戶籍改革：如何讓1億非戶籍人口落戶城市

風清揚

近日，國務院辦公廳印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，為“十三五”期間的城鎮化設定了一個超級的大目標。

“3個億”

為啥要定1個億？在回答這個問題前，可以回顧下“3個億”。

2014年3月，李克強總理在全國人大會議上做政府工作報告時提出，要以人為核心的新型城鎮化，今后一段時間，要著力解決好“三個1億人”的問題：促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

戶籍制度，是一項基本的國家行政制度，本身是人口管理的一種方式。但“戶籍”二字總是成為社會的痛點，很顯然，戶籍背后附加的東西太多，教育、醫療、就業、社會福利等等，只要有這個身份的差異，就存在待遇的不公平。

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模?！狈至怂膫€梯次。據統計，中國現有常住人口城市化率為53.7%，但實際戶籍人口城市化率為36%，這中間有這17.7%的差距，涉及大概2億多人?！笆濉逼陂g，就是要通過讓1億非戶籍人口落戶城市，使36%提高到45%。

分別

當然，這次落戶方案同樣遵循了分階梯的原則，分超大城市、特大城市、大中城市三類，小城鎮落戶因為早已放開，所以方案里按下不表。

目前，我國的超大城市有7個，除北上廣深外，還有重慶、武漢和天津。特大城市有南京、成都、沈陽、哈爾濱、杭州、西安、蘇州、佛山、東莞等9個。國務院的方案里給了一些大的原則，但也把細節制定的事權留給了地方。

方案中，對于超大城市和特大城市的落戶條件提供了幾個標準：具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等，但具體是怎么個標準，各個城市會有不同的要求。

而對于大中城市來說，明文規定不得采取購買房屋、投資納稅等方式設置落戶限制，城區常住人口300萬以下的城市不得采取積分落戶方式，大城市落戶條件中對參加城鎮社會保險的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年。

其實，早在2014年7月國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式公布后，很多地方放的落戶口子比中央文件要寬松得多。比如中等城市和大城市落戶的城鎮社會保險年限要求，安徽省縮短到“不得超過1年”和“不得超過3年”。河南、黑龍江、河北也適當縮短了繳納社保的年限?？梢姷胤缴贤七M城鎮化的迫切。

土地

不過，在市場化的條件下，人口的流動是與產業發展正對應的。常住人口城市化率與戶籍人口城市化率差距大的地方，往往就是人口聚集的超大城市和特大城市。因為這些城市集聚了中國的大部分政治、經濟、文化資源，對周邊形成虹吸效應。

《意見》提到，2015—2020年，全國將新增3900萬畝建設用地，其中，配合“1億人”落戶計劃的各類用地需求，初步估算為1200畝。但這1200畝原則上不會安排給超大和特大城市的中心城區。也就是說，這些超大和特大城市將會繼續限制土地供應來達到控制人口規模的目的。但實際上，這些超大和特大城市依然是人口凈流入地區，可以想見，今后的一段時間，這些城市的土地供應依然會非常緊張，這會讓這些城市的高房價和限購政策延續下去，從而間接達到控制人口的目的。

（摘自《人民日報海外版》2016.10.12）