印度腐敗治理的現實鏡鑒

于宏源

【摘要】長期以來，嚴重的腐敗問題是困擾印度政治經濟發展的重要因素，不僅嚴重影響了印度的國際形象，對于國際投資者的信心也產生了很大打擊。莫迪政府執政以來，致力于在制度上鏟除腐??；從主要政治領導人入手進行反腐；強調改革放權和發展經濟，通過放權來促進反腐等，取得了一定成效。

【關鍵詞】腐敗 政府能力 印度政治 【中圖分類號】 D501 【文獻標識碼】A

腐敗問題長期困擾印度政治經濟發展

印度自獨立以來，隨著政治經濟的發展，一個顯著的問題隨之暴露，那就是嚴重的腐敗問題，其中包括吉普車交易丑聞案、博福斯軍火腐敗案、梅赫塔欺詐案以及其他腐敗案件。據1995年《印度時報》的調查顯示：“98%的政治家、97%的警察、88%的公務員、80% 的律師、76% 的商人、69% 的銀行職員、66%的法官、55%的編輯、43% 的教師都存在腐敗行為?！庇《惹翱偫砝じ实卦赋觯骸皣覔芙o窮人的救濟和用于農村基礎設施建設的費用中只有15%能落到實處，其余85%全被截留?！痹谟《鹊母鱾€重要行業部門中，民用航空、銀行與金融、重工業制造、制藥與醫療、交通運輸與貯藏、采礦等10 個部門屬于腐敗比較嚴重的部門，軍事與國防、公共工程兩個部門屬于極端腐敗的部門。近年來，隨著印度國民經濟的快速發展，制造業的快速推進，國家對能源及工業原料的需求呈不斷增長之勢。印度大型能源、基礎設施等項目不斷增長，腐敗成為印度經濟發展的短板，公共服務和貪污腐敗防治的缺口將可能繼續擴大。

嚴重的腐敗問題長期困擾著印度政治經濟的發展。腐敗盛行不僅嚴重影響了印度的國際形象，對于國際投資者的信心也產生了極大打擊。據國際透明組織最新公布的《2015年清廉指數報告》顯示，印度廉潔度前移了9位，從2014年的85前移到76。在168個國家中，印度的廉潔度仍然處在“不及格”狀態，百分制中只得38分。但“莫迪式反腐”還是得到一定程度的肯定，印度的數據已經比幾年前有所改善。在可以預見的未來，囿于印度經濟和政治結構的缺陷，其腐敗問題很難得到迅速而明顯改善。

失控的國家權力成為貪污腐敗之源

第一，政治制度缺乏權力制約。1947 年至1967 年間，國大黨在歷屆大選中保持絕對優勢地位，其他政黨根本無法通過政治競爭成為國大黨的替代力量，無法有效制約國大黨的政治腐敗行為。國大黨政府壟斷著國家政策的制定，并控制了報刊、媒體等輿論資源，加劇了腐敗的蔓延。許多國大黨黨員進行權錢交易，他們在做這種骯臟交易時來者不拒，甚至還以各種經濟法為依據，控告并威脅那些不積極向國大黨捐款的人。例如，某個部門會故意放出風來，說政府要將某個工商企業收歸國有或對其進行整頓，制造緊張空氣。①1967 年印度大選中，國大黨在人民院的席位比例從73%下降至54%，并且只在安得拉邦、古吉拉特邦等7 個邦獲得多數席位，其余17 個邦全部落入反對黨手中，“國大黨體制”開始瓦解。1977 年的大選中，國大黨被人民同盟、印度民眾黨等政黨聯盟擊敗，并組建了獨立以來的第一個非國大黨政府。印度學者哈桑指出，政治競爭發展的結果往往是形成了一種基于庸俗政治交易的“市場政治”，印度政治競爭的惡性發展為大量政治黑金的出現提供了條件。

此外，印度在建設一個透明、高效、廉潔政府的同時，又缺乏司法、金融以及財政制度管理的高級人才。議員的高薪和對公共資源的調配權對心懷叵測的人而言，無疑是一種極大的誘惑，不少人因此參與競選，給選舉制度投下了陰影。印度自從建國以來，政治貪腐的案例層出不窮。著名的金融大鱷倉德拉斯瓦權傾一時，拉奧內閣幾乎所有的部長都要去他那里朝拜；前旁遮普邦內閣首席部長普拉塔浦深陷腐敗丑聞的時候，他的兒子素連德卻敢用槍逼著選民投票，硬是把他選上了邦議會。

第二，混合經濟加劇腐敗。印度政府機構的權限范圍不清楚，極易出現尋租行為，造成政治上的腐敗。企業對政策的依賴性過強，強化了政府的經濟權力，為官商勾結創造了條件，少數“特惠財閥”以不正當手段聚斂財富，官員中的貪污受賄等腐敗現象日趨盛行。一是國有企業的管理體制官僚化嚴重。印度的國有企業實行垂直管理，企業經理對于下屬部門主管擁有絕對權威，導致企業內部的管理方式嚴重官僚化，并且公營企業還受政府管制，加重了官僚習氣。②二是在混合經濟體制下，公營企業經營的好壞與企業職工的工資和福利無關，這就形成了一個自上而下、包括各級主管官員、企業負責人和職工在內的龐大的既得利益集團，任何有損其利益的措施都會遭到他們的反對。以企業工人為例，印度有組織的就業人數大約3000 萬，其中1875 萬人集中在國有企業，他們反對公營企業私有化，反對裁減工人。盡管國家設立了200 億盧比的重新安置基金來安置被裁人員的生活，但仍難以平息下崗者的不滿。③

第三，腐敗文化盛行。印度民間有所謂“適度偷點論”的觀念，這是緣于印度社會中長久存在的深厚的腐敗土壤?！懊裰鳌钡挠《雀瘮M行，亦與其歷史和宗教有關。在歷史上，這個國家就盛行求官員辦事必得給一筆“跑腿費”的“潛規則”，且上上下下對此都十分寬容。比如在卡納塔克邦，在任何行政管理部門，只付規定的費用是辦不成事的，除非給經辦人手上“抹油”。此外，印度教有一種信仰，到恒河里洗個澡就可以洗刷掉以前所犯的所有罪惡，重新做人。貪官的“信仰”就是在恒河里一邊洗澡一邊說：“洗完這個澡，我就可以重新貪污了?！?/p>

第四，國防和公共工程腐敗較為嚴重。印度在涉及重大政府工程和項目承包方面都存在著腐敗現象，被稱之為典型的“上流腐敗”（Grand Corruption）。它是指由于政府最高層干預所涉及的重大公共工程項目，一方面趨使政府匆忙決策上馬太多低效率的大工程，且大多數都是資本密集型的、便于從中獲取個人收益的、勞而無功的大項目；另一方面又在那些確屬必要的項目上支出過多，其腐敗的交易額相當于總金額的10%-20%。印度公共工程和建筑業市場是腐敗最嚴重的領域之一，也是經濟損失最大的行業之一。例如，印度國防部和意大利航空公司芬梅卡尼卡集團就存在著6000萬盧比的腐敗工程問題。

莫迪政府多管齊下，破解腐敗難題

印度莫迪政府通過把反腐和經濟發展結合起來，推動印度政府成為經濟與社會持續發展的必要條件。印度政府既要準備提高自身的效率和使用公共資源的效率，也要提高和改進反腐敗能力。莫迪政府強調糾正政黨和市場關系，強調放權和避免西方非政府組織的干擾。

首先，印度莫迪政府致力于在制度上鏟除腐敗。印度總理納倫德拉·莫迪重申了他的政府承諾，從制度中鏟除腐敗，并指出“在過去的15個月沒有出現過對其政府的腐敗指控”。莫迪還指出：“印度可以遠離腐敗，印度已采取措施來糾正體制，試問下印度的腐敗還存不存在？全國的腐敗之門是否關閉了？印度已經做到?！痹谟《日姆欠ㄘ敻淮驌糁?，莫迪指出，針對黑錢的新法律使人們害怕將黑錢藏匿在國外。印度最高法院指示全國首屈一指的執法機構——中央調查局，審查數百萬美元的丑聞，包括涉嫌操縱醫學院校入學考試的政府公務員職位。

其次，印度莫迪政府從主要政治領導人入手進行反腐。印度莫迪政府在國大黨執政期間，政府高官和商人關系極為復雜。印度前總理辛格是享譽全球的經濟學家，被視為印度1990年代自由市場改革的總設計師，在應對2008年金融危機時也發揮了重要作用。然而辛格在第二任期深陷腐敗丑聞泥潭，且政府官員腐敗現象嚴重，嚴重損害了辛格清廉政治家的形象。2014年辛格被法院傳喚，理由是和億萬富翁庫瑪·貝拉的項目招投標合作存在問題。辛格政府執掌印度10年，期間批準的多數煤田項目，已于去年被印度最高法院裁定程序不合法并推翻。

第三，印度莫迪政府強調改革放權和發展經濟，通過放權來促進反腐敗。土地改革法案旨在修正一條由以前的國會領導的政府在2013年創建的法律，這將放寬對改善基礎設施和建設工業走廊、新市區、高速公路和高速列車所需土地的限制。該GST 立法的目的是用單一國家稅收更換國家稅收的主體，政府官員稱這將促進經濟一體化和改善投資環境。莫迪計劃推動“印度制造”的活動，旨在把印度建立成為全球的制造中心。

最后，防范非政府組織的腐敗問題。2014年以來，印度莫迪政府推動《外國資金管理法案》，通過控制資金賬戶管理外國非政府組織，意在打擊破壞國家利益的非政府組織，防范這些組織與恐怖主義勾結以及進行國際洗錢的可能。依照此法，印度政府已于2014年吊銷9000多個組織，今年也已有近4800個組織被取消登記。印度政府實施這一立法的過程是有重點的逐步推進，目標是對影響印度經濟發展活動的組織進行控制。因而，印度政府強調，非政府組織必須將48小時內收到的每一筆外資流入明細放在網站上供公眾瀏覽，這包括資金來源、資金使用目標活動以及在該具體項目中的伙伴組織。印度政府要求印度聯邦儲備銀行對依靠國外資金資助的非政府組織建立個案檔案，嚴格監控其資金流。

當然，印度莫迪政府也是一個有缺陷的機構：首先，決策者面臨信息不完全和不對稱問題；其次，公共機構或政府官員的目標常常是部門利益目標或者個人目標，并不一定代表公眾利益目標或國家目標，印度莫迪政府也面臨著不少腐敗的指控；第三，各種利益集團利用尋租方式影響印度莫迪政府政策以謀私利，從而將其所獲收益以及成本轉嫁給他人或其它利益集團，由此導致印度政府機構長期大量存在的濫用職權、工作效率低下、腐敗等弊端很難解決；最后，在反對腐敗過程中，除了政企分開、轉變政府職能外，更重要的是應該建立法治，不斷健全民主制度，政府決策和信息要公開，真正把政府行為置于民眾廣泛參加和監督之下，加強政府的廉政建設，提高政府的素質。印度過去國大黨權限范圍過大，便會出現尋租行為，造成政治上的腐??；近年暴露的多起政府官員貪污受賄案件就說明其經濟生活中的尋租行為是比較嚴重的?？梢?，建立自律性較強的政黨和完善的政府干預機制是一項重要的長期任務。

（作者為上海國際問題研究院比較政治和公共政策所所長、研究員）

【注釋】

①張樹煥：《民主視角下的印度腐敗原因探析》，《南亞研究》，2012年第4期，第107頁。

②沈開艷：《印度經濟改革發展二十年： 理論、實證與比較（1991-2010）》，上海：上海人民出版社，2011 年，第255頁。

③趙鳴歧：《印度之路——印度工業化道路探析》，上海：學林出版社，2005年，第196 頁。

責編/高驪 美編/于珊 王夢雅（見習）