或提起訴訟，就算是成功的協商。對非重要事項持反對意見之利害關系人，可以發表聲明，以示對其所代表之利益負責[47]。

（4）評論。協商會議達成一致意見后，行政機關應當對于協商的內容與結論進行公告，接受公眾評論。利害關系人及社會公眾可以一定期間內，以書面或口頭陳述的方式，對協商的任何事項提出資料、意見或辯論。一般來說，經過協商達成的意見，在協商中提出意見者都希望推動協議執行，會對協議進行支持[48]。

（5）形成正式的議題并公布。評論期間過后，行政機關將公眾評論的意見進行整理，并反饋于協商委員會，協商委員會再據此對協商會議形成的結論進行修正，行政機關最終確定結論。行政機關負有說理的義務，對所有的評論意見采納與否都應當作出清楚的說明，并依行政程序要求公布。

2.鄰避風險交流制度

風險交流制度的關鍵詞是全過程、雙向、反思與開放，這完全不同于當前鄰避風險規制中的自上而下、單向與封閉[49]。當前學界討論風險交流的文獻也較多，但多集中于管理學領域。對作為“外行”的大眾與技術專家之間、大眾與行政機關之間的風險交流則探討得不多，對于大眾因為專業知識不足而交流能力短缺提出的因應對策則是宣傳和教育。通過風險交流可以進行知識啟蒙與理念傳遞，并使公眾的態度改變，風險交流制度的目的在于“政策利害關系人之間能夠相互了解彼此的立場，及時解決公害紛爭，公正制定彼此都能接受的管制標準”[50]。在鄰避風險議題形成、安全標準制定、風險評估與風險管理方面，風險交流都應當扮演重要角色，而處于風險交流中的行政機關、鄰避設施建設方、受項目影響的民眾與技術專家等都處于平等的地位，以開放的態度提供有關鄰避風險的信息，進行相互補充與討論?！疤峁┻m當的規則、制度或原則，為公眾和專家運用不同的風險知識創造平臺，既能夠促進專家運用科學知識和科學工具，又能夠為公眾的參與創造更多的機會和條件，從而促使這兩種知識的融合與統一?！盵51]風險交流制度希望鄰避風險規制中的不同主體就相關的議題展開對話，增強對于鄰避風險議題的理解，以推動鄰避風險規制共識的達成，從而重塑行政機關與公眾之間的信任，維系社會秩序?！帮L險交流的關鍵不在于‘教育外行公眾理解專業技術問題，而在于建立和維持對專家的‘信任?！盵52]鄰避風險交流包括相關鄰避信息的獲取和對鄰避信息的反饋與回應。

（1）相關鄰避信息的獲取?！矮@取相關信息既是風險交流的內容之一，也是公眾有效參與的前提?！盵53]我國2007年頒行了《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》，2014年修訂的《環境保護法》專章對于公眾參與和信息公開進行了規定。環境保護部于2014年12月19日發布了《企業事業單位環境信息公開辦法》，但最為公眾所關心的政府環境信息公開卻鮮有提及，“不便提供”、“不易公開，容易引起媒體炒作”等都是環保部門的拒絕理由

參見：孟斯.環境信息公開，有法難執行[EB/OL].（2011-05-13）[2015-11-20].https：//www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/4290-Access-still-barred.。環境信息公開不僅是立法問題，更是深層次的體制改革與社會發展問題。企業應當按照法律法規的要求誠實準確地公開有關鄰避信息，雖然我國法律尚無政府環境信息公開的具體規定，但是政府也應當基于法律規范的精神公開相應的鄰避信息，因為規范不止包括法律規則，還包括了原則和法理[54]。

（2）對于鄰避信息的反饋與回應。對于公開的信息，有效的反饋與回應是風險交流的核心，真正的交流不應是單向的灌輸或教育，而應是雙向的互動[55]，是跨越鄰避風險專業門檻的知識流動與信息共享。在這個意義上，《環境保護法》關于信息公開的規定，即“發布—接受”式的單向模式顯然不足以收獲更大的掌聲與政府公信力的確保[56]。這一點也可以從《環境保護法》實施后的狀況看出，修訂后的《環境保護法》于2015年1月1日實施，2015年6月發生了上海金山區反對PX項目事件，時間持續長達6天，政府發布了兩份《告市民書》，但內容簡單，關于市民對《告市民市》的質疑，沒有作出有效回應，事件遲遲得不到解決，這其實仍然是將民眾排除在鄰避決策之外的一種表現。讓民眾不進入鄰避風險決策程序的核心部分，即在傳統上認為民眾沒有能力也沒有必要真正參與科學技術爭議。成功的風險交流能夠消除民眾對于鄰避風險的擔憂，重建技術專家所進行的科學評估并基于此形成行政決策的信任。通過風險交流，最終會打消民眾的疑問，以開放的心態來接受鄰避設施，行政機關會以此證明其決策的正當與合法，項目建設方也能夠讓項目順利進行，技術專家則捍衛了其專業知識的權威。

3.動議制度

所謂動議制度是指申請人向特定的鄰避風險監管機關提出建議，要求其依法啟動鄰避風險議題形成、制定風險標準、實施風險評估與風險交流、開展風險管理等，特定行政機關對申請人提出的建議予以審查，并作出相應處理的制度[57]。如果申請人對鄰避風險規制機關的處理決定不服，可以依法請求法律救濟。申請人包括受鄰避設施影響的民眾、與鄰避風險沒有直接利害關系的普通公眾、環保非政府組織以及新聞媒體等對鄰避風險監管感興趣的主體等。動議制度體現民主與自治的價值，還可以制約行政機關履行責任。動議制度的基本結構包括：

（1）提出動議申請。申請人就鄰避風險議題形成、鄰避風險相應標準、風險評估、風險交流以及風險管理等過程以書面形式向鄰避風險規制行政主體提出建議，要求其履行鄰避風險規制職責，申請書中應當列明建議的內容、理由、法律依據以及相應的佐證材料等。

（2）動議申請書的審查與受理。鄰避風險規制機關對動議申請書進行審查，材料齊全、內容清楚、符合法定要件的，予以正式受理。為體現動議的價值，應當設立專門的機構收集動議材料，對審查與受理的期限進行規定，受理與否應當及時告知。在這個過程中，受理機關應當與申請人保持溝通，將受理的進程及時告知申請人，其實這也是環境協商與風險交流所要求的。

（3）審核與作出決定。經過正式受理的動議，鄰避風險規制機關應當對申請的內容進行實質調查和核實。如果申請人動議的內容屬實，屬于規制機關的法定職責，規制機關應當接受申請人的建議，作出相應的決定，明確規制程序啟動的時間等；如果認為動議內容缺乏依據，或不屬于其法定職責范圍，則駁回動議并說明理由。

（4）申請救濟。救濟也是動議制度的基本內容，鄰避風險規制機關拒絕受理動議，或超出規定時間沒有作出決定，或申請人對鄰避風險規制機關作出的處理決定不服，都可以在法律規定的期限內提起行政復議或行政訴訟。

（二）操作性制度

操作性制度是指為推進基本制度的順利進行而需要的工具與方法。

1.技術專家研討會

專家研討會是環境協商與風險交流的基礎操作性制度，鄰避風險涉及科學上的不確定性與爭議性，借助專家研討針對風險在技術上形成一定的共識，并以此作為風險規制的基礎。專家研討會的組織者是風險規制行政機關，邀請相關領域的技術專家就風險規制議題中的專業技術問題進行研討與辯論，讓科學與技術事實問題在辯論中得到明晰化。會議中形成的所有材料，包括專家對鄰避風險與不確定性的科學評估，以及專家對風險的解釋和判斷都應該如實記錄并進行整理歸檔，這些會議記錄連同會議過程都應當向社會公開。

2.共識會議

共識會議被稱為公眾理解科學的新模式[58]?；谡J知模式的差異，公眾傾向于不相信技術專家，這已經對風險規制措施造成了許多負面影響[59]，因此，凝聚公眾與專家之間的風險共識就成為風險規制的重要任務。共識會議可以作為達成這一目標的嘗試，“專家對鄰避風險的科學和理性判斷在得到容易理解的解釋時通常能夠有力地校正公眾的認知錯誤，同時，公眾對鄰避風險的社會學視野分析則可以矯正專家因為社會分工而可能形成的偏狹?！盵60]共識會議的流程大致可以分為以下幾個階段：

（1）組建指導委員會。指導委員會監督會議的組織與運行，一般包括規制機關工作人員、技術專家、項目建設方代表、公眾代表各一名；規制機關工作人員則扮演會議過程中的調解者角色。

（2）確定會議代表。風險規制行政機關根據志愿報名，選擇參加共識會議的普通公眾代表，應當注意代表的廣泛性。根據共識會議起源地丹麥的經驗，共識會議中公眾小組的成員以15人左右為宜。

（3）召開第一次預備會。召開第一次預備會的目的是讓公眾小組對鄰避風險議題進行深入了解與學習，以掌握相應的知識與能力。在預備會中，規制機關扮演調解者的工作人員幫助公眾小組成員學習與討論鄰避風險的專業文獻資料，公眾小組提出他們所關心的問題。

（4）召開第二次預備會。在第一次預備會議的基礎上，公眾小組可以再次深入學習相關知識并提出問題。同時，指導委員會指定專家研討會的專家小組對公眾小組的問題進行回應與答復，回應與答復不應使用晦澀難懂的科學術語與表達，應當跨越專業的門檻，以普遍公眾能理解的話語進行說明。

（5）共識會議正式召開。指導委員會召集專家小組和公眾小組，營造良好的會議氛圍。在會議的第一階段，由專家發言，闡釋鄰避風險的相關知識，并對公眾小組提出的問題進行回應。會議第二階段，公眾小組與專家小組進行交互式詢問與對質，進一步澄清事實與觀點，對一些理解方面的歧義進行辯論。會議第三階段，公眾小組形成書面報告，即已經形成共識的結論或建議，對于沒有達成共識的問題，專家小組可以再次提供信息并進行指導，公眾小組根據情形變化修改結論或建議。會議第四階段，對于報告的實質內容不作改變，專家小組更正報告中的表述性錯誤，公眾小組通過新聞發布會發布報告。

共識會議所形成的報告在鄰避風險規制中發揮著非常重要的作用，支持環境協商與風險交流制度的順利推進，鄰避風險規制機關應當認真考慮共識會議報告，作為風險決策的基礎性資料支撐。

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本文責任編輯：邵 海