機構編制資源配置科學化的內涵和特點

機構編制是政府組織結構的承載者，是政府職能履行的基礎。機構編制資源配置的適度與合理，既關系著政府的規模結構，又關系著組織效率和職能履行情況。習近平總書記指出，“機構編制是黨的重要執政資源”。將機構編制作為黨和國家的執政資源，是機構編制管理在理論上、實踐上的一次飛躍。做好機構編制管理工作，就是要通過優化配置執政資源，降低行政成本，提高行政效能，不斷增強黨和政府的執政能力，促進經濟社會發展，滿足人民群眾的物質文化需要。有效配置機構編制資源，作為做好機構編制管理的基礎性工作，不僅關系到行政組織的科學架構、政府職能的正確履行和財政供養人員的合理規模，也直接影響黨和政府執政方式的改進以及在群眾心目中的形象。

一、研究背景

改革開放以來，我國行政體制改革和機構改革的進程不斷深化，圍繞建立與市場經濟相適應的行政管理體制，政府組織機構形式和職能配置、編制配備都在不斷調整，機制編制管理也逐步向科學化、規范化和法制化的方向發展。當前，社會主義市場經濟體制不斷完善，經濟社會快速發展，地方政府需要適應時代發展步伐，強化公共服務和社會管理職能，以滿足日益增長的復雜多樣需求?！罢幠！?、“行政、事業超編”、“官民比過高”等問題日趨被社會各界高度關注。行政管理體制改革滯后、政府職能缺位、管理效率低下、失職“不作為”等問題，對機構編制管理工作提出一系列需要思考的深層次問題。

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！庇种赋觯骸皣栏窨刂茩C構編制，嚴格按規定職數配備領導干部，減少機構數量和領導職數，嚴格控制財政供養人員總量。推進機構編制管理科學化、規范化、法制化”。在新的背景下，科學化、規范化和法制化“三化”的提出為機構編制管理改革指明了方向。

在機構編制管理的體制上，我們建立了中央統一領導、地方分級管理的體制；管理機制上，逐步建立機構編制、人員工資與財政預算相互制約的機制；在一些領域，探索行業的編制管理的標準化等。2007年出臺的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》為地方機構編制管理提供了依據。但總的看來，我們對政府規?？茖W化認識不足、研究不夠，對機構編制管理內在規律的把握欠缺，特別是在新常態的經濟形勢下，政府職能轉變、新型城鎮化的大背景下，公共事務管理對象、政府財力狀況、民眾的公共服務需求以及公共服務供給的技術條件都發生了很大的變化，探討適應于新常態的、科學化的機構編制管理體制與方法，挖掘機構編制規模、結構與地方經濟發展、公共服務供給等因素之間的關聯性就顯得極為重要。

二、機構編制資源配置科學化的內涵

機構編制資源科學化配置是機構編制管理部門根據社會、政治、經濟、文化發展的要求，運用科學的原理和現代化的手段進行機構編制資源配置，以實現機構編制資源效能最大化。

黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》提出：到2020年，建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。機構編制管理作為國家行政管理的一個重要組成部分，在國家行政管理中處于源頭地位。

“科學化”意味著人們能夠探索、認識、把握事物的客觀規律并自覺依客觀規律進行實踐以實現目標。機構編制管理是一項復雜的工作，需要面對紛繁的現實事務、迎接復雜的現實挑戰，實現機構編制管理科學化，不僅是全面深化改革的必然要求，更是“實事求是”思想路線的在機構編制管理工作中的具體體現。

具體而言，機構編制管理科學化主要表現在以下三個方面：

首先，機構編制管理工作要以科學的理念為起點。一方面，機構編制管理工作必須擺脫“就編制論編制”的狹隘的、抽象的指導理念。機構編制是“職能、機構、人員”三位一體的有機整體，同時它又處于一個更為復雜的系統之中，與其他部門關系密切。因此必須從普遍聯系的整體觀入手，將機構編制視為行政體制有機整體的一個部分，并以此為邏輯起點來思考機構編制管理的問題。要充分認識機構編制管理工作與財政、人事、公共服務等諸多部門之間的聯系，將機構編制管理工作放到經濟社會發展“新常態”、全面深化改革、政府機構職能優化、簡政放權等更為宏觀的改革思路中去理解。另一方面，必須對機構編制管理的目的有科學合理的認識，提高政府運行效率、節約公共財政資源、提高政府履行公共服務職能的能力是機構編制管理的最終目標，應當以此而非某個部門、某一部分人對機構編制安排是否滿意作為評判機構編制管理是否有效的最終標準。

其次，機構編制管理工作要以科學方法為依據?？茖W方法要求人們尊重客觀現實、客觀規律。一方面，機構編制管理工作是一項具有極強現實性的工作。機構職能、機構設置、人員編排的調整都會直接影響到各部門的實際工作、影響到政府的運行效率、管理能力及公共服務供給能力，從而最終影響到人民群眾的生產生活、影響到人民群眾對政府的評價。因此，機構編制管理工作不能憑借主觀的“想當然”，而應建立在扎實的事實依據的基礎之上。在“大數據”應用越來越普及的今天，機構編制工作更應充分做好“大數據”資源的整合、挖掘、分析工作，以數據的高效使用來化解機構編制管理工作中的深入調研難、主觀干擾因素多等問題。另一方面，機構編制管理工作又是一項需要“預見性”的工作。機構職能、機構設置、人員編排的調整不能僅僅滿足當下需要，更應當充分考慮經濟社會發展的客觀趨勢、政府工作重點、民生需要等對機構編制的未來需求，機構編制工作不能僅僅“就當下論當下”，還應當以發展的眼光看問題，在有限資源的約束下做好當下與未來的動態平衡。

第三，機構編制管理工作要以科學的流程為依托。機構編制管理并非“一次性”工作，它要隨政府職能轉型、新技術開發應用與地方經濟社會發展不斷做出相應的調整。因此，必須科學合理的設置機構編制管理工作流程，在科學理念的指導下，以科學方法為依據，將機構編制管理納入規范化、法治化的運行軌道，做到科學化、規范化、法治化三者相統一。在機構編制管理工作中，要盡力避免人的主觀隨意性，充分尊重機構編制及其管理的客觀規律，充分應用現代管理方法，優化管理流程，提高管理效率與有效性。機構編制不能“一編了之”，還要將編制效果的反饋、評價及調節一并納入到編制管理的過程中，實現機構編制管理標準化與動態化性的均衡。

三、機構編制資源配置科學化的特點

根據機構編制資源科學化配置的內涵，應具備以下幾個特點。

（1）標準化：機構編制資源科學化配置要科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，制定合理、科學機構編制標準。目前，從中央到地方在機構編制管理方面缺少具體、靈活、可操作的執行標準。有的標準核定后長期未作調整，不能適應形勢發展的需要；有的標準缺乏彈性，計劃經濟色彩比較嚴重，制度化的手段相對較少。機構編制管理服務的對象門類廣、單位多、情況復雜、差別很大，依靠靠經驗、比較的做法缺乏科學性、準確性和權威性。同時，也隨之帶來人為干預、條條干預等一系列問題，從而影響了機構編制資源配置的科學性和公平性。

（2）規范化：機構編制資源配置過程中工作程序、執行情況規范。規范化是從程序層面對機構編制資源配置提出的要求，程序正義才能保證實體的正義，因此，程序化是機構編制資源配置科學化的應有之義。機構編制資源《國務院行政機構設置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》中對機構設置和編制審核權限進行了規定，但機構設置和編制審批缺少程序性的規定。實際工作中，各地編辦日常工作中經常收到各部門要求增加機構或者編制的文件申請，編辦在現有人員力量不足的情況下，很難做到深入的調研，科學合理的論證。如此情況下，就很難保證機構編制資源能夠科學有效的配置。

（3）法制化：市場經濟就是法制經濟，機構編制部門作為負責機構編制管理的職能部門，依法行政是本質要求。在依法治國的大背景下，法制化在機構編制資源科學化中有著更加突出的作用。目前，我國各部門行業的立法相對完備，機構編制立法相對滯后。缺少一部專門的機構編制法律，此外，上升為行政法規的也較少，機構編制的調整多為規章或者政策文件，這種情況下，機構編制資源的調整依據缺少法律的支撐。

（4）動態化：機構編制管理是一個動態的管理過程，必須適應經濟社會發展的要求和全面履行職能的需要，對管理對象、管理內容、管理方式和方法，以及自身管理體系和制度等，進行不斷調整和變革。機構編制動態管理是對現階段機構編制管理重點、方法、內容的突出表述，中央編辦提出的“控制總量、盤活存量、優化結構、有減有增”的管理目標，充分體現了新時期機構編制管理的動態要求。

（5）精準化：深入開展機構和人員編制核查，摸清現有機構和人員編制底數，實現具體機構設置與按規定審批的機構相對應、實際配備人員與財政供養人員與批準的編制和職數相對應，全面加強和完善機構編制實名制管理，建立部門間信息共享機制，進一步強化機構編制管理和組織人事管理、財政管理的綜合約束。實時更新機關事業單位實名制管理信息，各級機關事業單位機構編制實名制管理信息，均通過政府門戶網站和機構編制網及時向社會公示，要加強組織、機構編制、財政、人力資源社會保障等部門信息平臺整合，實現數據共享共用，切實提高機構編制實名制管理信息化水平?！醣疚臑?015年度山東省人文社會科學課題“山東經濟社會發展課題”重大項目《機構編制資源配置科學化研究》（項目編號：15-JS-ZD-04）階段性研究成果E：YWJ

關鍵詞：機構編制 資源配置 科學化