明晰產權，推動瀘沽湖旅游資源開發與保護

摘要：本文探討了瀘沽湖旅游資源開發與保護中因產權引發的一系列問題，并提出了瀘沽湖產權歸屬的建議，對于瀘沽湖旅游資源保護與開發具有較大的借鑒意義。

關鍵詞：明晰產權 旅游資源 開發與保護

瀘沽湖位于云南省西北部寧蒗縣與四川省西南部鹽源縣的交界處，一直以來瀘沽湖屬川滇兩省共有，同時屬于兩個不同的行政區域管轄，由于瀘沽湖的產權不明晰，引發了投資主體過多、利益矛盾突出、政策主體不明確、政策執行困難、同質資源惡性競爭嚴重、發展規劃缺乏一致性、景區設施重復建設等一系列問題。

一、瀘沽湖的特色旅游資源及開發現狀

瀘沽湖獨具特色、高品位的文化旅游資源和自然旅游資源是世界級的旅游資源，極具重大的科學研究和旅游開發價值，若公共部門能緊緊依托瀘沽湖世界級的特色文化和自然資源，突出特色，制定適宜于當地旅游開發與保護的政策，一定能打造世界級的瀘沽湖。

（一）瀘沽湖的特色旅游資源

瀘沽湖位于云南省寧蒗縣與四川省鹽源縣的交界處，瀘沽湖自然風光秀麗，與極具特色的摩梭風情交相輝映， 被譽為“東方女兒國”，人類社會母系氏族最后一塊“活化石”、“東方第一奇景”、“世界級高品位的旅游資源”等美譽。瀘沽湖獨具特色、高品位的文化旅游資源和自然旅游資源，極具重大的科學研究和旅游開發價值。一是瀘沽湖特色文化資源，瀘沽湖的摩梭人至今仍保持著特有的走婚形式，被世人稱為“東方女兒國”，是人類社會母系氏族最后一塊人類母系文化的“活化石”①，是當今地球上最后一個依然保持著母系社會遺風的部落。二是瀘沽湖旅游的潛在優勢是自然的多樣性，瀘沽湖湖水清澈碧藍，是一個遠離囂市保持著原始潔凈風貌的處女湖，湖東邊天然的“萬畝草?！?，是高原動植物的寶庫和珍禽異鳥的樂園，摩梭人居住的木摞子房是西南地區特有的傳統民族風情建筑物，區內有多種珍稀瀕危動物，湖中有4種魚類（厚唇裂腹魚、寧蒗裂腹魚、瀘沽裂腹魚、泥鰍）是瀘沽湖的特有原生種，波葉海菜花為瀘沽湖特有水生植物。

（二）瀘沽湖旅游資源的開發現狀

一是云南瀘沽湖的旅游開發較早，已成為云南文化產業新的一個旅游增長點。云南瀘沽湖的旅游開發是在1980 年代后期由湖邊的村民自發搞起來的，其中落水和里格村旅游開發最早，旅游設施也比較完善，2006年瀘沽湖榮獲 “2006年度中國十大優秀生態旅游景區”和“中國最佳休閑度假勝地”稱號，2008年瀘沽湖景區榮獲“國際知名旅游區”稱號。二是四川片區的旅游開發還處于起步階段，大部分自然村落由于基礎設施落后，可進入性較差，已有的度假村多數設備簡陋，草海被“圍湖造田”，活動項目較為單調，四川部分接待水平較低、游客數量稀少。另外，由于四川瀘沽湖在定位、宣傳、包裝、開發上幾乎是空白，開發時間也大大滯后，造成四川的旅游收入只有云南瀘沽湖的1/ 10[25]，對于這一巨大的反差，除了四川的交通建設難度大的客觀原因外，雙方在資金投入、重視程度、旅游觀念上也存在差距。

二、瀘沽湖因產權不明晰引發的問題

產權范疇不僅是一個經濟學范疇，而且是一個法學范疇。產權包括一個人或其他人受益或受損的權利，是界定人們如何受益及如何受損，因而誰必須向誰提供補償以使他修正人們所采取的行動。產權的一個主要功能是引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵，與社會相互依賴性相聯系的每一成本和收益就是一種潛在的外部性，使成本和收益外部化的一個必要條件是，雙方進行權利交易（內在化）的成本必須超過內在化的所得。由于瀘沽湖產權不明晰，引發了投資主體過多、利益矛盾突出、政策主體不明確、政策執行困難、同質資源惡性競爭嚴重、發展規劃缺乏一致性、景區設施重復建設等一系列問題。

（一）投資主體過多，利益矛盾突出。瀘沽湖的開發由云南四川各州、縣、鎮三級政府、旅游投資集團公司、當地農戶和個體投資者等組成。投資的金額雖不多，但如此多方投資開發，短期謀利甚至破壞性謀利難以避免。這種多級政府共同組織，多方投資共同開發，無論采用何種方式，利益矛盾永遠無法克服。由于多級政府本身及各部門間利益沖突，因此許多簡單緊迫的問題可能變得復雜而拖拉，最終導致旅游服務質量低下、聲譽降低和開發績效下降等惡果。

（二）保護主體不明確。瀘沽湖屬兩省共有，監管政府部門和開發主體過多，雜亂不堪，導致難于明確保護主體，難以追究保護責任。堅持世界文化遺產的保護和管理屬社會公益事業，是政府的職責，必須由政府組織實施，政府必須堅持正確處理保護與利用的關系。對于少數民族地區來說，政府在民族文化保護中的主體地位尤其突出，但對于一些含金量高的管理權成為一些部門同時關心的“熱區”，即管理的重疊區，而另一些雖事關重大但無私利可圖的管理，形成有關部門均不關心的“冷區”、“空白區”。

（三）執法難度大。第一，旅游市場監管難度大。諸多的旅游經營者的旅游活動開展于四川鹽源縣和云南寧蒗之間，歸屬于各不相同的政府機關管轄，旅游企業游歷于兩省之間，盡可能規避兩省的管轄，加之兩省執行的政策依據不可能完全相同，因此，兩省政策的沖突和旅游經營者的規避行為，導致了執法難度的增加，影響了政策的執行效果和降低了瀘沽湖旅游服務質量。第二，由于執法隊伍隸屬云南寧蒗縣與四川鹽源縣不同的行政機關管轄，政策執行中難以做到配合與互動，加大了政策執行的難度，同時也影響了政策執行的效果。第三，難以有效解決村民資源利用與保護之間的矛盾。當地村民資源利用與保護之間的矛盾比較突出，當地村民日常生活中需的燒柴、牲畜飼料、野生食用植物、肥料、中藥材等大多來自保護區內的森林及水體，兩地村民經?？鐓^域到保護區內獲取生活資源，執法隊伍難以對違法的異地村民執行處罰措施，給執法帶來了較大困難。

（四）同質資源惡性競爭嚴重。由于瀘沽湖產權的不明確，加劇了各個開發利益主體無限制從旅游資源業中拼命獲利，各級政府和各種旅游開發企業、公司、旅游經營者和當地百姓，為了各自短期利潤的最大化，對公共類資源隨意索取，無論在旅游資源上，還是在旅游宣傳、包裝、開發方面都展開了激烈的競爭，造成旅游市場秩序紊亂，旅游服務質量下降。

（五）旅游服務質量較低。由于兩地執法隊伍難以對旅游市場進行有效的監管，導致了旅游市場混亂，降低了旅游服務質量。其次，瀘沽湖大多接待點以農戶旅游房為主體，從業人員以當地農民為主體，由于兩地政府難以對異地的從業人員進行有效的培訓和管理，導致了絕大多數從業人員綜合素質較低，存在“農民意識”，缺乏營銷宣傳等市場化運作理念，各種相關人才匱乏，嚴重影響了旅游質量和收益。甚至有游客反映：“不來瀘沽湖終身遺憾，來了瀘沽湖遺憾終身”。

（六）公共基礎設施差。許多到瀘沽湖的旅游者對當地的道路條件和基礎設施大失所望，一方面是因為瀘沽湖所在的鹽源縣和寧蒗縣屬國定貧困縣，經濟建設起點低，自身資金積累不足，政府沒有大量的資金投入基礎設施建設，也沒有能力對景區進行大規模、高檔次的開發。當地百姓也沒有多余的錢投入旅游業，郵政、通訊、旅游車、供給、排污等配套設施匱乏。另一方面，由于公路等基礎設施屬于公共產品，無排他使用權，公路等基礎設施投資大，并非是“誰投資誰受益”，瀘沽湖屬兩省的公共產品，兩省都有產權，在投資時存在“我投資你受益”的現象，從而影響了投資公共基礎設施的積極性，導致了瀘沽湖的公共設施較差，影響了旅游服務質量和旅游開發績效。

（七）發展規劃難以落實。盡管兩省已做了《瀘沽湖女兒國鎮修建性詳規》、《瀘沽湖景區文化旅游市場發展戰略》等部分發展規劃，川滇兩省在開發中長期合作難有較大實質性的突破，相比麗江古城的旅游保護與開發來說，兩省在旅游資源保護與開發方面所制定的一系列發展規劃缺乏科學性、一致性、市場性和長期性，對開發的模式缺乏探索、借鑒，導致了發展規劃難以落實。

三、明確產權，完善瀘沽湖旅游資源保護與開發的對策

長期以來瀘沽湖因“一湖兩制”②，導致雙方協調不夠和關系不順暢帶來投資主體過多、利益矛盾突出、保護主體不明確、規劃缺乏統一性、市場性和長期性、重復建設、惡性競爭、缺乏互動等一系列問題。盡管雙方有多次合作，共商保護與開發瀘沽湖事宜，已達成一些共識，如：共同申報世界自然、文化雙遺產；徹底解決瀘沽湖“一湖兩治”的問題；形成了1+1>2 的共識，統一規劃建設，統一包裝營銷，統一管理經營，以達到共有、共建、共管、共享；制定和完善母系文化保護與展示工程方案等共識，但以上共識鮮有實質性進展，從根本上無法解決因“一湖兩治”帶來的一系列問題，這樣勢必影響瀘沽湖保護與開發的成效。

只有徹底解決產權問題，才能解決因“一湖兩治”帶來的一系列問題。但產權只能歸屬于四川或云南中的任何一家，這個問題只能由中央政府相關部門決定。筆者認為，歸屬于云南較好一些，原因如下：

（一）云南瀘沽湖旅游基礎較好。一是云南寧蒗縣交通基礎較好。2015年10月寧蒗瀘沽湖已開通了飛機；另瀘沽湖距離寧蒗縣70余公里，道路狀況較好，從麗江乘長途中巴車到寧蒗縣城，歷時只需3.5小時。寧蒗縣城長途車站就有很多前往瀘沽湖的小車，可以到達大落水村、里格村和永寧鄉，歷時只需2小時。從麗江還有開通瀘沽湖的專線車，歷時需5—6小時。四川段線路西昌到瀘沽湖道路不暢，需時約6-8小時。二是寧蒗瀘沽湖的公眾基礎較好。雖然瀘沽湖三分之二的水面是在四川境內的，但一提起瀘沽湖很多人都知道瀘沽湖在云南，而不知道大部分還是四川的。

（二）云南麗江開發民族文化旅游資源的經驗比四川豐富，云南可以很好借鑒“麗江模式”的成功經驗，特別是申報世界遺產方面的成功經驗、宣傳經驗、保護經驗等。麗江古城是一座具有較高綜合價值和整體價值的歷史文化名城，為人類城市建設史的研究和人類民族發展史的研究提供了寶貴資料，是珍貴的世界文化遺產。瀘沽湖具有世界級別的世界遺產，無論在自然資源和非物質文化遺產方面，特別是水資源，都和麗江具有極大的相似性，但開發績效卻遠遠不如麗江，這應該和開發績效有關，應引起公共部門的深思。其實，筆者認為，只要公共政策措施制定得當和執行有力，瀘沽湖取得的成績應該不會比麗江差。而四川瀘沽湖地區在瀘沽湖的定位、宣傳、包裝、開發上幾乎是空白，開發時間上大大滯后。

（三）云南瀘沽湖開發績效較好。在很多人心目中屬于云南省，其實整個瀘沽湖景區的2/3在四川境內，由于種種原因四川這邊的旅游開發與云南相去甚遠。根據近幾年開發的績效來看，四川的旅游資源收入只有云南瀘沽湖的1/10，麗江在保護與發展中，麗江已經讓兩者充分和諧。

（四）利于瀘沽湖世界遺產的申報。我國自1985年加入《世界遺產公約》以來，遺產項目總數達到35個，其中自然遺產6個，文化遺產24個，自然與文化雙遺產5個。有效保護遺產、實現遺產資源的可持續發展，是全面落實科學發展觀，構建和諧社會，實現全面建設小康社會目標的必然要求。如何借鑒一種成功的模式制定科學的、行之有效的公共政策，關乎到瀘沽湖的前途與命運。

（五）利于精品旅游線路的打造。瀘沽湖文化資源和麗江古城文化具有較大的相似性，內涵豐富，底蘊較深，同以東巴文化、納西文化為主，而且瀘沽湖還有世界唯一的“走婚”文化，如開發得當，對世界的吸引力會越來越大?，F瀘沽湖對外市場開放還不夠，航線不夠（直航還不多）、現瀘沽湖還未通德國、東南亞、日本等國家，國家須先做一些投資補貼，加大對機場的建設和航線的開通，開辟多條特色旅游線路，如：大理-麗江-香格里拉-瀘沽湖；昆明-麗江-瀘沽湖-峨眉山等。

瀘沽湖旅游資源保護與開發還處在起步階段， 公共部門面對瀘沽湖旅游資源保護與開發的難題，如何尋求二者和諧發展的模式，制定適宜于瀘沽湖行之有效的公共政策，關乎到瀘沽湖的發展情景。

注釋：

①王成祥.瀘沽湖的誘惑.中國旅游報，2000年10月27日第A04版.

②王云.告別“一湖兩治” 瀘沽湖在期待.四川日報，2007年5月29日，第004 版.

參考文獻：

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[3]李仲新.瀘沽湖自然保護區資源管理與利用的矛盾及解決途徑[J].林業調查規劃，2006，（S1）.

[4]李強，陳文祥.少數民族旅游發展中社區自主權的思考——以瀘沽湖為例[J].貴州民族研究，2007，（02）.

（作者簡介：林麗芳，公共管理（MPA）碩士，云南交通職業技術學院副教授，組織（統戰）部部長，主要從事大學生思想政治研究和黨建研究工作。）