從法院判例看行政處罰應把握的10個問題

■文/赫成剛

從法院判例看行政處罰應把握的10個問題

■文/赫成剛

2010年11月26日最高人民法院發布了《關于案例指導工作的規定》，在某種意義上標志著判例制度在我國的確立,其發布的相關案例逐漸成為繼法律、司法解釋之后法院審理案件的又一法律淵源。對在行政處罰中遇到的共性問題，不妨結合最高法院的上述案例精神進行把握，以求事半功倍之效。

一、對違法相對人不具備特殊身份的違法行為能否進行處罰。最高法院行政審判庭編寫的《中國行政審判案例》第151號（以下同一出處的簡稱參考案例第某號）“祝增法訴常山縣工商行政管理局工商行政處罰一案”以“舉輕以明重”的原則確定了對上述違法行為可以處罰。即：取得營業執照的企業如果違法使用認證標志尚且予以處罰，禁止進入該領域的沒有取得營業執照的個人更應予以規制。

二、行政違法行為是否必須以相對人的主觀過錯為構成要件?！缎姓幜P法》中沒有明確，導致執法實踐困惑。參考案例第153號“劉立公訴遼寧省錦州市工商行政管理局古塔分局工商行政處罰案”中明確指出，行政機關對相對人的違法行為進行處罰，核心的問題是依法處理，也就是依據法律考慮違法構成。違法構成是指法律規定的，而為該行為成立違法所必須具備的一切要件。簡言之，法律規定需要考慮當事人的主觀狀態，則應考慮；沒有依法規定，違法構成不應包括當事人的主觀狀態。因此，是否需要考慮當事人的主觀狀態，應待依法認定。不考慮當事人的主觀狀態有兩種情況：一是僅僅以違法行為作為違法構成，絕對不考慮當事人的主觀狀態?！懂a品質量法》第四條規定了產品質量違法責任的法定原則：“生產者、銷售者依照本法規定承擔產品質量責任?！倍诹P則中，完全沒有體現是否考慮當事人的主觀狀態。二是把違法行為作為違法構成，把當事人的主觀狀態僅僅作為從輕或者減輕處罰的考慮因素，而不是免于處罰?！懂a品質量法》第五十五條規定：銷售者銷售本法第四十九條至第五十三條規定禁止銷售的產品，有充分證據證明其不知道該產品為禁止銷售的產品并如實說明其進貨來源的，可以從輕或者減輕處罰。要求違法行為人只有主觀故意或過失才能定為違法，把刑法的原則籠統套用到行政處罰，并不能適應行政管理的特點。

三、對調整范圍基本相同的法律、行政法規未設定而地方性法規或者規章設定的行政許可規范的違法行為能否進行行政處罰。任何一個行政法律規范都由行為模式和行為后果組成。就行政許可而言，調整相關領域的上位法沒有設定行政許可的，地方性法規也不能設定。依照《最高人民法院第二批指導性案例》第5號“魯濰（福建）鹽業進出口有限公司蘇州分公司訴蘇州市鹽務管理局行政處罰案”的判決，依據違反《行政許可法》行政許可設定權限規定而在地方性法規或者規章中設定的違法行政許可，如有違反不應處罰。

四、行政相對人拒絕行政主管部門的現場執法檢查該如何處理。在執法實踐中，行政部門的執法人員經常遭遇行政相對人對執法檢查不配合甚至拒絕檢查的情形。對上述情況，《人民法院環境保護行政案件十大案例》第8號案例“夢達馳汽車系統（蘇州工業園區）有限公司訴蘇州工業園區環境保護處罰案”指出，現場檢查是行政部門收集證據、制止違法行為的重要程序和手段，被檢查單位拒絕行政主管部門現場檢查的，如果相關法律明確規定給予行政處罰的，應當依法給予處罰。但到目前為止，相關質監法律沒有相應的處罰規定。這就要求執法人員綜合現場檢查各種情況作出提前預判，必要時邀請公安機關派員參加現場檢查。對阻礙現場檢查情節惡劣的，可由公安機關依照《治安管理法》進行處理。

五、對行政機關逾期作出行政處罰的案件如何定性。行政處罰程序上的瑕疵是否必然導致經行政訴訟的行政處罰案件敗訴甚至被撤銷。行政處罰程序上的瑕疵主要分為程序履行不當和文書制作的瑕疵。是否因瑕疵而導致敗訴不能一概而論，要根據瑕疵的性質具體分析。案例第144號“潘龍泉訴新沂市公安局行政處罰案”當中指出，盡管相關法律規范雖然沒有規定行政機關未在法定期限作出處罰的法律后果，但行政機關無任何正當理由，超過法定的追究時限對違法行為人作出處罰，損害了追究時效制度所維護的社會秩序的安定性，應屬于濫用職權的情形，給當事人造成損害的應當承擔賠償責任。

六、行政機關如何適用行政處罰的裁量幅度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗蟆?013年第10期“蘇州鼎盛食品公司不服蘇州市工商局商標侵權行政處罰案”中指出，行政機關依法對行政相對人的行政違法行為實施行政處罰時，應遵循過罰相當原則，綜合考慮處罰相對人的主觀過錯程度、違法行為的情節、性質、后果及危害程度等因素行使自由裁量權。行政機關如果未考慮上述應當考慮的因素，違背過罰相當原則，導致行政處罰結果顯失公正的，人民法院有權依法判決變更。

七、生效的行政處罰決定能否隨意撤消?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗蟆?006年第10期“焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”中指出，依法作出的行政處罰決定一旦生效，其法律效力不僅及于行政相對人，也及于行政機關，不能隨意被撤銷。已經生效的行政處罰決定如果隨意被撤銷，不利于社會秩序的恢復和穩定。

八、對行政機關沒有執行罰沒款罰繳分離制度的問題是否必然導致敗訴。參考案例第153號“劉立公訴遼寧省錦州市工商行政管理局古塔分局工商行政處罰案”指出，行政機關在處罰決定中違反罰繳分離，相對人到指定銀行還是到行政機關繳納罰款，對其實體權利不產生任何影響，也不屬于具體行政行為過程中的程序違法，屬于處罰后的義務履行問題，相對人以此為由請求撤銷被告作出的具體行政行為，不應予以支持。當然，違反罰繳分離制度雖然是事實行為，畢竟也是違法行為。雖然不必然導致敗訴，但有條件適用該制度的還是盡量適用。

九、對于行政機關未依照法定方式送達影響相對人權利的諸如行政處罰告知書和處罰決定書等執法文書的如何處理。參考案例第113號“俞飛訴無錫市城市管理行政執法局城市管理行政處罰案”中明確指出，對不符合法定送達形式規定的，視為相應法律文書未送達，行政處罰不能成立。經訴訟的，視為無效。參考案例第89號“河北省任丘市城內公共汽車有限公司訴任丘市工商行政管理局工商行政處罰案”中則進一步指出，行政機關依法對執法文書的送達要嚴格依照直接、留置、委托、轉交、郵寄和公告送達的順序進行，只有上一種送達方式不能實現的情況下，才可適用下一種送達方式。

十、對執法文書制作內容的瑕疵如何定性。參考案例第153號“劉立公訴遼寧省錦州市工商行政管理局古塔分局工商行政處罰案”中，古塔分局在處罰決定書中錯將檢驗機構名稱由“鞍山市產品質量監督檢驗所”表述為“錦州市產品質量監督檢驗所”。針對這一瑕疵，法院指出，執法文書的瑕疵如與具體行政行為的違法性并無關聯，瑕疵可破壞具體行政行為應具有的完美性，但并不必然導致該具體行政行為被撤銷的法律后果。具體而言，從保證國家能夠有效管理社會的現實和行政成本考量，對諸如文書中的筆誤等情形，屬于具體行政行為“缺欠或不完善的地方”，可以以“缺點”予以確定，但卻不一定違法。當然，這樣的粗心大意應當避免。而對于違反《行政處罰法》第三十九條第五項，如果行政處罰決定書上沒有載明“不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限”的，參考案例第89號“河北省任丘市城內公共汽車有限公司訴任丘市工商行政管理局工商行政處罰案”中明確指出，相對人的起訴期限應為知道或者應當知道被處罰事項之日起的兩年，而不是三個月。

（作者單位：河北省質量技術監督局）