貫徹五大發展理念的法治保障

江必新++邵長茂

摘 要：

國內外某些研究認為存在一個法治與發展之間關系的“中國之謎”，即“在中國低水平法治與高速度的經濟增長同時并存”。這種認識會對正在進行的“全面推進依法治國”造成極為不利的影響?？陀^來看，法治是成本最低、正義含量最高、穩定性最好、人民最期盼的治理方式。無論理論上的抽象分析，還是我國的實際選擇，法治與發展的正相關關系已經勘正和重申，需要堅定地以法治思維和法治方式貫徹五大發展理念，即以法治形式明確發展規劃，以法治平臺凝聚發展共識，以法治機制激活發展動力，以法治手段清除發展障礙，以法治方式表達發展舉措，以法治原則分配發展成果，以法治程序解決經濟社會糾紛。當然，一個建立在笨法、鈍法、劣法、惡法基礎上的法治不足以為經濟社會發展保駕護航，法治自身必須進行供給側改革，以更好地滋養、保障和推動發展。

關鍵詞：五大發展理念；經濟社會發展；法治

中圖分類號：DF2

文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.01

創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念作為“十三五”乃至更長時期我國發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，關乎中國特色社會主義事業的發展，關乎全面建成小康社會的推進，關乎中國的前途命運。而法治和法律之于發展，恰似音律之于曲樂，文法之于語言。五大發展理念的落實，離不開良法善治的引領、規范和保障。當前，中國的經濟發展面臨較大的下行壓力，不少人對全面推進依法治國是否有助于發展存在疑慮。在這樣的背景下，深刻把握并科學運用法治對發展的積極作用，尤其重要與必要。

一、解開“中國之謎”：法治與發展關系之再勘正

法治與發展具有明顯的正相關關系，這幾乎是現代社會的一個共識。這個共識不僅是定性分析后的抽象結論，而且有著大量的實證研究作為根據

有關情況可參見：世界銀行.1997 年世界銀行報告：變化世界中的政府[M].蔡秋生，譯.北京：中國財政經濟出版社，1997：37；亞洲開發銀行.Law and Development at the Asian Development Bank：A Summary of the Law-related Development Activities of Asian Devel-opment Bank[M].1998（54）：28.。然而，一些關于中國法律和經濟發展的研究成果的發布，卻打破了人們的常規認識

參見：盧峰，姚洋.金融壓抑下的法治、金融發展和經濟增長[J].中國社會科學，2004（1）：42-55.。有的研究發現，中國的法律體系是不完善的，但中國經濟在一些非正式部門的推動下取得了顯著的增長，正式法律體系對這些非正式部門的影響相當微弱

參見：Franklin Allen， Jun Qian， Meijun Qian. Law， Finance， and Economic Growth in China[D].University of Pennsylvania， 2002； La Porta， Ratael， Florencio Lopez-de-Silanes， Andrei Shleifer， RobertVishny. Law and Finance[J].Journal of Political Economy， 1998（6）：1113-1155.。有的研究發現，盡管中國在經濟增長方面有著漂亮的紀錄，但是商業合同的執行情況卻很差

參見：Minxin Pei. Does Legal Reform Protect Economic Transactions？ Commercial Disputes in China[G]//Peter Murrell.Assessing the Value ofLaw in Transition Countries. Ann Arbor： University of Michigan Press， 2001：180-210.。相對于其他研究樣本，研究人員感到，中國“低水平法治與高速度的經濟增長同時并存”的情況是如此特別，又難以解釋，這種情況被稱為“中國之謎”。這個所謂的“中國之謎”，不僅被學術研究所注意，而且也是我們周圍許多人的切身感受。坊間近些年更有“無法有法”“有法無法”的說法，意思是沒有法律的時候還有辦法開展工作，有法律之后反而沒有辦法了，它抱怨的是法律捆住了發展與改革的手腳。這也難怪，中國經濟社會的快速發展讓不少法律顯得“滯后”，發展改革要務的緊迫性和重要性讓不少法律規定顯得“多余”，于是現實中違法改革、良性違憲等損害憲法法律權威的現象時有出現，法治的重要性似乎也就是說說而已。

“中國之謎”這個現象，不僅讓國外的研究者感到困惑，他們不知道該把這種情況作為普遍規律的一個例外，還是該重新審視所發現的規律；而且，也影響到我們推進法治建設的信心，因為如果法治并不是發展的必要條件和有益因素，甚至是絆腳石，那為什么還要推進法治建設？特別是在當前，中國經濟存在較大下行壓力，在這種情況下，如果不對法治與發展之間的關系有足夠客觀的定位，必然會動搖全面推進依法治國決心。因此有必要對此予以勘正。

（一）法治固然在一時或者一事上或許有礙增長，但在根本和長期的層面，法治與發展直接正相關國際學術界對“中國之謎”作了不少解釋部分內容參見：李玉虎.論我國經濟發展的法治基礎[J].現代經濟探討，2009（2）：20-23.：第一種解釋是，法治環境薄弱對我國經濟發展的影響并不嚴重，相反韋伯式的西方理性主義法治與中國傳統文化的沖突反而影響更大；第二種解釋是，經濟學的一般理論高估了投資者的理性水平，投資者有時候做出選擇并非出于理性，因此資金流向法治較不健全的國家或地區可能是投資者非理性決策的結果；第三種解釋是，明晰的產權制度和有效的債權執行機制對于經濟發展的積極或消極影響并非那么立竿見影；第四種解釋是，人們只看到了在缺乏法治下的經濟增長，卻忽略了在完善的法治環境下取得更好更快經濟增長的可能。盧峰、姚洋通過分析我國20世紀90年代的數據發現，在金融機制本身不健全的經濟體中，金融機制的市場化發展無法通過單純地改善法治予以實現；相反，過度地強調現有制度反而阻礙了金融機制的市場化，牽制了資金跟隨看不見的手產生“漏損效應”，即為了更高的資金使用效率而由國有部門向民營部門轉移，由此導致的私人投資減少反而對經濟增長產生相當大的負面作用

參見：盧峰，姚洋.金融壓抑下的法治、金融發展和經濟增長[J].中國社會科學，2004（1）：42-55.。這項研究為“中國之謎”——低水平的法治和高速度的經濟增長并存——做了有力的注腳。

對此，我們的理解和判斷是，不論從國外的理論研究、實踐經驗來看

一位日本學者指出：“沒有憲制和法治，日本就不可能實現現代化。在許多國家，統治精英試圖以快速經濟發展的名義為威權控制提供合法性。日本經驗表明，法治對經濟發展是至關重要的?！保?參見：Yoichi Higuchi.Five Decades of Constitutionalism in Japanese Society[M]. Tokyo：University of Tokyo Press，2001：3.），還是從我國法律制度的完善和法治建設進程與經濟發展水平的關系來看

劉孝斌以1985年至2012年的時間序列數據為樣本，對我國法治水平與經濟增長之間的關系進行實證檢驗，結果表明，法治水平對經濟增長有顯著的正向影響作用。這與國際公認的規律是一致的。法治水平的提高意味著法律制度的不斷完善、執法效率的不斷提高、公民守法意識的不斷增強。法律制度的不斷完善使經濟活動中的交易行為不斷走向規范化，同時在處理經濟糾紛時越來越有法可依。執法效率的提高使經濟糾紛更容易解決，同時使經濟案件的處理更有效率，這無疑為經濟交易創造了一個更為有序的環境。公民守法意識增強，人們在進行經濟交易時更守信用，從而避免了由于交易主體的不信任所帶來的資源浪費，同時有助于交易的快速完成，節約了時間、人力、物力等成本。法治水平的提高正是從這些方面促進經濟的增長。（參見：劉孝斌.法治水平與經濟增長關系實證研究——基于1985-2012時間序列數據[J].浙江樹人大學學報，2015（1）：40-44.），法治與經濟發展之間明顯地呈現出正相關關系，即經濟發展和法治建設相互影響、相互促進。

對于所謂的“中國之謎”而言，本文認為可以從以下幾個層面破解：第一，要把法治的發展水平與法治的發展速度區分開來。中國法治建設起步晚、底子薄，但是三十多年來保持了較高的發展速度，從20世紀80年代的百廢待興到現在的全面推進，取得了了不起的法治成就，而法治的高速發展恰恰是與經濟的高速發展共振同頻?？梢?，法治水平的不斷進步與高速度的經濟增長并不相悖，而且前者正是后者的原因之一。第二，要把經濟的發展水平與經濟的發展速度區分開來。高速的經濟發展并不代表高的經濟發展水平。雖然我國目前是世界第二大經濟體，但誠如李克強總理指出的，我國的人均GDP排在世界80位以后，按照世界銀行的標準，我國還有近2億貧困人口，我國還是實實在在的發展中國家

參見：2015年3月15日上午十二屆全國人大三次會議閉幕后，國務院總理李克強在會見采訪十二屆全國人大三次會議的中外記者時回答記者提出的提問。。我國經濟發展的速度快但水平還不夠，法治建設的速度快但水平也不夠，法治與發展在水平上是相適應的，在速度上是同方向同頻率的。第三，要把經濟的發展與經濟的增長區分開來。發展不僅僅是GDP的增長，而是速度、質量、效益的統一。經濟增長可以說明一些問題，但不能說明經濟結構、分配狀況及貧富差距，更不能反映一個國家的環境狀況和經濟增長的潛力。持法治與發展無關論或者法治不利于發展見解的人，所舉法治阻礙發展的例子，混淆了經濟發展與經濟增長。

不難理解，在法治水平不高、法制不完善的前提下，不合法的投資或資金流動確實存在，而在這部分投資與資金流動具有效率的情況下，法治水平的提高將阻礙這些有效率的不合法的投資和資金流動，此時經濟將因失去這一部分有效率的不合法投資而出現波動，法治水平的提高將對經濟增長產生阻礙作用

參見：劉孝斌.法治水平與經濟增長關系實證研究——基于1985-2012時間序列數據[J].浙江樹人大學學報，2015（1）：40-44.。但是，必須深刻地認識到，法治在這個過程中表面上有礙于發展，實際上是刮骨療毒。所以，如果單就一時或者一事檢驗，法治很難保證始終與發展處于同一頻道上，但如果從長期和根本的層面考量，法治是發展最忠實的伙伴。正如美國經濟學家曼庫爾·奧爾森所指出的，“最繁榮的國家恰好是那些憑借制度而提供了最大限度的個人權利的國家”[1]。

（二）法治固然不是現代經濟社會發展的充分條件，但是從制度和規則所發揮的支撐作用看，法治是發展所不可或缺的必要條件

人類社會及彼此間的經濟交往，都是人類自主構建的產物，不是自我實現和自我持續的，而人類型構自身社會的方式正是建立必要的制度和規則。要使經濟和社會健康持續地朝著人類自主設定的目標發展，通過法律建構的基本秩序是必要條件。雖然法律制度并非確保經濟社會發展的充分條件，也不是包治所有經濟發展與社會進步問題的“神仙方術”，但從理性角度

來看，法治是現代經濟社會的必需品，而不是可有可無的點綴品，更不是有礙于發展的絆腳石。

國際學術界對法治之于發展的重要作用主要有以下幾個方面的認識

參見：李玉虎.論我國經濟發展的法治基礎[J].現代經濟探討，2009（2）：20-23.：第一，法律保障財產權，而安全的財產權是確保人們安心從事生產和交易的基本保障；第二，契約自由和可強制執行，是確保財產安全轉移和增值的保障；第三，市場交易的法律是維持交易秩序的保證；第四，公平高效的法院系統能夠保證糾紛的順利解決。在這個基礎上我們認為，現代經濟社會內在地需要規則和秩序，內在地需要和平和理性，內在地需要普適而明確的準則和穩定的預期，內在地需要平等、自由、公開、公正的空間和條件，而能將這些要素全部納入其中的，只有法治。

具體到五大發展理念而言，試想，如果不以法治塑造有利于創新的市場環境、產權制度、投融資體制、分配制度、人才培養引進使用機制，市場中盛行的叢林法則必將導致“劣幣驅逐良幣”的惡果，創新發展也就無從談起；如果不以法治綜合各方主體意志和利益的“最大公約數”，天生逐利的經濟人拼湊起來的只能是“群體的不理性”和一個“互害型市場”，統籌各個方面的協調發展必定孤掌難鳴；如果沒有法治創造出節約資源和保護環境的利益導向機制，具有天然擴張性的經濟活動不可能自發地止步于能源資源和生態環境可承受的邊界，人與自然和諧的綠色發展不過是紙上談兵；如果不以法治作為國際經濟交往的“資格證”和“安全護照”，其他國家必因交易成本和交往風險之深不可測望而卻步，參與全球公共產品供給、提高國際經濟性話語權、實現互利共贏的開放發展目標實屬一廂情愿；如果沒有法治做出科學的制度安排并保證強有力的執行，就不能有效地增加公共服務供給、實現公共服務的均等化，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感很可能成為一句口惠而實不至的空話。因此，欲實現創新、協調、綠色、開放、共享發展，必須依靠法治保駕護航。

（三）法治不僅具有為現代經濟社會的發展保駕護航的工具性作用，從現實情況和發展趨勢觀察看來，法治也是現代經濟社會發展的內生性力量

1849年2月8日，馬克思因“煽動叛亂”的罪名在科倫陪審法庭受審，在庭審中他向法庭提出了這樣一個基本的法學原理：“社會不是以法律為基礎的。那是法學家的幻想。相反地，法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現，而不是單個的個人恣意橫行?！瘪R克思還以實例作了進一步說明：“現在我手里拿著的這本Code Napoléon（《拿破侖法典》）并沒有創立現代的資產階級社會。相反地，產生于18世紀并在19世紀繼續發展的資產階級社會，只是在這本法典中找到了它的法律的表現。這一法典一旦不再適應社會關系，它就會變成一疊不值錢的廢紙?！盵2]作為唯物主義反映論在法律觀上的體現，馬克思的這番慷慨陳詞揭示了在法律與經濟社會的關系上誰是本源，誰決定誰的問題。

但是，馬克思所提出的這一原理由于種種原因后來被不適當地夸大了。于是在實踐中，有的提出“發展要上，法治要讓”，認為在經濟社會轉型時期，發展是主要矛盾或矛盾的主要方面，法治是次要矛盾或矛盾的次要方面，如果法治不避讓會阻礙發展；有的主張“發展在前，法治在后”，認為我國當下政治、經濟、財政、稅收、司法等各項體制、機制和制度的發展改革尚不到位，法治即應慢行、緩行，依法辦事就“辦不成事”

參見：姜明安.我國當前法治對策研究的重點課題與進路[J].江蘇行政學院學報，2012（1）：118-123.；有的強調“發展為主，法治為輔”，認為發展是目的，法治只是發展手段，法治方式好用和有效，就用法治，法治方式“不好用”“不奏效”，就棄法治而用其他手段；有的篤信“發展要緊，法治要松”，認為只要事能辦成出了政績，有點違法也無大礙，于是對法律、政策采取變通、肢解、甚至變相抵制的做法；有的自揣“發展為實，法治為虛”，認為法治不過是說說而已，因此對發展部署有任務有指標有期限，對法治建設則是有口號沒舉措沒落實；有的鼓吹“發展有功，法治無利”，認為抓發展能出政績、樹形象，促進又好又快發展，而抓法治則是“老牛拉車”，不僅見效慢還特別費力

參見：任進.如何理解發展與法治的邏輯關系[J].學術前沿，2015（5）：88-95.。這些看法和做法，人為地把發展與法治對立起來，不利于發展與法治的內在統一和有機結合，亟待激濁揚清。

根據馬克思主義基本原則，在經濟基礎決定法律等上層建筑的同時，法律也對經濟基礎具有反作用。這種作用的相互性決定了法治并不只是發展的工具，法治對發展的作用具有內生性。一方面，發展作為一個提高人類生產生活水平力量的綜合范疇，不僅僅體現在“數量增長”這一單一維度，還需要涵蓋“結構優化”這一層面，而法治是結構優化的基本力量，所以，我國經濟社會的創新、協調、綠色、開放、共享發展，需要通過優化和強化法治在生產力增量上的作用來實現；另一方面，發展所依托的立法、聽證、秩序等本身也是發展的重要環節，在這些領域，法治的生產力就是一種對成本的減少和對新生產力的挖掘，其主要作用于生產力存量的調整而非直接造成增量

諾斯也認為，政治制度和法律也是促進經濟增長的重要因素，因為良好的制度結構釋放資本的能量。對于主要的法律規則和制度——例如民主、產權和某些政府規制——對經濟增長的積極意義，已經存在著相當多的經驗證據。（參見：Frank B.Cross.Law and Economic Growth[J].Texas Law Review，2002（80）：1737.）。

（四）法治固然也具有缺點和局限，但從成本收益角度衡量，法治與非法治相比具有壓倒性的優勢

法治作為治國理政基本方式這個地位的確立，不是自然而然的，而是由比較選擇得出的結論；不是一帆風順的，而是困難重重甚至布滿荊棘；不是一勞永逸的，而是不斷反復甚至有時會出現局部或暫時倒退。我們之所以要厲行法治，不是因為它完美無缺，而是因為它作為基礎手段必不可少；不是因為它具有絕對的價值，而是因為它相對于其他治理手段具有比較優勢；不僅是因為它符合世界潮流，而且因為它是人類關于治理和善治的理性選擇。

人類關于法治與非法治方式優劣的爭論，最早可見于古希臘。柏拉圖在“智者的統治”和“法律的統治”之間，選擇了前者。他認為哲學家是最理想的統治者。他的《理想國》強調精英高于法律，“優良的人不需要命令”。亞里士多德在比較研究了158種政體之后，得出法治優于人治、法律是最優良的統治者的結論，指出：“相對于一人之治來說，法治更為可取?！贝撕?，這個爭論與人類社會發展的進程相伴相生。就我國而言，春秋戰國、清末民初以及新中國改革開放之初，都出現了大規模的爭論。

在我們看來，法治與非法治的爭論，固然需要理性的思辨和卓然的智慧，但更需要的是執政者的境界和擔當。正如習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中所指出的：“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現現代化過程中必須面對和解決的一個重大問題?？v觀世界近現代史，凡是順利實現現代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然一度實現快速發展，但并沒有順利邁進現代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱，出現經濟社會發展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關?！?/p>

沒有人宣稱法治是完美的，它的缺點和局限一目了然：規范性容易導致機械性，穩定性可能導致滯后性，強制性必定導致缺乏可接受性。但是，任何用法治的這些缺點和局限來否定法治的理由又是脆弱和站不住的。我們認為用這樣一段說明可以讓問題變得更加清楚：盡管法治的內在缺陷顯而易見，但是迄今為止我們仍未找到一種比法治更加完美的治理形式。相比來說，法治就像是一個溫和的鄰居，雖然也會犯錯，但是它所犯的錯誤仍在我們可接受范圍之內；而人治則像是一個患有間歇性精神病的鄰居，雖然有時它會表現得非常優秀，甚至遠超過法治的能力，但我們并不能確定它什么時候會發病，而它一旦發病所表現出來的破壞力也將遠遠超過法治的破壞力。況且所謂的法治方式效率低下的問題，在一定程度上也維護了公民的個人權利，在這一點上多花些時間總比人治狀態下更大可能侵害人民權益要來得好一些

這是套用羅伯特·米歇爾斯評價民主的一段話，筆者認為，這種評價方式也適用于法治，而且似乎更合適。（參見：羅伯特·米歇爾斯.寡頭統治鐵律[M].任軍鋒，等，譯.天津：天津人民出版社，2003.）。中國歷史發展的脈絡也清晰地表明：什么時候重視法治，什么時候就國泰民安；什么時候法治廢弛，什么時候就國亂民怨。因此，任何一個理性的人，都愿意生活在法治的狀態之下，哪怕需要忍受一些效率上的不便。

基于以上四個方面的分析，我們相信法治的比較優勢昭然若揭：法治是成本最低的治理方式，是正義含量最高的治理方式，是穩定性最好的治理方式，是人民最期盼的治理方式。不夸張地說，法治是人類在社會科學領域最重要的發明之一：自然科學領域的發明使人類學會了如何駕馭自然，而法治使人類學會如何駕馭自己。

二、書定“中國方案”：以法治護航五大發展理念行穩致遠

五大發展理念，是復興路上我們黨對發展規律的新認識，是新常態下中國由大變強的總思路，是“四個全面”戰略布局下黨和國家事業興旺發達的總引擎。那么，我們依靠什么來貫徹和落實這些新的發展理念呢？黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出：“法治是發展的可靠保障。必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，加快建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，加快建設法治經濟和法治社會，把經濟社會發展納入法治軌道?！彼^保障，根據《辭?！匪d，保障是“確?！焙汀氨ＷC做到”的意思

參見：夏征農，陳至立.辭海[M].上海：上海辭書出版社，2009：107.。確保五大發展理念的貫徹落實，法治必須有所擔當，也義不容辭。

（一）創新發展的法治保障

如果說創新是中國發展的引擎，改革是點火器，那么法治就是控制系統。依法服務和保障創新發展，需要做到以下幾個方面

部分內容參見：周強.牢固樹立五大發展理念 大力弘揚改革創新精神為實現“十三五”規劃目標營造良好法治環境[EB/OL].（2016-02-15）[2016-06-05].http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2014/2016-02/15/c_1118031982.htm.：第一，營造激勵創新的公平競爭環境；第二，推進產權保護法治化，依法保護各種所有制經濟權益；第三，實行嚴格的知識產權保護；第四，加大知識產權犯罪打擊力度；第五，強化優勝劣汰的市場機制，著力提高發展的質量和效益；第六，推動政府職能從研發管理向創新服務轉變。深化行政管理體制改革，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能，激發市場活力和社會創造力。

（二）協調發展的法治保障

木桶定律即短板效應，指的是一只木桶能盛多少水，并不取決于最長的那塊木板，而是取決于最短的那塊木板。協調發展強調的是發展的全面性，力求補齊短板形成平衡的發展結構，實現發展的持續健康。堅持協調發展，才能避免畸輕畸重、顧此失彼的“失衡之路”。法治作為綜合各個方面意志和利益的平臺，可以據此促進區域協同、城鄉一體、物質文明精神文明并重、經濟建設國防建設融合，在協調發展中拓寬發展空間，在薄弱領域中增強發展后勁。

（三）綠色發展的法治保障

英國歷史學家阿諾德·湯因比在《人類與大地母親》一書的最后說：“人類將會殺害大地母親，抑或將使她得到拯救？如果濫用日益增長的技術力量，人類將置大地母親于死地；如果克服了那導致自我毀滅的放肆的貪欲，人類則能夠使她重返青春，而人類的貪欲正在使偉大母親的生命之果——包括人類在內的一切生命造物付出代價。何去何從，這就是今天人類所面臨的斯芬克斯之謎?！盵3]為了解開中國發展過程中的這個“斯芬克斯之謎”，十八屆五中全會旗幟鮮明地提出了綠色發展的理念，并做出了有關部署。對此，美國媒體評論道：“在經濟增速放緩的壓力下，中國重申對綠色經濟的承諾，顯然不是政治作秀，而是要讓世界第二大經濟體走上一條可持續發展的道路?！盵4]依法服務和保障綠色發展，需要把握這樣幾個要點：第一，將環境公平原則作為處理環境問題的基本原則；第二，制定最嚴格的環境治理法律制度；第三，加大環境治理力度；第四，推動低碳循環發展和資源的節約高效利用。

（四）開放發展的法治保障

“各國經濟，相通則共進，相閉則各退?！笔澜玢y行2008年發布的一份報告表明，全球有13個經濟體實現了持續25年以上的高速增長，它們的共同特征就是實行對外開放。開放之所以有如此巨大的威力，是因為它符合以擴大市場、深化分工、發揮優勢推動經濟發展的規律。依法服務和保障開放發展 ，需要做好以下幾方面的工作：第一，構建公平競爭的內外資發展環境；第二，強化司法公信力；第三，參與和推動全球經濟治理體系改革完善，積極承擔與自身能力和地位相適應的國際責任和義務，努力使全球治理體制更加平衡地反映國家的意愿和利益。第四，切實維護國家主權、安全和發展利益。

（五）共享發展的法治保障

十八屆五中全會明確提出了“共享發展”的理念，并確定了八項任務：增加公共服務供給，實施脫貧扶貧工程，提高教育質量，促進就業創業，縮小收入差距，建立更加公平更可持續的社會保障制度，推進健康中國建設，促進人口均衡發展。這些既是整個國家的遠景，也與個人息息相關。依法服務和保障共享發展，需要做好以下幾方面的工作：第一，堅決捍衛人民主體地位，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點；第二，充分尊重公民權利；第三，積極引導人民有序參與公共事務，充分調動人民積極性、主動性、創造性，保障人民平等參與、平等發展權利；第四，建立更加公平更可持續的社會保障制度；第五，增加公共服務供給；第六，堅持平等保護。

三、信守“中國道路”：運用法治思維和法治方式推動發展

十八屆五中全會不僅提出了領航未來的五大發展理念，而且明確了五大發展理念的方法論，即要“運用法治思維和法治方式推動發展”。運用法治思維和法治方式推動發展，主要包括以下幾個方面的內容：

（一）以法治形式明確發展規劃

習近平總書記指出：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱?！苯洕鐣l展規劃是國民經濟和社會發展的戰略性、綱領性、綜合性規劃，在我國經濟和社會生活中占有重要地位，對國家經濟和社會事業發展、對市場主體行為和全體國民都發揮著巨大的影響力。正所謂“小智治事，中智治人，大智立法”，在我們這樣一個地域遼闊、民族眾多、國情復雜的大國推進發展，實現市場繁榮、社會和諧、政治清明，關鍵是要立規則、講規則、守規則。那么我們的發展規劃就應當被賦予法治意義，使其具有規則效力。鑒于此，我們認為，發展規劃不僅應當定位為政策性文件，而且要定位為具有國家強制力的規范性文件；不僅要有政策性質的指導效力，而且要有法律行為的約束效力；經濟規劃所確定的約束性指標和公共服務領域的任務，不僅是一種政治性的宣示，而且要認定為法律性的承諾。

（二）以法治平臺凝聚發展共識

法治是吸納和表達公共意志的一種機制，即便是弱勢群體也可以在其中發出自己的聲音；法治是各方主體利益的抽象表達，只要合乎法律規定，則利益必受保護；法治也是價值選擇的結果，平等、自由、公正、效益等各方面價值在具體事件中的沖突需由法律決斷。盡管人們對是否發展、如何發展、發展什么可能會有各種各樣的意見，但只要法律程序運用得當，就能解決這些問題。為此，要通過科學化、民主化的立法程序，提供一個允許各個利益階層、利益群體和利害關系人參與到其中的平臺，有效表達他們對于發展的意見主張和利益訴求，同時傾聽他人的利益訴求和不同意見觀點，鼓勵各種社會力量和社會主體通過立法程序充分博弈、理性協商、相互妥協、達成共識。此外，在執法程序中，也要把法律程序作為一個溝通協商的平臺，據此了解各方需求，亦使各方理解他人的需求以及政府的難處——在這樣的程序中，咨詢、建議、協調、協助等具有溝通功能的程序將大量使用，以解決信息不對稱問題，促使合意的達成，從而使法律程序成為各方尋求合作、實現共贏的一種機制，以形成符合各方利益最大化的運行方案。

（三）以法治機制激活發展動力

新制度理論認為，經濟增長不僅取決于自然資源，而且還取決于投資和勞動生產率。這些因素如何促進經濟發展是法律經濟學的研究課題。新制度經濟學的基本假定是簡單的：只有在投資能夠獲得利潤的時候，個人才會投資，而從勞動或投資中獲得利潤的能力不是自然或自動存在的，而是需要“明確界定和免費實施的產權”。如果這種最優條件不能滿足，個人就不會有投資動機。因此，“和金錢資本、物質資源資本、人力資本或技術資本相比，制度資本可能是經濟發展的更重要決定因素”。[5]遠在中國周代，井田制度把土地劃成“井”字形，分為九區，中區由若干農夫共同耕種，將收獲物全部繳給統治者，稱為“公田”?！坝晡夜?，遂及我私”（《詩經·小雅·大田》）。結果是什么呢？“無田甫田，維莠驕驕。無懷遠人，勞心忉忉。無田甫田，維莠桀桀。無思遠人，勞心怛怛”（《詩經·齊風·甫田》）。在同樣的科學技術水平之下，公田和私田的產出大相徑庭，因為農夫種好公田的動力不足，公田里長得最好的只能是野草?？梢?，合理的制度安排對于促進經濟發展、激發發展動力有著重要作用。法治對于經濟發展的價值不僅在于提供了基礎的秩序保障，更在于在法治下獲得了自由和保障的人們被激發出來的生產創造力和消費積極性。因此，領導干部要認識到法治激發活力的內在價值，要善于運用法律機制，使發展的活力充分釋放出來。

（四）以法治手段清除發展障礙

當前，發展中不平衡、不協調、不可持續問題比較突出，制約科學發展的體制機制障礙較多：表現在經濟體制方面，改革攻堅乏力，制度創新明顯不足；表現在行政體制方面，政府自身定位角色不清，常常出現職能錯位、越位和缺位現象；表現在干部考核體制方面，干部考核體系科學性不夠、操作性不強、用人導向與科學發展觀不相適應甚至相違背，等等

參見：任理軒.改革開放已經進入“改革頂層設計”階段[J].黨政干部參考，2012（7）：4-5.。中央多次強調，要著力解決影響和制約科學發展的突出問題。掃除發展障礙，主要靠法治：一要運用法治手段消除難以割舍的“GDP”發展崇拜，建立科學的經濟社會發展綜合評價體系，全面客觀地衡量經濟社會發展取得的成果和付出的代價；建立科學的干部實績考核評價體系，把資源的節約、環境的保護、群眾生活質量的改善程度等內容，納入考核評價指標之中。二要運用法律手段防止公權力的“越位”與“缺位”，著力推行行政管理體制改革，加快建立現代企業制度和現代產權制度。三要運用法律手段著力解決既得利益者阻礙深化改革的問題，突破既得利益群體對改革發展的阻礙。四要運用法律手段落實責任，通過建立完善的監督機制和責任體系，明確識別非科學發展，明確非科學發展的責任，明確責任的追究方式等等。

（五）以法治方式表達發展舉措

在改革發展過程中，我們較多地運用具有短平快特點的紅頭文件推進改革。然而這種方式日益顯現出弊端和不足：一是缺乏前瞻性，頂層設計不夠；二是缺乏系統性，改革方略的整體化配套不夠；三是缺乏必要的穩定性，往往朝令夕改，使人無所措其手足；四是缺少權威性，往往采取先易后難的策略，而一旦遇到難題，常常會因“硬度”不夠無疾而終。為此，需要以法治方式推進改革。具體來說，要以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度；要強化政府的監管職責，加強嚴格執法，促進經濟活動嚴格依法進行；要以公正、高效、權威的司法活動，為經濟新常態努力營造安全穩定的社會環境、公平正義的法治環境、優質高效的服務環境；要為經濟活動提供有效的監督救濟途徑，倒逼經濟運行始終處于程序化、規范化、理性化的軌道中。

（六）以法治原則分配發展成果

發展成果的分享是利益的分配和再分配的過程，關乎每個人的生存權與發展權，關乎全社會的公平與正義，關乎公共福祉和國家目標。法律具有公開性、穩定性、普遍性、平等性和統一性等特征，因此在分配經濟發展成果方面具有天然優勢。為此，要通過制度設計和機制創新對發展成果共享做出更有效的體制性安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，增強發展動力、理性引導預期、注重機會公平、保障基本民生、促進共同富裕。

（七）以法治程序解決經濟社會糾紛

經濟社會法律關系主體之間因經濟權利和義務的矛盾而引起的爭議能否通過法治化解，是是否堅持法治的重要標志。為此，要強化經濟社會主體的法治思維和法治意識，增強其選擇法治方式的積極性和主動性；要健全依法維權和化解糾紛機制，確保法治救濟渠道的有效性、可得性、廉價性和便利性；要引導和支持經濟社會主體自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，理性表達訴求、依法維護權益，解決經濟社會糾紛和沖突；要清理各種具有地方保護主義和行業保護主義色彩的“土政策”和“潛規則”，構建能夠抵御這種干擾的公正解決糾紛的體制和機制，強化法律在維護經濟社會權益、化解經濟社會糾紛中的權威地位。

四、完善“中國模式”：推進法治自身的供給側改革

清末法學家沈家本說過這樣一句話：“國不可無法，有法而不善與無法等?！痹谖覈斚?，厲行法治的方略已經難以撼動，但是，厲行法治并不意味著經濟社會必須削足適履地適應形式法治的要求，相反，作為法治與發展關系結構中的供給側，法治自身也需要改革和完善。這是因為，法律并不是只有一種模式，實踐中笨法、鈍法、劣法、惡法也并不鮮見。笨法好比愚公移山，精神可嘉但于事無功；鈍法好似水滴石穿，前途光明但佳期難見；劣法恰如毒瀧惡霧，擾亂世風且有犯公正；惡法直教地棘天荊，禍國殃民而怨聲載道。一個建立在笨法、鈍法、劣法、惡法基礎上的法治，不足以為經濟社會發展保駕護航。推進法治自身的供給側改革，以更好地發揮滋養發展、保障發展、推動發展的作用，需要注意以下幾個方面：

（一）建設以民主為基礎的法治，確保法治的真實性

法治有真假之別。真法治是民主前提下的法治，也就是民主的法律化、制度化、程序化。但是在非民主或者民主發育不足的情況下，可能出現領導者個人意志高于一切的局面。中國幾千年封建歷史，有法律而無法治，重權力而輕權利，重實體而輕程序。早在春秋戰國時期，我們就有了自成體系的成文法典，漢唐時期的法典就已比較完備，但恰如黃宗羲所言：“其所謂法者，一家之法，而非天下之法也”

參見：任仲平.讓法治為現代中國護航——論全面推進依法治國[N].人民日報，2014-12-03（01）.。1978年，鄧小平針對中國歷史以及時弊指出，人們“往往把領導人說的話當作‘法，不贊成領導人說的話就叫作‘違法，領導人的話改變了，‘法也就跟著改變”。[6]這種狀態下的法治就不是真法治，而是假法治。

中國人在這個問題上是有過很多教訓的。漫漫人治史，古人常把“盛世”的想象寄托在“明君賢臣”身上，最終逃不過“人存政舉、人亡政息”的治亂循環。今天我們對民主法治的追求可謂是痛定思痛后得出的結論。所以，今日中國之法治建設，一定不能脫離開民主談法治。在貫徹落實五大發展理念過程中，如果只講法治，而不講民主基礎上的法治，那么發展的目的就無法保障了。建設民主基礎上的法治，要處理好黨的領導與依法治國的關系，堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。要堅持以人民為主體，人民是主體，而不是被治的對象。法律規范要在最大范圍內的反映人民群眾的意志和利益。要充分發揮非政府組織的作用。要盡可能讓公眾參與公共事務管理活動。只有始終把民主作為根基，我們所建設的法治才可能是真正的法治。

（二）建設良善法治，以科學、民主之立法確保法律品質

如果說民主法治解決的是法治的真假問題，那么良善法治解決的是法治的好壞問題。法治并不像有些人想的那樣，只有一種面向，只有一種狀態，這是一種不切實際的想象或者美好愿望。在貫徹五大發展理念過程中，不僅要強調法治的權威，而且要努力構建良善的法治。

為此，一方面要加快建設和完善包含經濟主體法律制度、經濟運行法律制度、經濟調控法律制度、經濟保障法律制度等內容在內的經濟法治體系，健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，清理有違公平的法律法規條款。加強企業社會責任立法。完善激勵創新的產權制度、知識產權保護制度和促進科技成果轉化的體制機制。加強市場法律制度建設，編纂民法典，制定和完善發展規劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業、財政稅收、金融等方面法律法規，促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用。另一方面，要求我們的立法工作做到科學立法、民主立法，不斷提高立法質量，為實現“良法為治”提供有力的保障；要求我們的執法機關和司法機關在執法和司法過程中秉持善意和誠意，積極能動而又符合法治精神地彌補法律規范的不足；要求我們建立一種法律規范的過濾機制，既防止非良法進入實施過程，又防止因個人不當判斷而阻礙法律的實施；還要求我們理性對待改革和轉型階段的特殊情況，處理好形式法治與實質法治之間的關系，把改革與法治之間的摩擦最小化。

（三）建設實質法治，使經濟社會的發展過程合于正義、合于目的、合于規律

實質法治觀是形式正義與實質正義的統一，是充分發揮形式正義（法律規范等）優勢同時又富有實質正義內涵的法治。實質法治不僅要求有法可依，而且要求良法為治；不僅要求法的確定性，而且要求法律與社會現實相適應；不僅要求執法人員忠實于法律，而且要求不斷發展法律，填補法律的漏洞，彌補法律的不足；不僅要求符合法定程序，而且要求程序本身具有正當性；不僅要求實現法律真實，而且要求盡可能發現客觀真實；不僅要求外表合法，而且要求裁量合理。

天道無窮，人智有限。法律作為一種實踐智慧，面對的是大千世界經緯萬端，并非立法者之理性設計所能敷陳于萬一。所以，法律必定有其固有的局限，正義才是最可靠的保障?，F代經濟和現代社會的發展既要求經濟上的自由貿易和競爭，又要求秩序和機會均等；既要求效率和效益，又必須考慮社會公平和公正；既要求民主、公開的氛圍和人的行為自由及獨立、自主的權利，又要求對各種利益傾向、利益主體、利益集團施以統一、協調、制衡。對這些利益的取舍、價值的衡平是機械的法律適用工作難以勝任的，這不僅在于沖突的復雜性所帶來的困難，而且在于法律本身無論我們怎樣去完善都會具有難以克服的局限性。所以，我們在追求良法的同時，也要秉持正義，使經濟社會的發展過程合于正義、合于目的、合于規律。

（四）建設謙抑法治，為發展留有必要的空間和余地

法治盡管有其獨立的價值，但這種獨立價值更多地表現為合法性、合正義性與合目的性的統一；法治盡管也是發展的內在根據，但法治的成果必須籍由發展的成就呈現。我們知道，創新、協調、綠色、開放、共享，既是一場深刻的觀念變革，也是一次全面的制度創新。創新的本質是革故鼎新，制度創新是持續創新的保障，能夠激發各類創新主體活力，也是引領經濟社會發展的關鍵，核心是國家治理創新，推進國家治理體系和治理能力現代化，形成有利于創新發展的體制機制。全面推進依法治國盡管是一項剛性的任務，但并不是也不應該是限制發展的理由；盡管需要堅定地推進，但也要秉持謙抑的原則，為發展留下必要的空間和余地。

（五）建設效益法治，充分發掘發展的潛能

法治是一種目的性活動，是一項目的性事業，但法治本身不是目的，而只是實現目的的必要條件。一般認為，法治的最高價值是正義；還認為，法治因其控權的原則和繁冗的程序而有礙至少是無益于發展的效率和效益。但是正如我們之前所分析的，法治與發展具有正向的相關關系。簡單地將法治與效益對立起來，是思想偷懶的產物。美國法學家波斯納也將效益與正義視為同義詞，他說：“正義的第二種意義，簡單地說來，就是效益?！盵7]

法治與效益的關系并非通過簡單的經驗觀察和歸納就可以得知，而需要運用歷史的眼光和智慧進行總結。法治產生效益是一個呈現雪球效應的過程，是一項滴水穿石的不朽事業，法治實施越堅決越穩定，其效益就越成倍加大。為此，在護航五大發展理念的貫徹落實過程中，要特別注意秉持厲行法治的意志和決心，堅定不移地依靠法治。而法治自身也要注重挖掘發展的潛能，通過建立利益導向機制，使決策者的利益導向與政府長遠決策目標一致，避免不良的利益導向機制造成決策者的個體行為選擇與公共利益目標之間出現背離，造成政府決策的功利化、短期化和表面化，避免對個人利益、局部利益、暫時利益的過度追逐，避免各種重速度輕效益、重總量輕質量、重效率輕公平、重當前輕長遠的思想和做法。

（六）建設積極法治，保持應有的能動性與建設性

法治的核心功能是讓權力以對的方式做對的事，而不僅僅是控制權力，使權力限縮至最小的范圍。所以，我們不僅要通過法治把權力關進制度的籠子里，而且要通過法治創造環境和條件讓政府積極行使權力，使人民授予的權力用來為人民謀福祉；不僅要強調公民對法律的服從，而且要強調官民協同共治；不僅要強調法治自身的客觀規律，而且要強調法治對經濟、社會的能動作用。這種與傳統觀念不同的法治觀，我們概括為“積極法治”。

以積極法治推動五大發展理念的貫徹，需要實現從偏重強調經濟基礎的決定性地位轉為更加重視法治的能動作用；從跟進式法治轉向導航型法治；從偏重強調效率優先轉為更加強調公平競爭；從偏重強調國有和集體產權的優先保護轉為更加強調各種產權平等保護；從注重保護經濟要素和經濟投資轉為強調保護激勵創新；從偏重強調為作為整體的人民服務轉為更加重視為每一個具體的人服務；從偏重強調國家對經濟一元管理轉為更加重視多元治理；從偏重強調政府主導轉為更加突出契約精神。

（七）建設特色法治，立足中國國情解決中國問題

法治是歷史留給全人類的共同財富，是全人類共同的價值。但這并不意味著所有國家的法治都要雷同，千人一面。德國著名法學家薩維尼說，法是民族精神的體現。扎根于本民族傳統的中國法治，從一開始就洋溢著本土特色。在長期治國理政的實踐中，我國探索出了一條獨具特色的法治建設道路。這些“特色”主要體現在以下幾個方面：一是堅持人民主體地位；二是堅持維護社會公平正義；三是堅持走共同富裕道路；四是堅持科學發展；五是堅持黨的領導。

當然，我們絕不是為了追求特色而強調特色，中國特色真正的意義是中國模式、中國制度和中國道路的優勢。在經歷了改革開放三十余年的高速發展后，我國進入經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，并步入新常態。這是我們與其他國家不同的實際情況。在貫徹和落實五大發展理念過程中，我們必須立足中國國情，針對經濟社會發展中的突出問題，努力建立一套充滿活力、富有效率、更加開放、更加公平的體制、機制和制度，使發展新理念不僅管一般而且管根本，不僅管局部而且管全局，不僅管一時而且管長遠，從而為發展中國特色社會主義提供強大動力和制度保障。

（八）建設辯證法治，處理好發展過程中的重大關系

法治是一個復雜的過程，糅雜著形形色色的要素，交織著剪不斷理還亂的關系，還不時出現讓人為難的價值選擇。與此同時，法治又是一個主觀見之于客觀的過程，立法、執法、司法者個性素質、性格特征、思想偏好、價值取向都在一定程度上影響著最終的結果。這就需要我們以馬克思主義辯證唯物主義理論為依據，堅持一種全面而理性的法治觀，即從關系結構中觀察和思考問題而不是一葉障目，把握問題的相對性并且不淪為相對主義，秉持一種發展的眼光而不是刻舟求劍。本文把它概括為辯證法治。

建設辯證法治，是為了避免我們在法治建設和發展、改革、創新過程中走極端，出現系統性的風險。依法服務和保障創新發展，要處理好秩序與活力的關系，依法辦事與改革創新的關系，政府與市場、社會的關系，保護知識產權與惠及全民的關系，壟斷與競爭的關系；依法服務和保障協調發展，要處理好平等與優先的關系，計劃與市場的關系，予與奪的關系；依法服務和保障綠色發展，要處理好人與自然的關系，公與私的關系，代內公平與代際公平的關系，資源與權利的關系；依法服務和保障開放發展，要處理好改革與開放的關系，法治環境和法治形象的關系，國民待遇與投資政策的關系，國內治理與全球治理的關系，國內市場和國際市場的關系。依法服務和保障共享發展，要處理好自由競爭與平等的關系，取予的正當性與公平性的關系，按勞分配與全民共享的關系，權利、義務與責任的關系。

ML

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