法治中國視野下檢察機關

聞志強

摘要：“兩法銜接”機制中的參與機關眾多，從根本上看，檢察機關應當居于核心地位，擔當關鍵角色?；跈z察機關的法律監督角色，檢察機關在“兩法銜接”中的職能定位主要體現在對行政機關尤其是一線行政執法機關移送涉嫌犯罪案件進行移送監督和立案監督兩個方面。立足于深入考察檢察機關參與“兩法銜接”的工作實踐狀況，可以發現其中仍然存在一些問題和不足，對此從宏觀和微觀兩個層面提出改進和完善舉措，將有助于最大限度地彰顯、落實檢察機關在“兩法銜接”機制中的職能定位，發揮檢察機關在“兩法銜接”機制中的積極作用，助推法治中國建設的國家法治戰略目標全面實現。

關鍵詞：兩法銜接；檢察機關；行政機關；檢察權；法治中國

行政執法與刑事司法相銜接工作機制（以下簡稱“兩法銜接”機制或“兩法銜接”）是國家政治體制改革在實踐中的新探索和推進司法體制改革的新實踐，也是近年來引起行政執法機關、司法機關乃至社會各界共同關注，事關法治中國建設的一項非常重要的權力體制改革工作。作為我國走向完備法制與全面法治的里程碑，“兩法銜接”機制的建立和開展對我國當下深入推進行政執法領域和刑事司法領域的法治建設裨益頗多?！皟煞ㄣ暯印睆臋嗔\行機制層面，從行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件這一執法領域入手，通過適度擴大檢察監督權在移送監督和立案監督領域的職權、規模、力度和范圍，以實現對行政執法權有力的監督制約，從而促使行政執法權合法、規范、有序運作。同時保障行政執法權力與刑事司法權力在分立與配合的基礎上，在檢察監督權制衡行政執法權的前提下，提升檢察權和檢察機關地位，樹立和強化檢察監督威信，改善檢察監督效果，提高檢察監督效能，以保證國家法律的準確理解和正確實施，維護法制統一和法治權威，全面實現依法行政、嚴格執法、公正司法和依法治國，完成法治中國建設的國家法治戰略目標，建成社會主義法治國家，這也正是“兩法銜接”建立和完善的根本精義和最終目的之所在。由此可見，在這樣的法治全局目標定位下，檢察機關在“兩法銜接”中應當有所作為并大有可為，這就需要審視和挖掘檢察機關在“兩法銜接”中的功能定位，從而確保上述目標的實現。本文首先從應然角度出發，通過分析檢察權的權力性質和檢察機關的職能定位，明確檢察權監督行政權、檢察機關監督行政機關的理論依據、法律依據和現實依據，進而確立檢察機關參與“兩法銜接”的功能定位，即檢察機關擁有對行政機關的監督權，集中體現在對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件進行移送監督和立案監督兩個方面。接著從實然層面著手，分析、歸納、總結檢察機關參與“兩法銜接”機制工作實踐的經驗和教訓，并針對其中存在的問題和不足，從宏觀和微觀兩個層面提出全面具體、切實可行的改進意見和建議，力求改善和提高檢察機關在“兩法銜接”中的地位，最大限度地發揮檢察機關在“兩法銜接”中的積極功能和重大作用，以取得更大的監督實效，促進依法行政、嚴格執法、公正司法和依法治國，實現法治中國建設的國家法治戰略目標。

一、檢察機關參與“兩法銜接”的應然定位

“兩法銜接”機制中的參與機關眾多，從根本上看，檢察機關應當居于核心地位，擔當關鍵角色。作為“兩法銜接”工作機制的重要組成部分，檢察機關積極參與、主動介入對行政執法活動尤其是移送涉嫌犯罪案件的監督，是促進這一工作機制高效、順暢運作不可或缺的關鍵一環和重要保障。要確立檢察機關參與“兩法銜接“工作機制的功能定位，首先要明確檢察權的性質，從而為檢察機關行使檢察權提供堅實理論依據。針對檢察權的權力性質問題，理論上主要有行政權說、司法權說、雙重屬性說、法律監督權說等不同觀點。對此，結合我國《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律法規的明文規定，筆者認為檢察機關本質上是既不同于行政機關、又有別于審判機關，既不依附于行政機關、又獨立于審判機關，法定的、特殊的、專門的、行使檢察權的國家法律監督機關。針對檢察權與法律監督權的關系問題，理論上存在兩種對立觀點——“一元論”和“多元論”?！扒罢咧鲝垯z察機關的各項權能都應當統一于法律監督或法律監督權，后者則主張檢察權與法律監督權是兩種并列的權力，法律監督權不能涵蓋檢察權”。對此，筆者贊同“一元論”的觀點。根據《人民檢察院組織法》第4條的規定，檢察機關行使檢察權的重要內容之一就是“維護社會主義法制”，各項具體檢察權能的內容和行使實際上就是在履行法律監督權能，是維護社會主義法制的具體體現，檢察權和法律監督權本質上而言是“一體兩面”的關系，檢察權的本質就是法律監督權。

基于此，從應然角度出發，筆者認為檢察機關在推動建立和完善“兩法銜接”工作機制中的功能定位即是從權力運行機制層面，從行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件這一階段和執法領域人手，通過適度擴大檢察監督權在移送監督和立案監督兩大領域的職權、規模、力度和范圍，督促行政執法機關依法、主動、及時移送涉嫌犯罪案件，借以開展全面、及時、有效的移送監督和立案監督，彌補行政執法活動外部監督的缺位，以實現對行政執法權強有力的監督和制約，促使行政執法權合法、合理、規范、有序運作。同時保障行政執法權力與刑事司法權力在分立與配合的基礎上，在檢察權制衡、約束行政執法權的前提下，改變檢察機關在我國現行政治體制和權力架構中“兩高兩低”，即“憲法地位高，法律地位低”“理論地位高，實踐地位低”的現狀，提升檢察權和檢察機關地位，樹立和強化檢察監督威信，改善檢察監督效果，提高檢察監督效能，以保障憲法和法律的正確理解和實施，維護法制統一和法治權威。在更深層次上，理順各種權力運作的邊界，合理定位各種國家權力尤其是行政權與檢察權、司法權之間的關系，全面實現依法行政、嚴格執法、公正司法和依法治國，完成建設法治中國的國家法治戰略目標，建成社會主義法治國家，這也正是“兩法銜接”建立和完善的根本精義和最終目的之所在。支持和印證檢察機關參與“兩法銜接”機制在應然層面上的功能定位之基點，就在于保障和實現檢察權監督行政權、檢察機關監督行政機關。

二、檢察機關參與“兩法銜接”在實踐中存在的問題

通過考察、分析檢察權的性質和檢察機關的職能定位，我們明確了檢察機關參與“兩法銜接”的功能定位。但是，應然的理論分析不應脫離實然的檢察實踐，而必須借助檢察實踐來支撐和發展。因此，從實然角度出發，深入考察“兩法銜接”機制建立以來檢察機關參與“兩法銜接”機制的工作實踐，總結有益經驗，吸取反面教訓，尤其是針對其中存在的問題與不足之處進行改進和完善，具有必要性和重要性。具體而言，檢察機關參與“兩法銜接”之不足主要表現如下幾個方面：

（一）相關法律規范原則性、抽象性較強，但可操作性不夠，約束力不強

檢察權監督行政權、檢察機關監督行政機關的法律依據仍然停留在《憲法》《人民檢察院組織法》等法律法規中過于粗略的原則性、抽象性規定和理論推理層面上，更進一步的實務性操作細則規定少，具體執行依據不明確、不細致，使得檢察機關不敢放手監督行政機關的執法活動，有效制約和監督行政權更多的停留在淺層次上，行政機關是否嚴格執行這些規定全憑自覺和對涉嫌犯罪案件移送的執法經驗認識，深入貫徹落實檢察監督阻力仍然較大。而在相對具體的操作執行層面，法律法規依據又存在層級較低、統籌全局的權威性不夠，導致參與機關各自為政。針對“兩法銜接”工作，國務院早在2001年就發布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，最高人民檢察院也于同年發布了相關規定。2006年最高人民檢察院又聯合相關部委發布了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。此外，還有各種意見、規定和司法解釋等，但這些規定的出臺并沒有使得“兩法銜接”工作實踐中存在的各種問題得到有效解決，根源在于這些立法規定層級仍然較低，權威性不夠，各部門各單位各自為政，而且僅僅只是在大的層面上作了規定，并不具有實際操作可行性。針對行政機關不移送涉嫌犯罪案件，檢察機關尚無切實有力的懲戒措施和解決辦法，相關檢察意見、檢察建議等手段約束力不強，未能引起行政機關的重視，導致“兩法銜接”工作開展不力。及至2011年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《轉發國務院法制辦等部門（關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見）的通知》，該文件強調了“兩法銜接”工作對促進執法公正、維護經濟社會秩序、保障民生的重要作用?？梢娭醒爰皡⑴c“兩法銜接”工作的各機關、各單位、各部門對“兩法銜接”工作非常重視，但當前“兩法銜接”工作在實踐中需要更多的是基層的實踐、探索、完善。上述文件規定更多的是停留在較高的政策層面未轉化為正式有效的法律規范，而且大多數規定過于原則化、抽象化、模糊化，可供具體操作和執行的法律依據相對較少，這在實踐中對推進和進一步完善“兩法銜接”工作地開展和高效運轉帶來了不少現實困難。

（二）信息溝通不暢，信息共享平臺運作的規范性有待進一步加強

在“兩法銜接”工作實踐中，行政機關處理、移送涉嫌案件與檢察機關實施監督之間，存在信息溝通不暢、案件移送不及時、協作配合不規范、不銜接等問題。目前，刑事司法機關掌握行政執法涉嫌刑事犯罪案件信息的來源渠道有三種：一是行政執法機關的依法、主動移送；二是人民群眾的舉報；三是刑事司法機關在日常工作中自行發現。但這三種渠道在實踐中多為事后移送、事后舉報、事后發現，尤其是行政執法機關的依法、主動移送涉嫌犯罪案件存在明顯的先驗判斷和處置后移送的滯后性，由于行政執法機關與刑事司法機關信息溝通不及時，檢察機關不能隨時隨地給予行政執法機關相應的法律監督，造成時過境遷，追究刑事犯罪的難度加大。行政執法與刑事司法之間信息傳遞、溝通不暢，一個重要的緣由就在于沒有切實保障檢察機關知情權暢通的渠道，在此情況下，奢談廣泛、深入的監督行政權未免緣木求魚，異想天開。行政機關移送案件不及時或者出于各種考慮不移送，既有對于相關法律理解和適用的慎重考慮使然的情形，也有出于部門保護主義和地方保護主義的單位或個人私利考慮進行的掩飾、隱瞞情形，這些因素的存在導致檢察監督不全面、不深入、不徹底，二者協作配合打擊違法犯罪仍然存在各種或明或隱的阻礙，發揮“行刑合力”仍然受到不少現實因素制約。信息共享平臺雖然在不少地區、部門、單位已經建立，但信息共享的開展和運作缺乏體制機制等各方面保障措施，嚴重制約了檢察機關通過這一科技手段開展及時、有效的移送監督和立案監督。一方面，信息共享平臺輸入不規范、不及時。信息共享平臺建設一直是兩法銜接工作中較為薄弱的環節?？疾靸煞ㄣ暯庸ぷ鲗嵺`，近些年來，信息共享平臺建設雖然已經逐步得到各行政執法機關的認可和支持，投入使用率在逐年上升，但行政處罰案件的輸入量與實際處罰量依然存在一定差距，且輸入時間延遲、輸入信息不全面等問題始終存在，這給檢察機關的監督工作帶來了一定的困難，影響了檢察監督的及時性和有效性。另一方面，涉嫌犯罪案件網上流轉率偏低。實踐中，有些行政單位雖然重視涉嫌犯罪案件的材料移送，但往往會忽視網上流轉，認為網上流轉費時費力，純屬多此一舉。由于行政處罰案件與涉嫌犯罪案件的網上流轉是監察部門、檢察機關實施案件監督的主要途徑，不僅是對行政執法部門的監督，也是對公安機關在案件受理、審查方面的監督。因此，網上流轉率偏低也在一定程度上影響了兩法銜接工作的有效開展，制約了檢察監督的范圍、力度和效果。

（三）“兩法銜接”工作影響力不夠，發展不平衡

1.“兩法銜接”工作影響力還不夠，仍然有進一步推進和擴大的空間。雖然“兩法銜接”工作在全國已推廣一定期間，但對于廣大人民群眾，甚至對一些基層、偏遠、較為落后地區的行政執法機關和部分領導人員來說，也還是一個相對陌生的詞匯和新事物。對兩法銜接工作的認識與理解，直接關系到各單位領導、工作人員和具體單位、部門對此項工作的重視程度和參與程度，直接影響到各行政執法機關參與這一機制的積極性、主動性、能動性。

2.各級各地的一線、基層檢察機關開展“兩法銜接”工作也存在不平衡、不協調問題。如在法治程度相對較高的東南沿海地區，一些地方兩法銜接工作機制健全，措施有力，效果顯著，但也有一些地方雖然建立了這一機制，但實際運作不能令人滿意，后續跟進措施乏力，工作效果不明顯，各級相關單位之間發展不平衡現象依然存在，個別地方還比較突出。

3.兩法銜接機制自身運作中的各個參與部門情況存在兩極分化的弊端。部分地區銜接機制主要在幾家成熟的行政單位之間運轉，一些行政執法機關能夠很好地與公安、檢察機關形成合力，執法配合效果顯著，并逐步形成了相對較完善的“兩法銜接”工作制度，但也有一些行政執法機關，對參與和推動“兩法銜接”工作缺乏積極性，參與度不夠，還有的地方一些重要的行政執法機關甚至沒有參與到“兩法銜接”工作機制中來，凸顯兩級分化比較明顯，亟需扭轉這一態勢。

（四）“兩法銜接”工作落實不到位，對接不暢

1.行政機關存在部門保護主義和地方保護主義思想。部分行政執法機關受部門利益驅動，主觀上缺乏移送案件的積極性、主動性，工作參與度、熱情度低。有些行政執法機關每年都有罰款的任務指標下達，有些行政機關的考核中有犯罪數上限的限制，面對部門利益或是考核壓力的不良驅動，有些行政執法機關在查辦違法案件過程中，往往對案件能罰則罰，一罰了之，以免產生后續的銜接工作。在行政處罰與刑事處罰的實體銜接層面，有些類型的案件，法院一旦作出罰金等刑事判決，行政機關就不得再就同一違法行為作出罰款等同質的行政處罰，也影響到一些行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的積極性。在實踐中，依然存在一定數量的應移送司法機關處理案件而被行政執法機關以罰代刑的問題。

2.部分行政執法機關之間職能交叉重疊，執法銜接不夠緊密，檢察機關一家監督多家，難免出現“雙拳難敵四手”，無法全面應付的局面。隨著政府對行政權力的細化和下放，眾多不同的行政執法部門被設立或排除，由此也導致在一些管轄權交織的領域，由于法律規定的不明確或是權力界限不清晰，導致行政執法機關之間相互推諉、扯皮，工作缺乏主動性、積極性，致使部分違法行為呈現為看似都監管實際上卻得不到任何有力監管和處罰的“九龍治水”現象。例如，在食品安全監管領域，農林相關部門、技術監督部門、食藥監部門、工商管理四個部門之間，都具有查處相應范圍食品衛生安全的職責和權能，實現了所謂從田間地頭到餐桌售后的全程立體式監管。但要查清食品安全問題的源頭，解決其中存在的監管不協調、不配合和監管漏洞等問題，很難單純地停留在某一個環節上，而是需要多個環節、多個部門之間的相互協作和共同配合，相互分享執法信息，積極主動提供支持和協調，下好一盤“全局棋”才能對相關違法犯罪行為進行有效打擊和懲治，并和公安、檢察等司法機關形成配合、協調、銜接。但在“兩法銜接”工作實踐中，遇到此類問題時，相關行政部門往往因法律規定的不明確而比較保守、被動，或是在遇到不屬于自己管轄范圍的事實需要進一步查清全部案情時，往往無法獲得其他部門、單位的協調配合深入查案，致使本應追究刑事責任的案件得不到全面處理和移送，或者是基于多一事不如少一事的想法，相互推諉、扯皮，致使違法犯罪行為人處理不一致甚至鉆了法律空子而逍遙法外。

（五）刑事與行政相關實體法律規定脫節，程序規定缺乏，導致罪與非罪認定、移送標準不清

刑法、刑事訴訟法等刑事法律、司法解釋的相關銜接規定較為原則、模糊，影響了對涉嫌犯罪案件移送標準的認定，罪與非罪界限不清造成行政執法和刑事司法上的法律理解和適用的困惑與爭議，使得檢察監督與行政執法產生矛盾與沖突，兩法銜接機制運作也因此陷入進退維谷之地?，F行行政實體法規、司法解釋等經常使用“情節嚴重”“影響惡劣”等詞語，將行政相對人的違法行為區分為一般違法行為與刑事犯罪，但是對于定量把握不準，情節認定標準不一，導致違法與犯罪、罪與非罪界限模糊，影響了對犯罪行為的及時查處。又如，刑事法律、司法解釋自身規定的不統一、不協調導致的差異性也會造成實際執法困難。如在辦理侵犯知識產權案件中，兩高司法解釋中規定有三種計算侵權品價值的計算方法，但運用不同的計算方法得出的結論相差懸殊，造成認定行為人是否構成犯罪的不一致。再如，“非法經營數額”“違法所得款”“直接經濟損失”等法律專業術語的使用導致司法實踐中區分罪與非罪的標準認定起來比較困難，在行政執法機關與司法機關理解不一致時，常常使案件久拖不決，不利于偵查取證、固證，不利于對行為的定性和懲治，也不利于檢察機關及時有效地對行政機關實施監督，在很大程度上影響了行政執法和刑事司法銜接機制的進一步完善。此外，兩法銜接中存在證據收集與認定、轉換難等問題。除自偵案件外，檢察機關無法切實參與行政機關與公安機關證據收集、移交、轉換和使用等具體環節的工作，導致罪與非罪認定在證據銜接上存在“脫管”現象，實施相應的監督存在不小的困難。

（六）檢察機關監督行政機關缺乏強制力保障

這主要表現在兩個方面：一是從人民檢察院與行政執法機關的關系來看，由于行政執法機關并非刑事訴訟主體，一個案件也只有在司法機關立案后才進入刑事訴訟程序，如果出現行政執法機關應當移送而不移送涉嫌犯罪案件的情況，《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中規定“可以提出檢察意見”。但檢察意見的效力無法保證，實踐中也很難順利操作，使得檢察監督的底氣不足，效果大打折扣，并且人民檢察院如何與行政執法機關直接取得聯系以獲取立案監督線索，目前也缺乏可以遵循的具體規范。二是檢察機關在立案監督的方式和途徑上缺乏具體和完善的措施和規范。雖然檢察機關擁有立案監督權，但這種權力的行使卻沒有調查權、閱卷權和處理權等強制力保障。偵查監督部門在行使立案監督權時，沒有調查和核實情況的權力，不能及時介入有關執法活動對其進行檢察監督。檢察機關沒有調閱行政執法機關相關執法活動材料的權力，其所能看到的材料只能是行政執法機關愿意提供的材料。出于部門保護主義，行政執法機關向偵查監督部門提供的材料往往很有限，甚至是片面的。僅根據這些不完整的材料，偵查監督部門無法很好地行使立案監督權。此外，檢察機關沒有處理權，無法對這些濫用職權又尚不構成犯罪的違法責任人給予相應的處罰，刑事立案監督難以達到很好的效果。檢察機關對行政執法機關實施監督的方式、手段及法律后果方面尚無明確規定，在缺乏有效介入機制的情況下，開展檢察監督的難度和效果可想而知。

三、改進與完善檢察機關參與“兩法銜接”的對策

結合當前檢察機關參與“兩法銜接”工作實踐，針對其中存在的不足和問題，為契合、落實檢察機關參與“兩法銜接”工作的功能定位，改善檢察監督實效，筆者認為可以從宏觀和微觀兩個層面著手改進和完善。

（一）宏觀層面

1.轉變監督思路、角度和方向，從法治全局和檢察實際出發“定位”監督

從大方向上看，筆者認為確有必要轉變原有的、傳統的、不合時宜的檢察監督思路，應當從法治全局和檢察實際出發，著眼于廣視角、寬領域、大格局“定位”法律監督，具體而言就是對行政權力開展檢察監督應當實現三個“轉向”：一是從側重監督司法權，轉向監督司法權與監督行政權并立；二是從事后監督轉向事后監督與過程監督并重，并探索、發展、完善提前介入的事前監督，最終實現事前、事中、事后全程統一監督；三是從依法律規則為主的監督轉向同時注意側重法律原則的監督。力求在憲法和法律賦予的法律監督權能和地位的前提和框架下，充分挖掘、拓展、延伸檢察監督的范圍、領域，改革和完善法律監督的具體權能，并在現有體制下為檢察權監督行政權夯實理論根基和提供翔實的法律根據，從過分關注法律規則依據轉向深度挖掘法律原則內涵，為檢察權監督行政權“正名和確權”，使檢察機關真正放手監督，敢于監督，善于監督。

2.完善相關立法，提高相應法律規范的統一性、權威性和可操作性

這一舉措可以逐層推進：首先，明確檢察權監督行政權的直接法律依據，可先行制定國務院與最高檢聯合發文的文件，提高“兩法銜接”工作中檢察機關監督行政機關的明確依據的層級和權威性。其次，由全國人大常委會出臺《加強行政執法與刑事司法銜接的決議》，明確銜接途徑、形式、具體程序、法律后果和追責機制等，可先確定部分關鍵行政執法部門為試點部門，逐步推向國務院所有部局科室；先由部分省市試點所有層級行政機關自上而下參與“兩法銜接”，逐步推向全國，建構并逐步完善各級各地行政機關參與“兩法銜接”網絡體系。最后，待積累經驗足夠和時機成熟后由全國人大或全國人大常委會出臺單行法律對實體和程序做好詳細規定，使之具有可操作性，尤其是要明確檢察機關的具體職責和功能定位，賦予其案件調查權、處分建議權、移送通知權和違法糾正權等強制權以保障檢察監督實效。立法的過程可以先從明確“兩法銜接”領域的檢察權監督行政權的舉措逐步轉向全面立法明確檢察權對行政權的制衡和約束，同時做好相關配套制度的建設，形成信息暢通、運轉有序、統一高效的“兩法銜接”機制。

3.進一步推進包括政治體制、司法體制改革在內的權力分配運作機制改革

在堅持議行合一的人民代表大會制度和單一制國家結構形式的前提下，必須注重和強化權力的分立和制約。權利制約權力主要表現在新聞輿論監督和社會大眾監督，但是面對強大的行政權，寄望于此種監督形式未免“心有余而力不足”，且效果并非最好。但通過權力制約權力，則是幾千年來民主法治思想和實踐的經驗總結，至今仍閃耀著璀璨的真理光芒。故而，在現實國情下，要最大限度地合理劃分司法權限和定位各項權能的歸屬、邊界和相互關系，切實提高檢察機關的權威和自信，從長遠角度看，即是要改革現行的政治體制和司法體制。具體而言，可以從以下幾個方面著手：一是提高檢察長地位。檢察長的政治地位是檢察機關政治地位的標志。在各級公安局長進入同級黨委常委的現狀下，各級地方檢察長不僅應當進入同級黨委，而且也應當成為常委之一。否則，檢察長的政治地位低于公安局長，檢察機關就難以真正建立起其在兩法銜接機制中的主導地位。二是打破地方保護主義和部門保護主義監督瓶頸，切實彰顯檢察權的國家性。必須改革現行的檢察機關財政體制，改變檢察機關的人財物依附地方財政的現狀，使其擺脫地方利益束縛，真正放手監督，大膽監督。三是進一步強化維護法制統一的檢察一體化領導體制和只服從上級檢察機關的單一領導制，改變目前存在的雙重領導體制，遏制和消除地方對檢察權的制約和分離化傾向。

4.切實做好組織領導和協調配合工作。

就目前而言，“兩法銜接”的權威性局限于地方黨委和政府，檢察院僅憑一家之力推動和推進難度大。在目前的體制和條件下，檢察機關如果脫離了當地黨委和政府，往往“舉步維艱”，甚至“寸步難行”。因此要下大力氣做好黨委的統一組織領導和各行政執法部門的協調配合工作以保障檢察監督落到實處。積極爭取建立黨委、政府和各行政執法部門、公檢等機關共同參與、協同配合的工作機制和模式，尤其是要將所有的行政執法機關、部門納入其中。為確保兩法銜接工作持久、深入、順利開展，保證檢察監督實時化、常態化，我們力主由檢察機關牽頭和主導“兩法銜接”工作機制，建立“兩法銜接”工作領導小組，將辦公室等常設機構置于檢察院，并爭取黨委和政府的關注和支持，切實監督行政機關依法執法；同時加強與地方同級轄區內的各行政執法機關的密切合作和協商配合，以求在體制改革轉變的過程中和最終確立檢察權監督行政權的權力重新分配的過渡中，能夠最大限度地發揮檢察監督的功能和效果。

（二）微觀層面

檢察機關參與“兩法銜接”之改進與完善在微觀層面大有可為，而且現實、具體、可行，這主要集中在工作機制運作和銜接層面，即是暢通信息傳遞和共享，解決涉嫌犯罪案件主觀不移送、移送不及時、法律監督落實難等實際問題。

1.建立和完善統一、規范、高效的信息傳遞、溝通渠道

筆者認為在現有工作制度基礎上，仍應重視和進一步強化信息共享。行政執法機關和刑事司法機關應創造有利條件，逐步實現所有參與單位之間的網絡互聯、數據互通、信息共享。具體而言：一是建立和完善情況信息通報制度。行政執法機關應及時向檢察機關通報查處的案件情況，向公安機關移送涉嫌犯罪案件的數量、簡要案情等。同時，檢察機關應及時通報案件的立案監督情況，對公安機關應當立案而不立案或者立而不偵、久偵不結等情況開展立案監督。對監督中發現的職務犯罪線索，要求偵查監督部門及時移送反貪污賄賂、反瀆職侵權部門依法處理；涉嫌違紀的，及時移送紀檢監察部門處理。針對重大、疑難、復雜案件，必須進一步明確即時通報制度和操作細則。二是建立健全備案審查制度。筆者認為必須通過上述立法措施明確規定行政執法機關向公安機關移送涉案犯罪案件，應及時抄送檢察機關備案。公安機關對行政機關移送的案件經審查作出立案或不立案決定，應報檢察機關備案，主動接受監督。檢察機關對備案的所有案件擁有最終審查權，并擁有強制措施督促行政機關及時移送和監督公安機關立案。三是進一步推進和完善“兩法銜接信息共享平臺”建設。要逐步實現各行政執法機關信息管理系統與公安機關、人民檢察院的信息聯網共享，做到信息共享、密切合作。信息共享平臺應當具有基礎數據、案件辦理、網上移送、網上監督、流程跟蹤等功能，不僅包括行政機關向刑事司法機關移送涉嫌犯罪案件，也應該包括刑事司法機關向行政機關移送那些雖未給予刑事處罰但需要給予行政處罰的案件。四是建立和完善行政執法信息準入標準，堅持三大原則：合目的性原則、依法履行法律監督職能原則、效率原則，實體標準與程序標準并重，防止信息錄入的“事無巨細，事必躬親”或敷衍了事、流于形式兩種極端現象，真正讓監督有“源頭活水來”并落到實處。

2.強化行政、公安、檢察三方聯席會議制度，進一步完善協同配合工作機制

行政機關、公安機關和檢察機關要進一步完善和規范查處案件協作、配合制度和具體的工作細則、程序。一是建議三方互設聯絡員。行政執法機關與檢察機關、公安機關各確定至少一名聯絡員，負責收集、整理本部門有關案件查處的信息資料，調查了解在案件移送方面存在的問題等，并建立常態化、制度化、實時化問題溝通和解決機制。二是開展定期不定期、專項檢查與綜合執法相結合的學習交流。通過舉辦業務座談、知識培訓，相互學習業務知識、技能，不斷總結辦案經驗，提高執法水平。尤其是借助這一相互溝通、學習、交流的方式，重點解決行政執法機關與公安機關、檢察機關在業務查詢、檢驗、鑒定、證據搜集和認定等方面存在的問題，正確把握罪與非罪標準，厘清行政執法與刑事司法界限，以便正確、及時、有效地實施檢察監督。三是進一步強化執法合作。要做好統一思想認識宣傳工作，不能僅僅依靠黨委政府協調，要轉變行政機關存在的執法觀念，打破地方保護主義和部門保護主義藩籬，真正建立統一執法理念，并通過建立和完善檢察機關、公安機關、行政執法機關之間案件協作制度，貫徹落實和強化這一理念，從而最大限度地減少檢察監督的阻力和障礙。

3.進一步完善公安、檢察提前介入制度。

要注重強化個案協調和溝通，推動涉嫌犯罪的行政案件及時轉入司法審查程序。行政執法機關在向公安機關移送案件時或公安機關做出相應處理時，可以就是否涉嫌犯罪、證據收集、固定、保全向公安機關、檢察機關咨詢，接受咨詢的公安、檢察機關應當及時提出意見。對于行政執法機關查處可能涉嫌犯罪的案件，公安、檢察機關認為有必要時可以主動派員提前介入，引導行政執法機關圍繞案件定性收集、固定和保全證據，保障和落實檢察監督向前拓展——從涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，從刑事訴訟環節向行政執法環節的拓展。針對重大、疑難、復雜案件或者其他特殊情形，應當明確規定公安、檢察提前介入制度。具有下列情形之一的，行政執法機關應當及時通知公安機關、檢察機關介入：社會團體、新聞媒體、廣大群眾反映強烈的行政執法案件；違法行為涉及金額較多、波及范圍較廣、造成影響較大而未移送的案件；涉及重大人身安全、公共安全及利益的案件。

4.進一步加大聯合執法和專項檢查力度，深入打擊相關領域的職務犯罪

狹義的銜接機制只關注行政相對人的涉罪行為如何被吸納到刑事司法程序中來，而廣義的銜接機制還包括國家工作人員的職務犯罪行為如何被吸納到刑事司法程序中來。對國家工作人員的職務犯罪進行立案偵查，本是檢察機關一項十分重要的權力，但是在兩法銜接中，由于過分關注打擊行政機關移送的涉嫌犯罪案件，容易分散打擊相應行政機關及其工作人員的職務犯罪的注意力，這就偏離了本應屬于檢察機關十分擅長的工作，偏離了基本的業務方向，是必須予以注意和防止的。因此，要在監督行政機關移送涉嫌犯罪案件的同時，進一步強化打擊行政執法機關及其工作人員的侵權、瀆職和貪污賄賂等職務犯罪，以為行政機關移送涉嫌犯罪案件提供威懾，取得相輔相成、共同進步之效果。要通過定期、不定期集中或突擊開展綜合、專項執法檢查，狠抓一批大案要案背后的職務犯罪，促進檢察監督權威的雙向強化。

5.賦予檢察機關監督行政機關的強制權，使檢察監督“剛柔并濟”

要加強檢察機關的監督權威，提高檢察機關地位，必須賦予檢察機關在兩法銜接中的各種強制權，使檢察監督實至名歸，取得剛性效果。以往的檢察機關在行使法律監督權時，多采用檢察建議等形式，威懾力不夠，權威性不足，主要根源就在于沒有強制力尤其是懲罰權力做后盾，從而成為流于形式的“一紙空文”。為使檢察監督更具實效，筆者認為有必要賦予檢察機關如下權力以使得檢察機關在履行法律監督權時做到“先禮后兵”和“剛柔并濟”：一是備案審查權。對于行政執法機關應當移送而不移送涉嫌犯罪案件和公安機關對于移送案件做出立案或者不立案決定擁有審查權，一旦發現違法違紀情形，可使用如下移送通知權和違法糾正權等進行處理。二是移送通知權。檢察機關發現行政執法機關應當移送涉嫌犯罪案件而不移送，可向行政執法機關發出《涉嫌犯罪案件移送通知書》。檢察機關通知行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當由檢察長決定。重大、復雜、疑難的案件，由檢察長提交檢察委員會討論決定。檢察機關通知行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當發出《涉嫌犯罪案件移送通知書》。行政執法機關接到通知后，應當在三日內移送。三是違法糾正權。建議在相關立法中明確檢察機關針對行政執法機關和公安機關的相關處理意見、決定等，發現存在違法違紀情形，可以行使違法糾正權，具體而言可以賦予檢察機關調查權、批評建議權、提出有強制力的檢察建議、意見權，向相應執法機關的上級領導機關提出追究相應領導人員、直接負責人員等的行政責任建議權、彈劾權等。四是專項檢查權。建議在立法中明確賦予檢察機關定期不定期開展對行政執法機關和公安機關移送案件情況的專項檢查權，并根據情況作出相應處理，可以使用上述權力予以保障。

6.進一步完善考核考評體系和責任追究機制

要進一步建立和完善考核考評等獎懲機制，以發揮移送和監督雙向積極性、主動性。建議檢察機關、公安機關和行政執法機關分別建立獨立、客觀、切合各自工作實際的獎懲考評機制，對積極主動、準確及時開展移送監督、立案監督、偵查起訴的各工作機關、部門和工作人員予以加薪、晉職、提級等獎勵機制；反之，開展不力甚至出現錯誤的，則予以制裁的懲戒機制，以真正保證“兩法銜接”工作和檢察監督工作順利有效、深入持久地開展。沒有懲罰和強制做后盾的制度和規定是沒有威懾力的，執行的效果也不盡如人意，甚至導致制度成為擺設，規定被架空和虛置以致形同虛設。因此，必須強化和完善問責機制，通過強力懲罰、制裁措施保障檢察監督的實效。擬建議對行政執法機關應當移送涉嫌犯罪案件而不移送的，應當根據后果嚴重程度追究相應行政機關領導人員的行政紀律責任乃至刑事責任。同時，研究制定不移送涉嫌犯罪案件責任追究機制，詳細規定問責程序，使責任追究機制具有可操作性，將責任追究落到實處。在操作上，公安機關發現行政執法機關應當移送涉嫌犯罪案件而不移送的，應及時通報檢察機關及監察部門。發現行政執法機關在辦案中存在違法現象的，檢察機關應當提出書面糾正意見并使用相應強制權予以處理，監察部門可根據其違法情節追究行政紀律責任。情節嚴重構成犯罪的，直接轉入刑事司法程序，移送檢察機關并由反貪、反瀆等檢察部門立案偵查，依法追究其刑事責任。