沿海前沿區域城鎮化中的土地利用問題及對策分析

倪羌莉

摘 要：2009年，江蘇沿海開發戰略上升為國家戰略，江蘇沿海三市迎來了新一輪的發展機遇，沿海前沿區域城鎮化的發展也進入了大眾的視野。但是，從已有的文獻來看，對這片發展區域中的土地問題進行系統調查與研究的并不多?，F實來看，土地無論何地均是一個至關重要的因素，同時沿海前沿區域也呈現出特有的土地問題。江蘇省南通市江海交匯，匯總其沿鎮城鎮化過程中的土地問題，分析存在的原因，提出可行的政策建議，能夠對沿海城鎮化的進程起到更好的推進作用。

關鍵詞：沿海前沿區域；城鎮化；土地問題；對策

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0091-03

一、引言

江蘇沿海地處沿海、沿江、隴蘭三大經濟帶的交匯處，在連接南北、溝通東西中，具有得天獨厚的區位條件和不可替代的戰略地位。2009年江蘇沿海開發戰略上升為國家戰略，沿海三市迎來了新一輪的發展機遇，沿海前沿區域城鎮化的發展也進入大家的眼球。城鎮化包含了人口集聚、土地利用轉變、產業升級與空間流動等過程，表現為人口城鎮化、土地（空間）城鎮化、產業集聚化等多種形式。但是，沿海前沿城鎮存在著有別于其他地區的特點，總體看來，沿海前沿區域正是要通過港、產、城一體化的發展來做大做強區域經濟，加快土地集聚、人口集居，從而推動當地的城鎮化建設。在這過程中，土地是一個至關重要的因素，同時沿海前沿區域也呈現出特有的土地問題，值得我們研究與思考。從已有的文獻來看，學者主要是圍繞沿海生態、土地利用的分布、優化來闡述土地問題，如謝薇等（2011）從沿海海地區的發展特征與趨勢，討論了土地利用特征與問題。李達（2012）以江蘇省贛榆縣為例，研究了土地利用優化問題。張等（2012）以南通為例，分析了土地利用的生態問題?？梢哉f，深入實踐調查與分析在城鎮化發展的背景下，沿海前沿區域究竟面臨哪些土地問題，哪些土地制度措施制約著城鎮化的進程，有何改進的辦法，這類文獻少之又少。

鑒于此，本文以江蘇省南通市為例，結合實地調研結果，匯總前沿鎮城鎮化過程中的土地問題，以及產生的不利影響，分析存在的原因，并提出可行的政策建議，以期對沿海城鎮化的進程起到更好的推進作用。

二、前沿區域城鎮化中土地利用問題

2009年江蘇省南通市依據國務院《江蘇沿海地區發展規劃》和《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》編制了《南通沿海開發規劃》（以下簡稱“規劃”）。該規劃設定南通沿海開發重點為沿海前沿區域的22個鄉鎮，陸域面積2 509.7平方公里，人口193.1萬。然而，城鎮建設的擴張、人口的集聚都必須依賴土地資源的開發利用。在沿海區域，探求新的土地資源成為一個極具吸引力的方式也成為一個極為可行的方式。在“十一五”期間，南通一共圍墾29.26萬畝，主要用于港口、城鎮、能源、臨港產業、高效設施漁業等生產建設。大多數人認為沿海前沿區域由于得天獨厚的地理優勢，土地資源充裕，足以滿足生產建設居住商業需要。但是，從我們的實際調研來看，土地充裕并不意味著解決了所有的問題。同時，在南通圍墾土地基本都是作為濱海新城建設。沿海前沿區域不僅僅包括圍墾土地，還包括前沿鎮所在土地，這類土地在使用中遇到的問題又不同于圍墾土地。無論是在土地性質上，還是在利用過程中，這兩大類型均出現不同的轉變和問題，應該分別給予分析和討論。

（一）圍墾土地利用問題

一般而言，圍墾土地的使用權如何取得，涉及海域使用權與土地使用權的銜接問題。填海造地前應首先按規定取得相應海域的海域使用權填海造地海域變成陸地后，海域使用權自動滅失，所形成土地不再屬于海域，如何配置、如何使用等應按照土地管理的法律、法規辦理。雖然這些均有明確的規定，但是在實際的利用過程中卻存在一些問題。

（二）沿海圍墾土地利用問題

1.土地用途難以保證。海域使用權按照規定分為農業用海和工業用海。比如在南通海安老壩港5萬畝的灘涂資源中，不到1萬畝的屬于農業用海。同時，國家也規定，填海形成的土地在之后的使用中也要相應分為農業用地和工業用地。然而，沿海區域新區的建設基本上都是工業用地，因此，在實際的操作中，要做到農業用海農用十分困難。一些違規的操作時有發生，甚至出現為了擴大海域面積，而擅自更改海岸線的現象。

2.土地性質調整難。正因為工業用海在圍墾之后要作為工業用地，這就使得在一些濱海新城難以有商業用地，限制了當地的發展。比如南通如東洋口港為了實現港、產、城一體化的局面，在濱海建新城。但是，房地產開發必須是商業用地，而工業用地調整為商業用地是比較困難的。因此，房產開發好之后也擔心出售問題，難以吸引人氣，而一些市政綠化工程用地也難以滿足。

3.土地利用率不高。雖然圍墾土地充裕，但是利用率普遍不高。除了項目引進的難度較大，競爭激烈等原因之外，也有其他因素。比如南通海門港新區一期建設區5平方公里，土地利用率60%～70%。一方面，該新區做出了產業規劃的限制，對一些不環保，不長遠的項目一概不讓進園區。另一方面，園區有目的地留下部分土地作為以后的發展所需。當然，園區二期16平方公里利用率就要差很多。

（三）前沿鎮土地利用問題

可以說，前沿鎮土地利用所出現的問題代表了城鎮化進程中各鄉鎮所遇到的共性問題。具體包括以下幾個方面：

1.建設用地指標匱乏，城鎮建設推進受阻。從我們的調研來看，前沿鎮普遍反映用地指標相當匱乏，這是鄉鎮推進城鎮化進程中最大的、普遍的難點之一。據南通如東沿海經濟開發區的領導反映，目前省級已沒有建設用地指標，經過市縣一層到達鄉鎮的土地指標少之又少，基本上無濟于事，但城鎮建設又不能滯緩，基礎設施建設，工業區的拓展等等都必須依賴土地。據統計，該區近年城鎮建設用地近1 000多畝，但是縣里統籌了僅僅50畝左右，其余均要靠自己來解決。為了突破土地瓶頸，加快城鎮化建設，各地也是紛紛出招尋求解決辦法，通過農地流轉、土地復墾等辦法來增加建設用地。但是，這些辦法有的已觸犯到農地保護的相關法令和政策，當地的領導也心有余悸，承認做法有出入，但為了發展，有的措施也是不得以而為之。

2.土地用途和性質調整不易，鎮區面積難以拓展。我國實行的是最嚴格土地制度。私自、輕易轉變土地性質，改變土地用途尤其是基本農田可能性為零。然而沿海前沿鄉鎮一般以農業鄉鎮為主，農業用地占比都很高。比如南通通州灣的三余鎮，作為原南通通州區的農業大鎮，建設用地規模小，新一輪土地規劃建設用地空間不足，在加上該區90%以上的農地屬于基本農田，使得用地剛性需求與耕地保護之間的矛盾十分突出，自身城鎮規劃難以實施，鎮區面積難以擴展。此外，除農用地向建設用地的土地利用調整外，還涉及到土地性質的調整。從鄉鎮來看，鎮區的土地還是以農村建設用地為主。但是，當前農村建設用地市場還未建立，農村建設用地和國有建設用地權利不對等。這使得農村建設用地上的建房也好，建廠也好，都難以取得國家所認可的權屬保護，并且農村建設用地向國有建設用地的性質也相當不易。再加上土地權屬復雜，厘清難度較大，經過多輪改制，產權關系復雜，這些均制約了鎮區的發展。

3.土地承包政策制約，農民集中土地集聚困難。從調研來看，土地承包經營權三十年不變的政策一定程度上制約了農地的流轉，導致了土地集聚，農民集中困難，影響了各區域的城鎮化建設和經濟發展。從二輪土地承包開始，這種接近“生不增死不見”的農地生產經營制度，的確在保障農民利益，使得農民長久珍惜土地，持續投資土地，促進農業發展等方面起到了積極作用。但是，由于無法調整土地，一方面，這一政策使得土地占有極不平衡，有的農戶家雖有新增人口，但卻無法分到地，而有的農戶老人已去世，或者無力種地，村集體也不能收回土地。再加上國家農補實施，即使拋荒同樣也能拿到補貼，這樣就使得土地的流轉，土地集聚越發困難。雖然土地管理法對重新調整農地有相關規定，但在農村要達成2/3以上成員或代表的同意，其談判成本相當高。同時，十七屆三中全會將承包關系重申為“長久不變”更使得“大穩定，小調整”的政策難以貫徹執行。此外，隨著生活水平改善，家庭變化，農民有著翻新建房的需求，但各地基本上已經停止宅基地審批，農民頗為不滿。

三、意見及建議

（一）正視已有土地政策的不足，突破制度約束瓶頸

從上文的現狀分析總體來看，土地利用制約因素更多的是制度政策層面的，難以輕易更改。比如，在前沿鎮土地利用中，普遍反映了三十年土地承包政策帶來的各種弊端。但是，自1980年代，我國初期大規模地進行均分土地后，不但沒有再進行一次均分土地的打算，反而一而再再而三地強調穩定土地承包。在十七屆三中全會報告中，更是提出土地承包權長久不變。

此外，建設用地指標匱乏更是一個普遍性的難題。我國實行的是最嚴格的耕地保護制度，18億畝耕地更是不可觸及的紅線。對于建設用地指標，上級政府都是嚴控的。但是，經濟發展尤其是推進城鎮化，必須要獲得建設用地。因此，鄉鎮也是窮盡辦法，比如“增減掛鉤”，違規的“以租代征”，或者通過農村建設用地的流轉來獲得更多的建設用地。但是，前文也提到，農村建設用地的流轉市場基本上是空白的，基層基本上按照國有用地的征用辦法來處理農村建設用地的征用與補償，缺乏法律的依據。

因此，現有土地政策的不足亟須我們改革創新農村土地制度，尤其是集體建設用地的流轉，雖有試點流轉，但依然沒有建立可行的流轉管理辦法，嚴重滯后當前的實際形勢。從我們的調研來看，在基層一線工作的領導普遍認為隨著城鎮化進程加快，《土地管理法》必須要做適時修訂，相關單位應對推進中出現的政策問題給予解釋和幫助，否則工作難以開展。

（二）建立土地利用創新機制，緩解鎮區用地難題

雖然我們一再強調要突破制度瓶頸，完善已有政策，但是在當前，很多政策的調整比較困難。比如，我們認為再次實施“均分土地”的政策可能性并不大。這就需要我們在實踐工作中，在政策允許的范圍內，創新土地利用的機制，建立適宜各自地區的可行辦法，緩解用地難題。

比如，對于當前普遍反映的農村土地調整難問題。我們建議對于一些老弱病殘的農戶，本人如不能或不適合再從事農業生產，可以在自愿的情況下對其按照征地辦理失地保險，再收回承包地。對于已成為市民的農民，土地的收回更是順理成章。集體可以將這部分地作為機動地，調整再分配。

再如，針對停審批宅基地引發的問題，我們認為在經濟較發達地區，可以借鑒張家港塘橋鎮的做法。凡是有建房需求的農戶，可以向政府申請“預拆遷”，政府將其納入拆遷計劃，按照征地標準給予一系列補償，完成拆遷和交出承包地之后，農戶可以在鎮區得到安置新房，獲得城鎮社保，滿足新房需求。采用“預拆遷”的辦法，一方面可以解決農戶住房需要，減輕農民不滿；另一方面更是可以加快城鎮化進程，集約土地利用，增加建設用地。

（三）完善沿海圍墾協調機制，提高土地利用效率

對于沿海復墾后土地性質或者土地用途問題，雖依然是政策方面，但是它涉及到海域使用和土地使用，海域使用權與土地使用權換發的糾紛也就成了沿海開發中的一大障礙。因此，這需要兩大部分的協調與合作。但是，目前無論是政府層面還是學術領域，關注均甚少。

對于沿海充裕的土地，在做好海域證和土地證銜接的同時，做好圍墾土地的規劃，確保土地合理合規的使用。在海域使用權轉變為土地使用權的過程，應該明晰土地的用途性質，給予一定的商業用地比例，從而有利于濱海新城的建設。此外，圍墾土地基本屬于不可逆轉的過程，再加上沿海產業的自身特質，必然對生態環境有一定的影響，切莫以犧牲環境作為發展城鎮化、發展經濟的代價。如著名的圍墾之國荷蘭，為了確保生態平衡，在土地規劃方面，1～2土地用于農業，1～4用于城鎮開發，余下的1～4是自然區域，包括森林和河湖水面。

對于資源比較豐富的圍墾土地，雖然產業布局、規劃限制等因素限制了土地利用率，但是我們認為產業引進滯緩、外來投資不足依舊是主要因素。同時，我們也認為，沿海前沿鎮和各自濱海新區也必須加強聯系，共同來解決發展中的土地問題。比如，南通通州灣三余鎮農田90%以上基本農田，改變土地性質困難，建設用地有限，工業發展薄弱（鎮區內僅有兩家企業），我們提出能否將三余鎮的工業發展都放在臨近的濱海新區，人口也逐步搬遷至濱海新城，三余鎮利用傳統優勢著重通過萬頃良田工程，著重打造現代農業，減少建設用地需求。濱海新城不僅提高了土地利用率，還帶動了新城的人氣，形成較好的發展局面。

參考文獻：

[1] 謝薇，史俊.江蘇沿海開發戰略實施中的土地利用問題及對策[J].江蘇農業科學，2012，（10）：350-353.

[2] 李達.沿海開發背景下縣域土地利用優化研究——以贛榆縣為例[D].南京：南京大學，2012.

[3] 張，濮勵杰，張躍進.沿海開發土地利用的生態學思考[J].中國土地2012，（2）：23-26.