完善我國財政支出監督的法律建議

溫莉

【摘要】財政監督問題關系到一個國家的政權穩固、社會安定，因此得到了學界的高度關注。尤其是近年來許多國家都面臨財政支出規模擴張的問題，這其中隱藏的政府危機促使各界關注財政支出監督。

【關鍵詞】財政支出 監督 法律建議 【中圖分類號】D922.2 【文獻標識碼】A

財政支出監督中的法律關系

財政支出監督中的法律關系主體為國家，具體到財政支出監督行為上，主要表現在立法和司法機構對財政支出的監督上、政府對財政部門支出行為的監督、財政部門內部對具體支出行為的監督。

財政支出監督中的法律關系客體為財政支出監督行為。在法律關系中，財政支出監督的客體極易與其監督對象相混淆，財政監督的對象包括財政資金支出決策者、使用者以及財政資金的撥付程序。從具體的財政支出內容來看，財政支出的監督對象包括教育、衛生、涉農、科技、社會保障等各個方面的財政支出行為。盡管財政支出的監督對象內容十分豐富，但它的任何一部分都不足以涵蓋財政支出行為的全部，因此從法律關系來看，監督的客體定義為財政支出監督行為更為全面。

在財政支出監督法律關系的內容方面，主要是指財政支出監督主體所擁有的權利以及應承擔的義務。財政支出監督主體的權利主要就是指它對監督客體有監督的權利。財政支出監督主體所負有的義務就是它需要全面、認真的監督，這包括對財政支出行為提出科學建議、糾正存在的問題等。

法律視角下我國財政支出監督存在的問題

我國財政支出事前監督的問題。財政支出的事前行為包括財政支出計劃、調研、評估等環節，對這些行為的監督構成財政支出的事前監督。首先，在財政支出計劃上我國已經有所實踐。但從法律角度看，我國的財政支出計劃并沒有得到應有的重視，這主要體現在兩個方面：一是我國并沒有將財政支出的中長期計劃納入立法范圍，這導致一些政府制定的財政中長期計劃對財政支出實踐并沒有約束作用。二是我國的財政支出年度計劃也存在較多問題，財政支出的年度計劃主要表現為財政支出預算，我國目前制定了《預算法》對財政支出的年度計劃進行監督，但缺乏對預算制定部門、項目等細節的規定，因此也無法監督具體的財政預算行為。其次，我國缺乏對財政支出調研的法律監督。財政支出調研是指在經濟理論基礎之上對財政支出的各個領域進行調研，并將制定的財政支出計劃具體落實到各個支出項目之中。但我國并沒有從法律上確認財政支出調研的重要性，對財政支出調研的各個環節都沒有作出法律規定。

其二，我國財政支出事中監督存在的問題。財政支出事中監督是指對財政預算執行的監督，目前我國的財政預算執行形成了國庫集中收付制度、政府采購制度等。實施國庫集中收付制度能夠反映、記錄和核算各項財政收入與財政支出活動。但從法律視角來看，目前我國的國庫集中收付制度還存在一些漏洞，首先是這一制度與《預算法》有相沖突之處，我國的預算法規定需要由各級財政部門撥付預算支出資金，但國庫集中收付制度卻不需要直接撥付；其次是很多地方政府并沒有嚴格遵循國庫集中收付制度，很多財政支出并未納入國庫集中收付，而且各地在具體執行標準的規定上也各有差異，并不統一。

政府采購是國家機關以及事業單位使用財政資金采購產品或服務的行為。為了監督政府采購，我國先后出臺了《政府采購法》、《招標投標法》、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等法律法規，各個地方也就政府采購制定了具體執行標準，這較好地規范了我國的政府采購行為。但總體來說，我國有關政府采購的立法還不夠完善。此外，在《政府采購法》的執行上，我國還缺乏監督和投訴機制。

其三，我國財政支出事后監督存在的問題。事后監督就是在財政支出行為發生后進行的監督，主要是審查財政支出行為是否合法、合規以及支出的有效性。財政支出的事后監督主要包括總結、檢查、統計等。財政支出總結主要有三個方面的表現：一是匯總編制各級財政總預算的會計報表和各級金庫的報表，形成預算執行報告，它能夠為政府的經濟決策提供參照；二是編制能夠反映各級政府財政執行結果的財政總決算報告，反映一年來政府的各項財政行為，從中可以看出政府的工作重點；三是制作能夠反映各個部門預算執行情況的部門決算財務報告，這是下一年度部門制定預算的依據，也能夠推測出社會各項事業的發展情況。制作財政支出總結的各項報表需要以大量的數據收集和整理為基礎，制表人員需要對這些信息進行歸類、審查，并做一定的專業分析，過大的工作量導致財政支出總結的決算數據缺乏安全性和穩定性。

財政支出的監督檢查主要是指對財政支出行為的合法性與合規性進行審查，為此我國出臺了《預算法》、《監督法》、《審計法》等法律法規，并在財政部門下設專門的監督檢查機構和辦公室。但目前我國在財政支出監督檢查的具體工作中，存在人員配備不足、不規范以及監督難度大等問題，而且負責監督檢查的審計機關只有檢查權，并無處理權，這導致出現了檢查結果與處理結果不一致的現象。

財政支出統計就是根據一定的標準來對預算執行信息進行歸類整理，其也是政府進行宏觀調控、制定經濟決策的重要依據。目前我國的財政支出統計還處于探索階段，其統計方法缺乏科學性，規范化、制度化程度也不高。

完善我國財政支出監督的法律建議

其一，完善財政支出事前監督的法律建議。首先，要制定科學的財政支出計劃。要提升中長期財政支出計劃在我國財政支出計劃中的地位，最為根本的是將其納入立法范疇，可以在修訂《憲法》時將其寫入國家的基本大法，也可以針對財政支出計劃制定專門法，通過立法將制定財政支出中長期計劃常態化。在財政支出預算制定方面，需要制定財政支出的優先順序原則，并將之法定化。其次，要強化財政支出調研。我國應該通過立法確立財政支出調研的地位，使之成為財政支出決策過程中的一個法定程序，為我國財政支出的科學決策提供參考依據。最后是要完善我國的財政支出決策，在法律方面，最為基礎的便是對財政支出決策進行立法，確定財政支出決策組織機構，規范預算審批方式，確立財政支出預算審議的法定程序。

其二，健全我國財政支出事中監督的法律建議。首先，要修改法律完善我國的國庫集中支付制度，具體來說，要將《預算法》中與現行制度相違背的條款進行修改和刪除，可以在《預算法》的修訂中加入有關國庫集中支付的相關內容。除了《預算法》之外，還可以制定專門法或條例來規范國庫集中收付制度，提升地方財政部門的違法成本，避免財政腐敗，專門法或條例的制定應具備可操作性，這能夠統一各地國庫集中支付的執行標準。其次，要完善我國的政府采購制度。在立法上還需要進一步完善《政府采購法》，并制定配套的條例、辦法等，形成完善的政府采購法律體系。在執法上，可以適當擴大政府采購制度的適用范圍，豐富政府的采購方式，確立政府采購的法定程序，構建科學的政府采購規范體系。最后，要強化預算單位的銀行賬戶管理。針對預算單位私自開設多頭賬戶、套取現金等違法行為，我國應該進一步完善預算單位銀行賬戶的開設審批制度，可以將財政專項資金賬戶的管理權從各業務部門收至國庫部門進行集中管理，由國庫部門負責賬戶的核算與收付。

其三，財政支出事后監督的法律建議。首先，在財政支出上，我國應該與時俱進，積極運用計算機技術來提升財政支出總結的速度和準確性。其次，完善財政支出監督檢查制度。財政部門內部可以適當提升監督部門的層次，使之有權對其他部門進行監督，在監督隊伍建設上，可以立法規定監督人員的選拔、任用、退出，以此保證監督隊伍的整體水平。最后，要完善財政支出績效評價制度，我國可在立法上出臺《財政支出績效評價法》，并在此基礎上具體規定財政支出績效評價的主體、客體、程序、評價標準等等，科學的評價結果能夠為將來的部門財政預算決策提供參考依據。

（作者為南昌大學博士研究生）

責編/王坤娜 美編/楊玲玲