檢察機關監督社區矯正的實踐、問題和對策

南通市通州區人民檢察院課題組

內容摘要：從2003年試行社區矯正工作以來，作為一種新興的刑罰執行方式，社區矯正已成為我國刑罰執行制度的重要組成部分，但同時也為我國刑罰執行檢察監督工作提出了新的要求和挑戰。監督實踐發現社區矯正工作存在工作隊伍薄弱、擬適用社區矯正調查評估問題多、交付執行亂、矯正和教育管理虛化、收監執行標準模糊等問題。而檢察監督也面臨缺少操作規范、監督信息獲取難、監督缺乏剛性、監督協作機制不全和監督隊伍不適應監督工作需要等難題。筆者認為，規范社區矯正及其監督可以從完善社區矯正法律、配套出臺社區矯正檢察工作辦法、建立全國社區矯正信息平臺、構建社區矯正一體化監督機制和強化社區矯正檢察隊伍等幾個方面著力。

關鍵詞：社區矯正 社區矯正檢察 擬適用社區矯正調查評估

我國社區矯正工作從2003年開始試點、2009年全面試行，到2013年修訂后《刑事訴訟法》明確規定對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，至此，社區矯正作為非監禁刑罰執行方式已逐步成為我國刑罰執行體系中不可或缺的組成部分。但實踐中的社區矯正工作還存在許多問題，檢察機關對社區矯正的監督也面臨不少難題。

一、N市檢察機關監督社區矯正實踐概況

[案例一]2016年8月，N市檢察機關采取隨機抽查的方式到某區實地檢查某司法所社區矯正工作，通過現場檢查社區矯正執行工作檔案，發現該區司法局確定2名社區矯正人員的社區矯正期間錯誤，司法所工作檔案多處記載與實際情況不符或者記載有誤，存在虛管問題。后檢察機關分別就以上問題發出糾正違法通知書和檢察建議書，糾正了社區矯正工作中的問題。

[案例二]2016年2月份以來，N市某縣檢察院通過設立派駐社區矯正中心檢察室，建立社區矯正聯網監控網絡系統，先后通過聯網監控中心開展網上遠程監督活動268次，獲取監督信息18起，查核矯正人員活動軌跡78人次，發現人機分離現象6起，發現拒不報到入矯而提出監督收監1起，有力推動了社區矯正法律監督從適時性監督向常態化動態同步監督轉變，提升了社區矯正法律監督效果。

近三年N市檢察機關共計發出書面糾正違法通知書28份，書面檢察建議書91份，刑事執行檢察建議書70份。該市全部9個基層院中6個成立了刑事執行檢察部門（原監所檢察部門），另3個指定了專人負責社區矯正檢察工作。檢察監督從最初著重于摸清社矯人員底數，到現在以監督糾正“脫管、漏管”為核心，全面介入社區矯正的入矯、管理教育、解矯收監各環節。市級院主要通過定期、不定期巡視檢察，基層院主要通過文書核查、實地檢查和電子信息化核查的方法開展監督。社區矯正檢察考核主要依據刑事執行檢察工作平臺計分排名，結合查辦職務犯罪和發出書面糾正文書數，江蘇省刑事執行檢察工作平臺幾乎涵蓋了社區矯正檢察工作的全部事項，其最主要的功能是定期導入全省社區矯正決定機關（法院、監獄、看守所）監外執行人員信息和社區矯正機構的社矯人員信息，自動化核查比對，但該平臺目前存在信息導入不及時，地域范圍限于江蘇等弊端，時常出現信息不準確的情況。

二、檢察監督實踐發現社區矯正工作存在的問題

（一）社區矯正工作隊伍薄弱

以N市某區為例，該區現共有社區矯正執法者（公務員）46名，社會工作者（社工）75人，尚未建立社會志愿者隊伍，整體呈現三大特征。一是工作人員多頭管理，兼職普遍。實踐中，司法所工作人員編制屬于司法局，而工資、福利待遇卻由鄉鎮財政負擔，對司法局的事情能推則推，對鄉鎮政府的重點工作卻積極性很高，且社許多人明確兼任鄉鎮政法委員、武裝部長等職務，或長期被鄉鎮借用做為黨委秘書、政府秘書等。二是執法工作者流動性大，普通社工待遇偏低。2013年至今，已有10人不再從事社區矯正工作，人員流失率約20%，社會工作者每人年均不足1.6萬元工資，且大部分沒有辦理養老保險等。三是社會工作者年齡結構老化、學歷層次偏低。全區50周歲以上38人占比50.6%，本科學歷僅7人占比9.3%。

（二）擬適用社區矯正調查評估問題多

一是法律性質不明，對所居住社區的影響是否必須進行調查評估，法律沒有明確規定，對于調查評估報告是否屬于證據也爭議較大。二是調查評估報告質量不高，實踐中的調查者就是最后的社區矯正執行者，他們要么為了減少將來監管工作量，避免承擔更多責任，作出不適用結論，要么礙于鄰里關系、世故人情、甚至收受或者索取賄賂，[1]進行權力尋租，作出適用決定。加上時間緊且沒有詳細的操作流程，使得許多調查評估流于形式，有的僅有三言兩語。三是提請委托和采信調查評估過于隨意，許多案件并不委托調查評估，或者委托調查評估不及時，對委托調查意見采用與否也不反饋。四是缺少有效監督，現有法律并未規定擬適用社區矯正調查評估相關文書抄送制度，也沒有明確規定檢察機關監督責任，檢察院無從知曉相關信息也就難以開展監督。[2]

（三）社區矯正交付執行亂

一是法院不經核實“武斷”指定居住地，隨意交付。例如江蘇某法院沒有核實居住地，直接將實際居住地為江蘇如東的罪犯李某某交付戶籍地江蘇如皋，造成如皋司法局監管困難。二是社區矯正機構“怕出事”，隨意拒收。例如江蘇揚州某該司法局因馮某想去N市矯正為由隨意將馮某某的材料退回原判法院，而法院將其交付至N市某區時，N市某區也以不具備監管條件將相關材料退回原判法院，造成馮某某在判決生效后1個多月不能正常接受矯正。三是社矯人員“圖方便”，拒不報到。例如江蘇某法院將罪犯譚某某交付其戶籍地重慶市某縣，譚某某以多年在外務工，回老家將失去生活來源為由，拒不回家接受矯正，造成漏管達2個月之久。四是檢察機關的交付執行監督信息不完整，監督乏力，實踐中有的法院只抄送判決書，有的連判決書都不抄送，造成檢察院并不確定該判決是否生效以及如何執行，難以提出交付執行監督意見。

（四）矯正和教育管理虛化

一是入矯和解矯宣告缺乏儀式感，無論是集中宣告還是單獨分散宣告，都限于簡單向社矯人員宣講相關權利義務和監管規定，沒有能在莊嚴肅穆的宣告場地，組織社區矯正有關人員全部到場，通過宣告增強社矯人員身份意識和遵紀守法自覺性。二是教育管理虛化，實踐中教育學習和社區服務時間一般不足8小時，教育學習內容也缺乏針對性，不能做到有的放矢、因人施教。三是居住地變更困難，變更居住地限制條件模糊、程序復雜，實踐中有較大的自由裁量空間，遷入地司法行政機關考慮監管責任多不愿意接收。

（五）收監執行標準模糊

一是提請收監執行標準模糊，實踐中對《社區矯正實施辦法》規定的兜底收監條件“其他違反法律、行政法規和監督管理規定，情節嚴重的”存在較多爭議。一種觀點認為，“情節嚴重的”應該以緩刑、假釋人員違反的相關法律、行政法規中的規定為準；另一種觀點認為，應該綜合考察緩刑、假釋人員違法行為的情形，具體情況具體分析；還有觀點認為，《社區矯正實施辦法》中的“情節嚴重的”，應包含因違法行為被行政拘留、司法拘留、強制隔離戒毒等被限制人身自由處罰的情形。各種觀點在實踐中都有體現，造成社矯人員同樣的違法行為，有的地方提請收監執行，有的不提請收監執行，損害了法治的統一實施和刑罰執行的權威。

三、檢察機關監督社區矯正面臨的問題

（一）監督工作缺乏操作細則

法律層面的《刑事訴訟法》僅概括規定人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督，而地方制定的法規如《江蘇省社區矯正工作條例》，也對檢察監督規定較為原則。司法解釋層面《刑事訴訟法解釋》僅規定相關法律文書的抄送檢察機關，《刑事訴訟規則》雖然就檢察監督的具體業務部門、提出糾正的情形等進行了規定，但對如何發現違法情形，如何提出糾正意見等規定不明確。其他規范性文件如《社區矯正實施辦法》僅規定了人民檢察院對社區矯正各執法環節依法實行法律監督。而《哈爾濱市社區矯正試點工作領導小組關于開展社區矯正試點工作的意見》《安徽省社區矯正試點工作方案》等地方性文件，更是僅限于一定的地域范圍和于社區矯正的一個方面，對于監督實踐指導意義不大。

（二）監督信息獲取難

一是擬適用社區矯正調查評估監督信息獲取難，現有法律法規未規定將擬適用社區矯正調查評估相關文書抄送檢察機關，而檢察機關對具體調查過程和結果也不了解不參與。二是交付執行監督信息獲取難，實踐中，決定機關抄送檢察機關相關法律文書容易遺漏、丟失等，而社區矯正機構并不及時將入矯信息通知檢察機關，檢察機關難以掌握對交付執行的完整信息。三是管理監督信息獲取難，社區矯正工作檔案多存在造假嫌疑，記錄千篇一律，教育學習和社區服務時間隨意填寫等，而實地調查和面對面談話則力不從心。如N市某區共20個鄉鎮司法所，遠郊的司法所有2小時車程，常年納管社矯對象400多人，僅有的1名檢察人員很難高頻次到每個司法所開展檢察監督。四是終止執行監督信息獲取難，實地調查監督難以落到實處，而書面審查又很難發現違法問題。如N市三年來所有發出的189份法律監督文書中，沒有一起終止矯正違法違規行為是通過對書面材料審核發現的。

（三）監督缺乏剛性

一是職務犯罪查辦少。全國2012年至2014年刑事執行檢察部門立案查辦監外執行中的職務犯罪案件也僅28件30人。[3]而N市檢察機關近3年沒有查辦一起社區矯正領域職務犯罪。二是書面糾違不多，監督失之以軟。據統計，N市9個基層檢察機關三年內僅發出書面糾正違法通知書28份，其中有13份為法院書記員筆誤造成的社區矯正期間計算錯誤或者文書制作錯誤，意義不大。全部90份書面檢察建議中有72份是建議社區矯正機構對相關社矯人員提請收監執行，占全部書面檢察建議的80%，且分析發現，司法行政機關都是在檢察建議書發出當天、次日或兩三天內提出收監執行建議，即許多司法行政機關在收到檢察建議時或者之前就已經啟動收監程序，檢察建議的監督意義不大。[4]總之，實踐中職務犯罪查辦少和書面糾正違法多沒能觸及實際履職，剛性效力不足，沒有強制執行力和程序性后果，監督的效力依賴于被監督單位的配合，形成所謂“乞丐式監督”。[5]被監督機構消極抵觸檢察機關的糾正違法通知書和檢察建議的情況時有發生。

（四）監督協作機制不全

實踐中，不同轄區的刑事執行檢察部門之間存在一定的競爭關系，多不愿意主動協助其他檢察機關開展監督工作。為此江蘇省還專門制定了《江蘇省人民檢察院關于建立社區矯正法律監督一體化工作機制的暫行規定》，但實踐中文件內容執行情況不理想。如許多刑事執行檢察機構發現非本轄區的社矯人員被治安處罰的信息后，也多不愿告知居住地檢察機關，因為告知監督信息后，被告知的居住地檢察機關可以據此開展監督并在考核中加分，而告知的檢察機關則沒有加分，相當于“為他人做嫁衣裳”。檢察機關內部各科室之間也缺少相關協作機制，雖然有關文件規定公訴、偵監等部門相關文書抄送刑事執行檢察部門，但是實踐中，多數情況是讓刑事執行檢察部門倒簽送達回證，一個月甚至更長時間才集中送達一次相關法律文書，許多違法違規問題已經發生，錯過了監督時效。

（五）監督隊伍不適應現有監督工作需要

一是監督理念落后，存在“重配合、輕監督”和“等、停、靠”思想，熱衷于以社區矯正參與者的身份介入具體的社區矯正具體運作，樂于為社矯人員“上法制科”，甚至協調政府部門幫助解決社矯人員生活困難，不主動到社區矯正工作第一線去調查、了解問題，檢察監督基本靠文書審查。二是監督人力資源不足，刑事執行檢察工作量與現有刑事執行檢察人員力量之間的矛盾十分突出。以N市為例，全市刑事執行檢察部門實有人員47人，承擔著7個看守所、3個監獄的派駐檢察工作和9個縣區的社區矯正檢察監督工作。除此之外，還承擔著羈押必要性審查、強制醫療執行檢察、指定居所監視居住執行檢察、財產刑執行監督等多項新增監督職能。

四、規范社區矯正及其檢察監督的對策

（一）完善社區矯正法律

呼吁已久的《社區矯正法》正在征求意見中。健全社區矯正工作隊伍，改變人員管理模式，統一社區矯正執法者和社會工作者由司法局管理，落實社區矯正執法者相應福利待遇，建立專業社工工資、福利增長機制，是建立業務培訓、考核獎懲常態化機制。規范擬適用社區矯正調查評估，確立調查評估意見的證據屬性，明確調查評估的主體、流程、內容等，成立專門的調查評估機構，設定保密和回避規定，明確責任追究。明確“居住地矯正”的操作細則，確定居住地矯正的內涵和外延，設定居住地的確定以及變更條件和程序。規范交付執行，確定法院對居住地的最后決定權和爭議解決機制，強化交付執行責任，明確法院的交付執行責任和司法行政機構的先行登記職責，制定責任追究機制。嚴格監督管理深化教育矯正，著重運用電子監控等新監控技術手段，制定社矯人員考核獎懲辦法，細化教育矯正方案，針對不同社區矯正人群制定差異化的教育矯正方案，合理安排社區服務內容和方式。統一收監執行條件中“嚴重違法”的標準，具體應包含因違法行為被行政拘留、司法拘留、強制隔離戒毒等被限制人身自由處罰的情形。

（二）配套出臺檢察機關監督社區矯正工作辦法

一是明確社區矯正檢察體制機制，建立健全社區矯正法律監督機構，設立派駐社區矯正機構檢察室或者檢察官辦公室，保障社區矯正法律監督人員編制，配齊配強社區矯正法律監督人員，在司法責任制改革和員額制改革中，為社區矯正檢察設置適當的員額。二是確定檢察方式方法，規范文書審查制度，建立規范文書審查紙質臺賬或者電子臺賬，明確實地檢查監督、談話了解情況的頻次，重視通過查辦職務犯罪開展監督社區矯正執行的震懾作用，設置書面糾正的程序性后果，提升監督嚴肅性和監督效果。三是細化社區矯正檢察內容，將擬適用調查評估明確納入檢察監督范圍，細化交付執行到解除矯正、終止執行全環節監督內容。四是建立社區矯正法律監督責任追究和績效考核機制，列出社區矯正檢察權力清單，對于檢察人員在社區矯正檢察監督中，因為故意或者重大過失，不履行或者不正確行使檢察監督權力，嚴重后果或惡劣影響的，應當依法追究法律監督責任，建立科學合理的績效考核機制。五是構建檢察機關監督社區矯正工作一體化工作機制，通過檢察機關統一業務應用系統，相互告知交付執行、居住地變更、社矯人員接受治安處罰等18類信息，增強監督合力。

（三）建立全國社區矯正信息工作平臺

《社區矯正實施辦法》規定，司法行政機關和公安機關、人民檢察院、人民法院建立社矯人員的信息交換平臺，實現社區矯正工作動態數據共享。2016年8月30日，“兩高兩部”聯合印發的《關于進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》再次規定，司法行政機關應當建立完善社區服刑人員的信息交換平臺，推動與人民法院、人民檢察院、公安機關互聯互通，利用網絡及時準確傳輸交換有關法律文書，根據需要查詢社區服刑人員脫管漏管、被治安管理處罰、犯罪等情況，共享社區矯正工作動態信息，實現網上辦案、網上監管、網上監督。

當前，公檢法司等社區矯正相關機關都建立了各自的信息網絡平臺或者數據庫，為建立全國范圍內的社區矯正信息工作平臺提供了現實的硬件基礎。建議在符合安全保密基礎上，讓所有的社區矯正相關法律文書通過統一的社區矯正信息工作平臺流轉，將電子定位監控、教育學習、社區服務簽到計時系統等全部進行信息化處理，實現交付和接收無縫對接、資源共享、網上辦公、消息通知、定位監控、信息互動、統計查詢等。檢察機關就可以通過該平臺將社區矯正各參與方納入監督系統，做到從調查評估、報到入矯到解除矯正全程執行信息實時監控。

（四）強化社區矯正檢察監督隊伍建設

一要轉變執法監督理念，堅決克服“重配合輕制約”的執法觀，時刻樹立危機意識和安全意識，杜絕“等、停、靠”和“做得多，錯的多”思想。二要適當擴充編制，優化現有監所檢察隊伍結構，改變以往年齡結構偏大、知識結構成就的隊伍狀況，加強社區矯正檢察監督人員的輪崗交流，加強培訓提高統一執法監督標準，提升監督能力，提高監督公信力。三要加強硬件和基礎設施建設投入，實施科技強檢戰略，特別要注意運用監所信息化技術成果，提高監督效率，提升監督效果，積極探索設立社區矯正檢察官辦公室、社區矯正檢察工作站、監外執行檢察室，或借助鄉鎮（街道）檢察室平臺開展社區矯正法律監督工作。

注釋：

[1]參見丹檢宣：《一名社工的致富寶典》，載《檢察日報》2016年8月16日。

[2]參見楊寶川：《擬適用社區矯正調查評估制度實證研究——以江蘇省南通市通州區為例》，載《刑事執行檢察工作指導》2015年第3期。

[3]參見袁其國主編：《刑事執行檢察工作重點與方法》，中國檢察出版社2015年版，第232頁。

[4]提請收監執行建議需要向公安機關收集社矯人員違法違規信息，調取行政拘留相關材料等，具體是否提請收監一般還需要司法行政機關開會討論，報領導審批等多個程序，耗時較長。

[5]參見張建偉：《從權力行使型到權力抑制型刑事程序構造的重新設定》，載《政法論壇》2004年第3期。