改革土地管理方式 創新土地管理機制

孫艾青

摘要：廣西北部灣經濟區當前面臨著千載難逢的發展機遇。在推進北部灣經濟區開放開發過程中，體制機制的創新將起到至關重要的作用。文章運用SWOT模型深度剖析了北部灣土地管理改革的內部優劣勢以及外部機遇和挑戰，最后得出北部灣經濟區土地管理創新的建議，即探索適應當地發展形勢的差別化土地管理政策，包括創新土地供應、工業用地管理、農村土地管理、節約集約用地和圍海造地等制度，為北部灣經濟區發展提供強大動力和體制保障。

關鍵詞：北部灣；土地管理；改革；SWOT分析

一、引言

廣西北部灣經濟區成立于2006年3月，區內主要包括南寧、北海、欽州、防城港四市轄區范圍和玉林、崇左兩市物流中心，陸地面積4.25萬平方公里，海岸線長1595公里，總人口1300萬人。2008年國家批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》（以下稱《規劃》），北部灣發展被正式納入了國家戰略。短短三年多時間里，北部灣經濟建設取得了明顯成效，據統計數據顯示，2010年，廣西實現國內生產總值逾9500億元，高于全國平均水平3.9%，其中北部灣地區生產總值即達3000億元，占比重三成。隨著全球化和區域經濟一體化的不斷深入，現如今北部灣備受國內外矚目，北部灣已邁入重要的歷史轉折期。任何區域的發展均離不開土地資源的支撐，北部灣現行的土地管理體制存在著諸多的問題，阻礙了地區的開放開發進程，因此必須加快推進與經濟配套的土地管理改革，為實現北部灣的跨越式發展，早日成長為中國經濟“第四增長極”提供動力和保障。

SWOT分析是常用的戰略分析方法，是對研究客體面臨的優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機遇（Opportunities）、威脅（Threats）的分析。它最早由美國哈佛大學商學院安索夫教授于1956年提出，起初用于企業戰略研究，現在已在組織、個人、產業和區域等多個層面上使用。其基本原理是系統分析研究對象內部具備的優勢和劣勢，及其外部存在的機會和威脅，并在此基礎上選擇最優行動戰略，以最大限度地調動資源和優勢，利用機會，規避風險，獲得可持續發展的可能性。本文對廣西北部灣經濟區土地管理進行SWOT分析，就是深入了解和把握其優勢和劣勢、機遇和挑戰，并提出針對性的改革和創新建議。

二、北部灣經濟區土地管理改革優勢（Strengths）

（一）良好的區位優勢，催生土地管理改革

北部灣經濟區背靠大西南，面向東南亞，東臨“珠三角”，處于中國—東盟自由貿易區、泛珠三角經濟圈和大西南經濟圈的中心結合部，是我國西部唯一的沿海地區，是中國沿海與東盟國家陸上交往的樞紐，是促進中國—東盟全面合作的重要橋梁和基地，區位優勢明顯，戰略地位突出，發展潛力巨大。良好的區位優勢和特殊的戰略地位決定了北部灣必須進一步解放思想，改革土地管理方式，為促進北部灣區域可持續發展提供土地資源保障。

（二）成立了專門機構，服務土地管理改革

為適應北部灣土地管理改革需要，自治區國土資源廳專門成立了北部灣經濟區國土資源管理制度配套改革小組，研究廣西權限內能自行確定的土地資源方面的支持政策措施、改革創新管理體制的意見和建議，以及需向國家爭取的政策措施。小組的成立為科學、有序、穩妥推進土地管理改革提供有力的組織保障。

（三）制定了相關政策，探索土地管理改革

廣西自治區政府先后出臺了《廣西關于全面實施廣西北部灣經濟區發展規劃的決定》、《關于促進廣西北部灣經濟區開放開發的若干政策規定》等政策文件，在土地管理改革上做了一些初步探索，集中體現在對于符合國家產業政策和環保要求、符合“5大功能組團”產業發展方向的重點產業項目，以及對于促進集約節約利用土地的相關單位在土地供應、稅費、項目前期工作等方面給予傾斜支持，這為今后不斷摸索、深化改革奠定了良好的開端。

三、北部灣經濟區土地管理改革劣勢（Weakness）

（一）缺乏整體規劃，土地管理難以協調

北部灣經濟區包括四個地級市，經濟區內部門分割、各自為政現象難以在短期內消除。土地管理方面，土地的規劃、開發利用和保護由各市按照行政區域分別管理，經濟區內缺少統一的規劃和統籌安排，不利于區內土地資源的宏觀調控，已成為北部灣經濟區資源有效利用、經濟社會發展的瓶頸障礙。

（二）現行土地管理模式不適應經濟發展的需求

主要表現在：土地利用年度計劃與實際需要脫節，且指標下達較晚，不利于項目的統籌安排；工業用地出讓最低價標準設置的土地等別及價格偏高，不利于吸引外資和承接產業轉移；圍海造地管理海洋和土地部門銜接不夠充分等。此外，還有耕地保護長效機制不健全、征地制度不完善等土地管理共性問題。

（三）政府職能不完善，行政效率低下

北部灣經濟區許多行政主體在履行職責時，仍然存在一些問題，如對微觀經濟運行干預過多，社會管理和公共服務功能比較薄弱；部門職責交叉、權責不明、效率不高；對行政權力的監督制約機制還不完善等等。這些問題直接影響政府發揮應有作用，也在一定程度上阻礙了改革開放和經濟社會發展的步伐。

四、北部灣經濟區土地管理改革機遇（Opportunity）

（一）西部大開發戰略的深入實施

西部大開發的戰略分成三步：2001—2010年是奠定基礎階段，2010—2030年是加速發展階段，2030—2050年，全面推進現代化階段。從目前來看，廣西的發展已經達到或超過了第一階段的預期目標，廣西將進一步鞏固基礎，實現經濟增長的躍進，甚至有可能提前進入西部大開發的第三階段。廣西的快速發展必然會帶動管理制度包括土地管理制度的改革。

（二）國家政策和地方法律法規的支持

廣西一方面廣泛爭取國家相關政策支持，一方面努力完善自身法律法規體系。2009年10月，國務院通過了《關于進一步促進廣西經濟社會發展的若干意見》，鼓勵允許北部灣在土地改革方面先行先試，對深化農村土地管理改革、工業用地最低價標準、園區用地、重大工程用地等方面作出明確指示。2010年3月1日起施行的《廣西北部灣經濟區條例》提出了土地管理改革的幾大方向：創新土地利用方式，推進土地利用規劃計劃管理體制改革，實行城鄉增減掛鉤試點，推行農村集體建設用地流轉，加強圍海造地的管理和調控等，《條例》的施行強化了北部灣土地管理改革的法律支撐。

（三）國土資源部和廣西政府合力推進土地管理改革

2008年底，國土資源部與廣西壯族自治區人民政府簽訂了《關于共同推進廣西國土資源工作 促進廣西經濟社會發展的合作備忘錄》，雙方對廣西發展的土地利用新機制、耕地保護模式、用地審批管理制度等方面達成共識。2010年6月，南寧市被列為全國11個征地改革試點城市之一。同年7月，國土資源部出臺《國土資源部關于支持廣西經濟社會發展意見的函》，提出了支持廣西經濟社會發展的26項政策和措施，是繼《若干意見》發布后，第一份支持廣西經濟社會發展的國家部委文件，國家和地方政府對經濟區土地管理改革的高度重視可見一斑。國土資源部和廣西政府凝成合力，必將極大促進和推動廣西北部灣經濟區土地管理改革工作的開展。

（四）國內經驗借鑒

迄今為止我國共設立了10個綜合配套改革試驗區。目前，國土資源部已經針對成渝綜合配套改革試驗區、天津濱海新區、長株潭兩型社會試驗區出臺了土地制度創新辦法。改革的重點主要集中在土地利用規劃與計劃、耕地保護、土地征收與審批、集體建設用地流轉與城鄉建設用地增減掛鉤、土地收益分配、管理體制創新等幾個方面。北部灣經濟區成立較晚，可廣泛借鑒這些先行試驗區土地管理改革的成功經驗，取長補短，避免走彎路，及早實現土地管理體制的轉變，完善土地管理各項機制。

五、北部灣經濟區土地管理改革挑戰（Threat）

（一）區域合作的進一步深化

中國-東盟自由貿易區是由不同政治體制、不同資源狀況和經濟發展水平的國家和地區構成的經濟區，經濟發展受政策因素影響更大，而適當的制度保證是政府提供正確服務、控制政策風險的一個基礎。土地管理體制是行政管理制度中的重要一環，如果土地管理政策不能與時俱進，不能適應當前形勢需要，不能發揮對經濟社會進一步發展的支撐作用，將會成為廣西地區阻礙生產力發展的掣肘。因此，必須建立起與區域發展合作相配套的土地管理體制。

（二）經濟社會發展受到空間制約

廣西經濟社會發展普遍伴隨著低效用地現象，同時，耕地保護和土地生態也遭受威脅。一方面當前的北部灣經濟區發展形勢大好，需要有充足的建設用地作為保障，另一方面其拓展空間已經受到了很大制約，節約集約用地的壓力不斷增加。因此在加大新增建設用地經濟容量的同時，存量土地挖潛也是當前土地利用和管理的一項重要任務。如何創新土地利用和管理制度與模式，是亟待解決的問題。

（三）產業結構優化和升級帶來的挑戰

由于地理位置優越，多重政策優勢疊加，北部灣經濟區成了發達地區進行產業轉移的“黃金落腳點”。產業轉移是一把“雙刃劍”，北部灣承接產業轉移，必須避免重走“先污染、后治理”之路。產業結構的優化和升級給土地管理提出了新課題，涉及規劃計劃管理、供地節地模式、園區空間布局調整等許多方面。加快改革土地管理方式機制，發揮土地資源優勢，吸引優質產業，是調整產業結構、推動經濟增長方式轉變的一條重要新途徑。

（四）由區位優勢向競爭優勢轉化帶來的挑戰

優越的區位條件有利于一個地區取得競爭優勢，但競爭優勢還取決于這個地區經濟、社會、政治環境、管理制度等多方面因素。隨著中國-東盟自貿區的建立，廣西的戰略地位顯著升級，不僅要提升國內競爭力，還要提升國際競爭力。如何推動廣西形成開放合作的空間優勢、資源環境優勢，以及提升國際大通道能力，是土地管理制度改革需要思考的重大問題。

六、北部灣經濟區土地管理改革建議

（一）創新土地規劃計劃管理，探索多元化供地方式

1. 編制北部灣經濟區國土規劃。為了統籌區內經濟協調發展，優化國土開發格局，必須突破行政區劃界限，單獨編制北部灣經濟區國土規劃。規劃著力引導形成主體功能定位清晰，人口、經濟、資源環境相協調的優化開發格局。在國土規劃的指導下，探索建立經濟區各級土地利用總體規劃動態評估與滾動修編機制，完善經濟區規劃體系，充分發揮規劃的宏觀調控職能。

2. 改進土地計劃管理模式。依據土地利用總體規劃，將3～5年的建設用地指標集中一次性下達，由經濟區根據不同發展階段需要自行動態管理。嚴格執行土地節約集約標準，建立領導干部建設用地離任審核制度和建設用地考評體系。重點保障民生用地和重大項目用地，實行單獨供地，不占用經濟區的計劃指標，以解決土地利用年度計劃指標緊缺的問題。

3. 探索完善多元化的供地制度。（1） 進一步完善招牌掛制度。按照出讓地塊的用途，實行差別化的出讓制度；明確和細化協議出讓的產業用地范圍，在不具備招拍掛的條件下，可采取協議出讓供地。（2） 適當降低工業用地價格標準。對于工業基礎薄弱的重點發展地區，自治區確定的優先發展的工業項目、技術水平達到國際國內先進水平的產業項目用地，可通過合理降低工業用地價格標準，提高地區投資的吸引力和競爭力。（3） 探索工業用地租賃制度。為了兼顧企業利益和產業升級需要，產業用地應以租賃為主，租期分為短期和長期兩種，具體按土地用途決定，但租期最長不得超過同類用途出讓最高年限。（4） 探索工業用地退出機制。根據產業生命周期，合理確定產業用地出讓年限，加快制訂出讓年限內土地收回、回購、轉讓和退出辦法，促進產業結構優化升級。

（二）推進土地利用方式轉變，提高節約集約用地水平

1. 推進項目向經濟園區集中，鼓勵標準廠房建設。積極引導工業項目向開發區集中，合理布局園區產業，形成產業聚集效應，提高園區土地節約集約標準。鼓勵利用地上和地下空間，建設形勢多樣的標準廠房、套式廠房，引進能在多層標準廠房生產的工業項目。安排工業園區標準廠房建設專項補助金，對建二層及以上的廠房進行補貼。

2. 推進節約集約用地標準體系建設。建立城鎮居民人均最高住房面積限制標準，建立農村居民宅基地標準和合理的宅基地有償騰退機制。全面推進產業用地評估，建立區域用地項目信息庫，作為項目供地聯合會審、辦理供地手續及項目后評估的依據；建立工業項目后評估機制，對投資商承諾的投資強度、產出水平、建筑容積率、綜合效益等方面進行跟蹤評估，并采取相應的鼓勵或限制措施。

3. 建立和完善節約集約用地考核制度。建立節約集約用地的指標評估體系，定期對市縣、開發區節約集約用地的情況進行綜合評價，評價結果納入干部政績考核體系，考核結果要作為下達土地利用年度計劃的依據。

（三）推進農村土地管理制度改革，切實保障農民利益

1. 推進農村土地產權制度改革，完善產權。加快推進集體土地確權登記頒證，明確集體土地所有權的權能。探索將現有集體建設用地使用權的權能分細化為與國有建設用地劃撥、出讓、租賃等相似的使用權類型，推進集體土地產權制度改革。

2. 推進征地制度改革。嚴格界定“公共利益”，明確“公共利益”用地的范圍，制訂《公益性征地目錄》。 實行征地區片綜合地價，做到征地補償同地同價。每2至3年對征地補償標準進行調整，逐步提高征地補償水平。采取留地安置、土地股份合作等多元安置途徑，保證被征地農民生活水平不降低和長遠生計有保障。

3. 科學建立農村建設用地流轉機制。 建立規范的農村土地交易程序。成立農村建設用地交易中心，所有的村莊整理、城鄉建設用地增減掛鉤項目，都通過交易中心進行招標。允許和鼓勵農民以土地入股、產權交易、租賃等方式用來搞開發和建設。打破城鄉土地市場二元結構。明確在不改變集體土地所有權性質的前提下允許農村集體建設用地直接入市合法流轉，實行集體建設用地使用權有償取得和流轉制度，將集體建設用地納入統一土地市場。按照“公司+基地+農戶”的模式，推進農用地流轉。推進優勢產業和特色產業向優勢地區集中，建立生產基地，實現規?；推放苹洜I管理。培育規范農地轉用市場，促進農用地有序流轉。由公司經營，農戶以農用地承包經營權入股，參與收益分配，推動農業規?；?、產業化經營。

（四）拓展土地利用空間，科學適度開展圍填海

1. 海洋功能區劃與土地利用總體規劃相銜接。北部灣經濟區在編制土地利用總體規劃時，要充分考慮填海用地的需求，征求海洋管理部門的意見，結合海洋功能區劃，由海洋管理部門劃定規劃期內可能的圍填范圍。重點做好近期圍填海規模、位置、用途、布局的銜接。

2. 圍海造地計劃與新增建設用地計劃相銜接。圍填海形成土地的計劃也應納入土地利用年度計劃，控制年度新增建設用地總規模。由海洋部門對圍填海計劃進行管理，與新增建設用地計劃銜接，由國土部門統一下達新增建設用地指標。制訂土地利用年度計劃指標時，國土部門要征求海洋部門的意見，海洋部門要在土地利用年度計劃指標下達前，把年度圍填海計劃指標送達國土部門。

3. 海洋部門與土地部門審批相銜接。在符合土地利用總體規劃和年度土地利用計劃銜接的前提下，對只涉及用海的建設項目，可由海洋部門單獨負責預審，并將預審結果告知同級國土部門；對既涉及用海又涉及用地的，由國土資源和海洋部門分別負責用地和用海預審。用海審批，必須符合海洋功能區劃和土地利用總體規劃，納入圍填海計劃。使用灘涂，必須辦理農用地轉用審批。

4. 海域使用權與土地使用權相銜接。在海域使用權證與土地使用權證的轉換上，實行“填、建分離”的原則。公益性圍填海用地，項目竣工驗收后的土地直接列為劃撥供地，海域使用權證書可直接申請換發為土地使用權證書。經營性圍填海用地，一律以招拍掛方式公開出讓。結合目前招拍掛制度以及土地用途，綜合條件最優者獲得土地使用權。

5. 保護土地自然形態，合理取材圍填海材料。借鑒新加坡等地圍填海先進做法，對城市垃圾分類處理，把對海洋環境不會造成污染的垃圾作為圍海造地的填充材料，既避免了因大量采石挖土等行為改變當地自然地貌，又解決了城市垃圾處理問題。如借鑒上海做法，將垃圾壓縮成適當密度尺寸“垃圾塊”作為圍海造地的填充物，并經過處理防止其對海洋造成污染。

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（作者單位：中國國土資源經濟研究院）