從行政時效看效率與公正的平衡

摘 要 本文以《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》為研究對象，對有關行政時效的規定進行總結。隨后以行政過程論中關于效率和公正價值取向的平衡理論為標準，對行政時效制度的價值進行分析，時效的規定有助于實現效率和公正。最后探討了當前我國行政許可和行政處罰領域時效規定的優點與不足，針對目前規定數量偏少、完善性有待提升、缺乏對違反時效的法律后果的規定三個問題提出了改進方案和展望。

關鍵詞 行政時效 效率 公正 行政許可 行政處罰

作者簡介：李一鳴，北京大學法學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.359

一、 引言

現代行政法是將公正與效率作為兩個基本的價值目標來追求的。如何協調和兼顧效率與公平兩個價值是行政過程所關心的一個主要問題，而時效規定恰恰涉及這樣一個平衡。協調這兩個價值對合理安排行政程序，并限制程序中每個行為的用時提出了要求。哪些需要限制時效、時效的長短體現出了對兩個價值不同程度的倚重，所以研究效率與公正的平衡對于政府行為和公民權利保障都有較強的意義。

由于我國尚無單行的《行政程序法》，對于時效的規定散見于《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政復議法》和《行政訴訟法》等法律及法規中，較為零散。面對學界對于頒布單行《行政程序法》的呼聲，梳理時效問題也有一定的現實意義。

本文選擇《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》兩部有代表性的法律作為研究對象，以行政過程論中關于效率和公正價值取向的平衡理論為標準，對行政時效制度的價值進行分析，并對我國當前立法的不足提出建議。

二、 對立法現狀的分析

（一）《行政許可法》立法現狀分析

《行政許可法》第六條確立了便民、高效、優質服務這一基本原則，明確指出了效率是《行政許可法》的一項價值追求，而這點在時效規定中得到了體現。

行政許可行為是典型的依申請的行政行為，可以將行為主體的行為連接點劃分為幾個不同的階段，包括申請、受理（不受理）決定、審查批準（不批準）決定、頒發或送達批準證件等，相應的，行政行為的時效制度正是在不同的階段分別設立的，主要包括對行政許可申請的處理、對許可材料的審查、許可證的送達、舉辦聽證會、檢驗檢測、企業主體資格的確立等內容?？梢哉f，目前我國的《行政許可法》對這幾個階段中的重要事項都有相應的時效規定，形成了對行政主體和行政相對人行為效率一定程度的督促。

效率的實現有助于保障公正。就行政許可這一具體方面而言，行政許可不僅直接影響申請人的合法權益，而且還關系到國家行政管理能否順利、高效地實施，而高效政府的建設無疑有助于給公正的實現提供幫助。因此，對各個環節行政行為時效加以規定，消除行政機關推諉、拖拉、辦事效率低下的現象，做到執政為民，是公正價值的體現。

（二）《行政處罰法》立法現狀分析

目前我國《行政處罰法》中涉及的對行政主體行為的時效規定集中于行政處罰、處罰追訴、證據保存和處理、決定書的送達、聽證會的舉行和罰款上繳幾個事項上。對于行政相對人的時效規定，主要是申請聽證和繳納罰款兩個方面。這些時效的制定兼顧了效率和公正。

以行政追訴時效為例。該時效是指行政主體對行政相對人的違法行為實施行政處罰受到時效上的限制，超過一定的時限，行政主體便不能對行政相對人實施行政處罰。就效率而言，該時效的設定有助于督促行政主體提高工作效率、提升工作水平，及時發現違法行為，避免出現時間過于久遠，案件事實難以查清，即便追究也難以結案的情況。就公正而言，該時效的設定有助于穩定社會關系，避免行政關系長期處于不穩定狀態，實現公正的價值取向。

（三）《行政許可法》和《行政處罰法》的對比分析

行政許可和行政處罰兩種行政行為的性質不同，前者是依申請的行政行為，后者是依職權的行政行為，這也導致二者的價值取向有所差異。

《行政處罰法》相較于《行政許可法》更為重視效率，雖然《行政許可法》有時效規制的事項更多，但行政許可的程序相較于處罰更顯繁復，而且這種更多的程序環節恰恰也體現了行政許可對于程序正當和公正價值的追求。在時限的長短上，《行政處罰法》明顯短于《行政許可法》?？赡苁且驗樾姓幜P處理的事項更為緊迫。由于違法行為已經發生，需要即刻處罰與糾正，以維護正當合法的法律關系和良好的社會秩序。

此外，行政處罰牽扯到對行政相對人施加義務，要求其承擔責任，比起對相對人賦予權利或者解除行使權利的限制的行政許可，行政處罰一旦有錯，對當事人的利益傷害更大，因此也需要督促當事人在不認可決定時盡快提出異議，故而也對效率提出了更高的要求。

不過，雖然兩部法律對效率這個價值的傾向程度有所差異，但是殊途同歸，最后的目的還是在保證效率的同時兼顧對行政相對人權益的保護以及對社會秩序的維護，即實現公正的價值。

三、 兩部法律現有規定的不足

在以上分析中，筆者對于《行政許可法》和《行政處罰法》時效規定體現出的效率與公正的平衡予以了肯定，然而，兩部法律在立法上還是存在一些不足，分述如下：

（一）行政時效規定條文數量總體偏少

在《行政許可法》總計83條法條中，有12條涉及時效問題，其中10條是對行政主體行為的規定，占12%，2條是對行政相對人行為的規定，占3%；而在《行政處罰法》總計64條法條中，有10條涉及時效問題，其中6條是對行政主體行為的規定，占10%，4條是對行政相對人行為的規定，占6%，見圖1和圖2。從圖中可以看出，目前《行政許可法》和《行政處罰法》中有關時效的法律條文只占到很小的比例，大概15%左右。

整體來看，我國現行法律、法規中有關時效制度的規定都偏少，過分側重行政主體的便利，缺少嚴格、合理的時效規定，反映到《行政許可法》和《行政處罰法》兩部法律中，就是對于一些重要制度時效規定的欠缺。

相較而言，《行政許可法》在時效規定上較《行政處罰法》更為完善，單列出了一章對時效加以規定。而《行政處罰法》則相對更為不足，以聽證會時效規定而言，該法僅規定了當事人申請聽證的時限和提前通知當事人聽證會時間地點的時限，但是對于聽證會具體需要在多少日之內舉辦則缺乏時效限制，對期限的計算方式沒有基本的說明，存在立法疏漏。此外，行政處罰時效分為四種：追究時效、裁決時效、執行時效及救濟時效 ，而我國實質上只在《行政處罰法》第29條規定了追究時效。另外三種時效的缺乏既不利于督促行政機關及時采取行政行為，也不利于保障相對人合法權益，進而將嚴重阻滯行政效率的提高，損害政府的威信和法律的權威，使行政處罰法律關系長期處于不穩定狀態。

（二）時效規定完善性有待提升

規定行政時效的條文偏少帶來的另外一個后果就是現有的時效規定存在不完善的問題，這個問題體現在兩個方面：

1.缺乏對時效的統一性規定：

在國外立法中，如奧地利、西班牙等國家，多存在對時效的概括性規定。在該規定之下，立法再對不同的行政行為規定具體的時效加以約束。此種立法方式可使時效規定更為統一和體系化。鑒于行政行為紛繁復雜，難免在法律法規中會對一部分行為缺乏具體的時效限制，一個統一性的規定可以起到填補漏洞的作用。目前我國立法尚無對行政時效的統一規定。

2.部分時效規定不盡科學：

該問題突出體現在行政處罰追訴時效上。我國對追訴時效只有一個籠統的規定，并沒有根據行政處罰種類的不同分別加以規定。對此，立法者的解釋是：“行政違法行為是違反行政管理秩序、觸犯法律、法規尚不構成犯罪的行為，總的來說， 這類違法行為是比較輕微的違法行為，對社會所造成的危害相對來說是較小的?！虼?，從這個角度說，行政處罰法關于追訴時效的規定，不宜規定過長，也不必過細。同時，由于行政處罰的種類包括：申誡罰、財產罰、人身罰、行為罰幾大類，不同于刑罰，因而也不好以不同的處罰種類規定不同的追期限?！睂Υ?，筆者并不認同。行政違法行為造成的社會影響不一定小，如廣泛存在的違反土地使用性質的現象便對社會關系造成重大影響，因此在制定追訴時效時應當與該行為可能造成的社會危害性相適應。而不同行政處罰的種類恰恰反映的是國家對該行為否定性評價輕重的不同，進而體現出國家選擇在當事人和社會其他公民利益保護上的取舍傾向，規定追訴時效時應加以考慮。

（三）缺乏對違反時效的法律后果的規定

從廣義上看，這也是時效規定不完善的一個方面。但是由于影響較大，本文將此單列為一項不足加以分析。行政時效應當具備法律事實、期限和法律后果三個要素。其中，法律事實是行政時效發生的前提，時限是行政時效規定的時間界限，法律后果是行政時效的核心問題——即由時效限定的權利義務狀態。而目前我國行政時效的立法缺乏對違反時效的法律后果及其法律責任的規定。

在《行政許可法》和《行政處罰法》中，只有《許可法》第32條對逾期不告知的法律后果加以了規定，其他違反行政時效的行為只能通過責令改正和給予行政處分的方式加以約束。然而，這種規定過于寬泛，需要進一步細化方能更好地實行。在實踐中，廣泛存在行政主體違反時效規定，辦事拖沓甚至不作為的情況。這一方面說明行政機關工作人員需要確立效率意識，提高職業道德水準。另一方面，法律法規的作用正是對人的行為構成約束，當下的一些問題與立法上的不足不無關系。

四、改進建議

對于目前行政行為中存在的不遵守行政時效的問題，固然有一些途徑加以解決。比如，可以通過各級監督機關嚴格予以監督；行政相對人可以通過行政復議和行政訴訟來監督行政主體及其公務員依法行政等。但是，根本的解決之道還是要完善行政時效制度。對于《行政許可法》和《行政處罰法》中時效制度的改進方式，建議如下：

（一）添加時效規定

針對目前行政時效規定總體偏少的問題，建議添加時效規定。

從環節看，較為重要的是《行政處罰法》應當添加對裁決時效和執行時效的規定。外國的立法經驗可供參考，如在裁決時效上，《俄羅斯聯防行政違法行為法典》第38條規定：“行政處罰，應當在實施違法行為之日起2個月內給予，對于持續性違法行為，應當在發現違法行為之日起的2個月內給予?！痹趫绦袝r效上，《德國違反秩序法》第34條第1款規定：“已產生法律效力的罰款處罰在時效期限痛滿之后， 即不得執行?！薄秺W地利行政罰法》第32條第3項規定：“行為經過前項時效，起算期間3年后，不得再為裁決之處罰， 不得再為執行?！蹦壳?，我國一些法律法規也已經先行進行了裁決時效規定的有益嘗試。如《治安管理處罰法》第99條規定：“公安機關辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過30日；案情重大、復雜的，經上一級公安機關批準，可以延長30日。為了查明案情進行鑒定的期間，不計入辦理治安案件的期限?！薄栋踩a違法行為行政處罰辦法》第31條規定：“行政處罰案件應當自立案之日起30日內辦理完畢；由于客觀原因不能完成的，經安全監管監察部門負責人同意，可以延長，但不得超過90日；特殊情況需要進一步延長的，應當經上一級安全監管監察部門批準，可以延長至180日?！薄缎姓幜P法》應當總結國內外立法的有益經驗，添加裁決時效和執行時效的規定，從而對行政處罰全過程加以完整限制。

從主體看，行政時效的規定需要進一步協調行政主體和行政相對人的權利義務，體現在《行政許可法》和《行政處罰法》上，即為要增加對兩者時效的限制，尤其是要適當添加對相對人行為的時效限制。但是，在添加適用于行政相對人的時效規定時，要以維護行政相對人正當權利、敦促其及時行使權利為出發點，不能人為為其行使權利設置不正當的妨礙。

（二）完善時效規定

我國行政時效規定的質量需要進一步提升。除了在《行政許可法》和《行政處罰法》中增加對時效的統一性規定外，對現有時效的科學性、合理性也要進行修改和細化。

筆者認為行政時效立法的完善應當有以下兩項考量：

一是保障公平，這是對協調行政主體和行政相對人關系的要求，表現在需要在期限限制和違反期限的法律責任設置的均衡，考慮到行政相對人相對的弱勢地位，應當格外注意對相對人的保護，避免不當設置造成的損害。

二是保障合理，行政時效的設定需要科學，過短與過長的時效都是不可取的：過短時效可能導致行政主體實施行政行為的時候因為片面追求效率而無法保障程序公正，或者使行政相對人因難以在法定時效內完成行為而無從實現自身權利；過長的時效則可能起不到對行政主體和行政相對人的督促作用。過于細碎和過于概括的時效也都是不可取的：過于細碎可能導致過度的限制，從而對效率的實現形成不利影響；過于概括的時效則可能導致難以落實，流于形式。因此立法機關應當借鑒國外立法經驗，并對國內現狀進行調查研究，在實證的基礎上對行政時效做出合理的、科學的規定。

（三）對違反時效的法律后果進行規制

在完善時效規定中，極為重要的一項內容就是要對違反時效的法律后果進行規制。如上文所述，法律后果是時效的重要構成要素，而目前我國的立法在這一個方面相當匱乏，《行政許可法》和《行政處罰法》中只有相關的寥寥數語，且多不是直接對法律后果的規定。因此立法者應當盡快填補這樣空白。

在制定相關規定的過程中，尤其需要注意的一點是對責任規定的細化?？紤]到目前我國行政主體怠于履行或不履行職責的現象廣泛存在，拖延推諉現象嚴重，而行政申訴途徑又不甚通達的社會現狀，唯有細化法律責任，才能起到切實督促行政主體提高行政效率的目的，并為行政相對人提供申請救濟的基礎。

五、 余論

通過以上的分析，我們看到了《行政許可法》和《行政處罰法》中所體現出的當前我國行政時效立法現狀，并以效率和公正兩個價值為評價基點，分析了目前行政時效規定的優點與不足，進一步探討了對不足的改進方式。行政時效的設立應當追求效率和公正的平衡，而這個價值追求，也是貫穿行政程序，整個行政過程所追求的價值。因此，一個完善的行政時效規定，對于行政過程價值的實現，對于所有行政程序制度的調整都有著重要的意義。

制定一部統一全面的行政程序法典可能是未來行政立法的一種發展趨勢，筆者希望行政時效制度作為這樣一部法典中必不可少的有機組成部分，也能對整個行政程序制度的完善，對于效率和平衡價值目標的確立與實現起到積極的作用。

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