邊疆民族地區農村治理能力現代化研究

羅敏+陳連艷+周超

【摘 要】全面推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，如何實現邊疆民族地區農村治理能力現代化已然成為當前國家亟需解決的難題。邊疆民族地區不僅是中國的“窗口”，而且是國家穩定與繁榮的關鍵性、戰略性區位之一。與國內其他區域農村相比，邊疆民族地區農村具有人口分布差別化、宗教信仰復雜化、語言文字本土化、民族文化多樣化的特征，致使邊疆民族地區農村治理更具挑戰性。只有樹立了共生共存的邊疆農村治理理念，才能實現邊疆民族地區農村治理的現代化。

【關鍵詞】邊疆民族地區；農村治理；共生理論；農村治理能力現代化

【作 者】羅敏，廣西師范大學政治與公共管理學院2014級碩士研究生；陳連艷，廣西師范大學政治與公共管理學院2016級碩士研究生；周超，廣西師范大學政治與公共管理學院副教授。廣西桂林，541006

【中圖分類號】D035.5 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2016）06-0063-009

一、思路與進路

“共生”（Symbiosis）一詞的概念源自于生物學相關理論，在1879年最早由德國生物學家德貝里（Anton debery）提出，并認為，“‘共生就是不同屬性的種類生活在一起，他的這個定義開啟了人類研究‘共生現象的大門”[1 ]3 。1949年，美國學者麥克杜戈爾（W.B.Mcdougall）在理解“共生”概念的基礎上，提出了“離體共生”與“合體共生”的概念。1952年和1973年，柯勒瑞（Coaullery）和劉威斯（Leweils）分別明確地提出了互惠共生、互利共生、寄生、同住現象以及不同種類生物體之間的共生現象等概念，進一步發展和豐富了學者們關于“共生”的研究。1981年，美國波士頓大學的林恩·馬古利斯（Lynn Margulis）更深入地研究了連續內共生理論，不斷地發展和完善“共生”的概念，并賦予了共生理論超出生物學領域的更珍貴的社會價值。20世紀中期以來，“共生”概念與思想的運用不僅僅局限于生物學領域，可以說共生的思想與方法被逐步運用到社會學領域、管理學領域、經濟學領域、政治學領域等各個領域。而在我國，古老的中醫學也早就提出了諸如“相生相克”與“五行學說”的“共生理論”。[2 ]29因此，人與人之間、人與物之間已然形成了一個相互依賴的共同體。在1998年，我國學者袁純清博士將共生理論擴展到經濟領域，并運用共生理論研究小型經濟，并建立了共生理論分析框架。[3 ]68胡守鈞教授在其著作《社會共生論》一書中指出，社會共生論應以人人平等為前提，每個人生而平等，并詳盡闡述了社會共生論的基本理論與基本框架。[4 ]66共生是人類社會與自然界最普遍的現象之一，其本質內涵是協同與合作。協同共生是人類社會與自然界實現協調發展的必需動力，合作共生是人類社會與自然界實現共享發展的必然趨勢。作為區域概念，邊疆民族地區①的農村具有人口分布差別化、宗教信仰復雜化、語言文字本土化、民族文化多樣化等特征，使得邊疆民族地區農村治理的任務更加艱巨，要實現邊疆民族地區農村治理能力的現代化，其最核心機制就是共生機制。就個人而言，人為了生存和發展必須要和社會其他人或組織建立共生關系，諸如資源的爭奪、資源的互換、資源的共享等，通過共生關系就可以有效地解決資源爭奪或者交換帶來的沖突和矛盾，加快邊疆民族地區農村治理能力現代化的進程。就組織而言，組織是個人單元的集合體，諸如農民專業合作社、農民行業協會、農民合作經濟組織等，通過組織共生可以帶動邊疆民族地區農民共同致富，這不僅是實現精準扶貧的有效途徑，還是實現全面建成小康社會宏偉目標的必經之路。因此，邊疆民族地區農村治理必須引入共生的發展理念，進而推進邊疆農村治理體系和治理能力的現代化。

二、邊疆民族地區農村的特征

邊疆民族地區既是中國對外的“窗口”，也是中國少數民族主要聚居的區域，其自然條件與生存環境相比于國內其他區域較惡劣，并且邊疆民族地區農村整體經濟發展程度與市場發育程度都遠遠落后于國內其他區域。只有充分認識邊疆民族地區農村的特殊性，才能實現邊疆農村的跨越式發展以及邊疆農村治理能力的現代化。

（一）人口分布差別化

邊疆民族地區地域遼闊、人口稀少，多數居住在山區、林地、高原、牧區等偏遠的農村地區，農村人口占比較高（見表1），但農村建設規模較小，空間分布較零散，邊疆農村分散、獨立的空間分布格局使得和諧安寧、互惠合作的社會主義新農村建設難以正常推進，嚴重阻礙了邊疆民族地區農村治理能力現代化的進程。

通過表1可以看出，2010年至2014年全國農村人口比重逐年下降，同樣，邊疆民族地區6?。▍^）的農村人口比重也是逐年下降，其中，云南省農村人口比重下降幅度最大，約為7個百分點；就全國而言，2014年廣西、云南、西藏、新疆、甘肅5?。▍^）農村人口比重均高于全國平均水平，西藏農村人口比重最高，達74.25%，其農村人口比重約為內蒙古的1.8倍，這也說明西藏地區的城鎮化嚴重受阻。毫無疑問，邊疆民族地區農村人口差別化的分布，給邊疆農村治理中的公共服務供給、公共安全保障、社會治理體系的構建等諸多方面帶來難題，使得邊疆民族地區農村治理能力的現代化更具挑戰性。

（二）宗教信仰復雜化

宗教信仰是人類生存發展史上一個永恒的話題。從瑪雅文明到現代國度，從民族信仰到禁忌儀式，宗教信仰的痕跡可謂是遍布全球。邊疆民族地區作為少數民族聚居區，分布著道教、佛教、伊斯蘭教、基督教等多種教派，人們的信仰也隨之多樣化和復雜化。諸如，道教在瑤族、土家族和毛南族的影響較深，這些民族主要分布在廣西和云南地區；藏傳佛教主要是在藏族地區形成和發展起來的，并影響著蒙古族、裕固族、土族、珞巴族等其他民族，這些少數民族主要分布在甘肅、內蒙古、西藏與云南地區；伊斯蘭教在回族、維吾爾族、烏茲別克族、哈薩克族等影響較深，這些民族主要分布在新疆和甘肅地區；基督教在俄羅斯族、羌族、苗族、彝族、白族等傳播深遠，這些民族主要分布在云南和新疆地區。全球化的影響下，地區沖突、宗教矛盾此起彼伏，不同宗教、不同教派之間的沖突與矛盾從未停息，甚至有著愈演愈烈的趨勢。近年來，邊疆民族地區農民的生活水平有大幅度的改善，但是與東部沿海發達地區以及內地相比落差仍然較大，貧富差距過大勢必打破社會公平公正原則，引發社會矛盾，導致社會沖突。正如盧梭所說，要想使國家穩固，就應該使兩極盡可能地接近，既不許有豪富，也不許有赤貧。[5 ]66復雜多元化的宗教信仰使得邊疆民族地區農村治理需要面對更加復雜多變的宗教社會形勢，在倡導宗教信仰自由的同時，也要維護好農村和諧安定的良好社會環境，進一步促進和諧邊疆的構建。

（三）語言文字本土化

語言文字作為人類思維和交際的工具，不同地區、不同民族之間的政治、文化、價值觀念等都需要借助語言和文字，同時，它也是民族與民族之間交流溝通的紐帶。中國55個少數民族中，有53個有自己的語言，55個少數民族使用的語言大概有60余種，而這60余種民族語言中又分為5種語系、10種語族、16種語支，如西藏的藏語、廣西的壯語、新疆的維語、內蒙古的蒙語等。另外，還有部分未定的語系、語族和語支。同樣的，中國55個少數民族中，有文字的有21個，共使用27種不同的文字。新中國成立以來，少數民族語言不僅在我國司法、科技、行政、教育等領域得到了廣泛運用，而且在國家政治、經濟、文化和社會生活中也得到了普遍使用，如在國家政治生活中，全國人民代表大會、全國人民政治協商會議等重要會議或重大活動，都會提供蒙古文、藏文、維吾爾文、壯文等語言文字。除了官方認證的語言文字之外，邊疆民族地區多元民族的特性也給農村治理帶來了許多語言文字上的困境，語言表達的多樣性，難免會造成交流溝通上的差異，“土話”與“土字”的存在一定程度上加劇了邊疆民族地區農村治理的難度。邊疆民族地區農村治理能力的現代化必須改革創新傳統的管理體制，實現邊疆農村多元共治的治理模式，進而實現邊疆農村社會“善治”的目標。

（四）民族文化多樣化

少數民族文化是中華文化的重要組成部分。歷史演進的長河中，各民族文化的相互影響、相互交融逐步形成了源遠流長的中華民族文化。邊疆民族地區作為我國少數民族聚居區域，民族文化更加多樣化，無論從語言文字、服飾裝扮、飲食習慣，還是從宗教信仰、文學藝術、民族風情等都各有所異。服飾裝扮方面，各民族之間的服飾裝扮不盡相同，有內蒙古的蒙古袍、西藏的藏服、廣西壯族的壯服、新疆維吾爾服飾等多種形式各異的穿著打扮。飲食習慣方面，如西藏絕大部分藏族以糌粑為主食，喜好青稞酒、酥油茶；內蒙古的蒙古族吃青稞、喝奶茶、奶酒等；云南的彝族以玉米、蕎麥為主食，喜歡飲酒、吃“坨坨肉”，喝“稈稈酒”；新疆的維吾爾族最愛吃馕、抓飯、烤包子、拌面等食品。民族風情方面，如內蒙古和新疆的滿族喜好跳馬、跳駱駝和滑冰等傳統體育活動；廣西的毛南族清明“趕祖先圩”和元宵“放飛鳥”等紀念活動；甘肅回族的開齋節等。從文化適應理論來說，任何一種文化傳承與發展都是建立在自然環境、經濟條件、政治環境、社會環境的基礎上，最終形成與社會發展相適應的一整套體系。面對多元民族文化的交融，邊疆民族地區農村治理過程中的文化認同，有利于強化各族人民對政府的信任與認可，為邊疆民族地區農村治理創新爭取社會內生條件。

三、邊疆民族地區農村治理的現實困境

近年來，城鎮化的快速發展，邊疆民族地區農村社會轉型迫在眉睫，轉型過程中農村治理面臨的困境也日益凸顯，中國的農村社會發生了巨大的結構性變化與變遷。良好的政府治理，是良好的農村治理的基本條件，[6 ]140 然而邊疆民族地區農村治理卻還面臨著無序化的公共資源開發與利用、單一化的公共服務供給主體、國際化的公共安全形勢、薄弱化的公共生態意識、多元化的公共權力結構等現實困境，這些都制約著邊疆民族地區農村治理現代化的實現。

（一）公共資源開發的無序化

邊疆民族地區豐富的物產資源，在我國現代化建設過程中扮演著極其重要的角色。馬克思指出，人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。[7 ]187受利益的驅使，人類對物產資源無序化的、掠奪性的開發，引發了諸如環境污染、物種滅絕、礦難等危機事件的接連發生。過度的采挖藥用植物和獵殺野生動物，不僅導致野生動植物的絕跡，破壞了物種的多樣性，而且嚴重威脅著生態環境，打破了生態平衡，極易引發水土流失、草原退化甚至沙化。礦產資源作為人類賴以生產和發展的重要能源，不僅是治國安邦的基礎條件，還是國家安全的重要保障，而邊疆民族地區作為我國礦產資源主要的輸出地，其采挖的無序性、監管的非理性導致資源嚴重浪費、生態環境嚴重惡化以及土地資源的無序開發。公共資源的無序開發與利用，不但不利于邊疆民族地區農村治理的現代化，而且與新常態下“協調發展、綠色發展、共享發展”的發展理念相悖，給邊疆民族地區農村治理現代化帶來了極大的挑戰。

（二）公共服務供給的單一化

隨著邊疆民族地區經濟實力的不斷增強，邊疆農民對于基本公共物品和公共服務的需求也日益呈現多樣化和多元化。由于公共物品和公共服務非排他性與非競爭性的特性，市場提供公共服務往往不足，而政府作為提供公共服務的單一主體，不僅缺乏競爭性，而且資金匱乏、效率不高，往往忽略了農民的實際需求。目前，邊疆民族地區農村嚴重缺乏社會公共服務供給社會資本的注入和社會公共服務供給多元主體的參與，諸如文化教育事業、公共醫療衛生、公共基礎設施建設等僅靠政府單一化的供給模式已經無法滿足人們日益增長的物質文化需求，這不僅制約了邊疆民族地區農村經濟的發展，而且嚴重阻礙了邊疆民族地區農村治理的現代化。一方面，邊疆民族地區農村仍然沿用傳統的“自上而下”的公共服務供給模式，現實中的政府官員往往熱衷于“性價比”較高的、易出政績的公共服務的供給，而對于農村教育、公共醫療衛生、科技知識的推廣與普及等公共服務的供給積極性并不高，導致公共服務供給的結構性失衡；另一方面，邊疆民族地區農村轉移支付資金“政出多門”，資金配置上的不合理和管理上的缺陷，極易造成資金利用率低下，嚴重影響著基層政府的公信力。

（三）公共安全形勢的國際化

當前，世界多極化、經濟全球化、時代信息化的進程不可逆轉，在高度不確定性和高度復雜性的現代社會，國際社會面臨著前所未有的機遇和挑戰，國際安全形勢的綜合性、復雜性、多變性也日益凸顯。美國學者塞繆爾·P·亨廷頓認為，現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。[8 ]38邊疆民族地區作為中國的邊界地帶，它遠離我國的政治、經濟、文化中心，人們的宗教信仰復雜、風俗習慣各異、民族文化多樣，政治認同與文化認同的程度較低，并且它與周邊國家和地區的來往較密切，容易引起周邊的矛盾與沖突，如國際利益的沖突、反華勢力的滲透、宗教極端分子的陰謀與破壞，導致邊疆民族地區的公共安全形勢愈加復雜，且還帶有明顯的宗教特質和民族特性。就國際而言，2015年巴黎的暴恐事件與美國的加州槍擊事件，都是由宗教和民族問題引發的矛盾和沖突而引起的國家和局地動蕩；就國內而言，近年來的新疆暴恐事件與云南昆明火車站暴恐事件等，不僅影響了我國多元民族的政治認同、文化認同、宗教認同，而且嚴重阻礙了我國邊疆民族地區的穩定與發展。全球化的進程使得邊疆民族地區農村隱蔽性的網絡攻擊、跨國性的極端分裂主義、破壞性的核恐怖主義等公共安全形勢更加趨于國際化。

（四）公共生態意識的薄弱化

隨著國家經濟的快速發展，邊疆民族地區農民的物質生活水平不斷地改善和提升，一方面人們的生存需求得到了極大的豐富和滿足，另一方面人們對生態環境質量的要求也越來越高。事實上，邊疆公共資源開發與利用的無序化、傳統“重經濟發展，輕生態保護”的意識嚴重制約著邊疆民族地區農村的科學發展。當前，邊疆民族地區農村的發展水平有限與生活水平程度不高，造成了邊疆民族地區農民往往表現出生態意識不強、生態環保觀念滯后、生態權利意識不足等諸多公共生態意識薄弱化的現象。其一，邊疆民族地區農村基礎設施缺乏，生活“三廢”處置基礎設施嚴重不足，污染物和廢棄物分類處理的意識欠缺，導致邊疆生態環境的進一步惡化。其二，邊疆民族地區農村落后的教育體系，生態文明建設的教育和生態環境保護知識的宣傳不到位，邊疆農民的生態知識學習不夠，導致邊疆農民的生態責任感不強、生態意識薄弱。其三，邊疆農民的生態權利意識不足，換句話說，邊疆農民的生態維權意識不強，出現“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的心態，違背了美麗中國建設、生態文明建設與綠色發展的初衷，阻礙了邊疆生態治理的現代化。

（五）公共權力結構的多元化

農村權力結構是村政的核心，對農村社會的可持續發展具有深遠的影響。我國農村權力結構歷經了“縣政紳治”“政社合一”與“鄉政村治”等三個重要階段。當前，邊疆民族地區農村權力結構的多元化部分滿足了農民多樣化的需求，從某種意義上來說，它促進了邊疆農村經濟和基層民主的發展，但同時，它也增加了邊疆民族地區農村社會多元化公共權力整合的難度。由于邊疆民族地區歷史傳統和現實發展的特殊性，使其擁有著宗教、宗族、村民委員會等多元權力結構主體，一方面不同的權力主體各自擁有各自不同的利益取向和價值目標，其代表的是各自的利益群體，另一方面村民委員會往往扮演著“召集人”的角色，權力運作一旦不合理，勢必造成多頭治理、權責不清、效率不高等“九龍治水”現象的發生。邊疆農村基層權力結構的多元化，使得邊疆基層腐敗問題多層次、跨領域、廣覆蓋，表現形式隱蔽化、智能化、多樣化，這種邊疆基層權力的異化、懸浮、黑幫化現象，勢必導致邊疆農村基層治理能力現代化的威脅度增加。[9 ]一般認為，多元化公共權力的結構似“金字塔”，邊疆農村權力的結構也不例外，越往上其權力制約性就越小，加之信息的不對稱以及監管的不到位使得公共權力“黑箱經營”時有發生，成為了邊疆民族地區農村治理能力現代化最棘手的現實困境之一。

四、邊疆民族地區農村治理能力現代化的路徑選擇

邊疆民族地區農村治理能力現代化是國家治理能力現代化的應有之義。它是邊疆農村治理主體素質與時俱進的提高，以適合新時期邊疆農村社會發展的需要治理狀態，即邊疆農村‘善治狀態。[10 ]共生理論中的互利理念、互惠理念、互信理念、互依理念以及互融理念，從不同層面揭示了邊疆農村共生治理的本質內涵。

（一）以利益為紐帶，構建互利共生的邊疆公共資源開發格局

社會組織或社團型公益組織（包括慈善組織、民間智庫，等）作為公民自愿組建并在民政部門備案的合法組織，在公民利益表達、謀求公共利益、協調公民利益關系、緩減社會糾紛和矛盾等方面發揮著舉重輕重的作用。其中，社團型利益集團的結構使集團的領導人能了解其成員的意見，并動員其成員積極活動以支持某些特定政策。[11 ]215首先，構建以利益為紐帶的“企業+農戶+基地”互利共生邊疆公共資源開發結構，即由企業投資和負責邊疆公共資源開發的技術指導與技術創新，農戶參與公共資源的開發“一線”工作，培育邊疆公共資源開發與利用的孵化基地，形成良性運轉的合作社開發模式，不僅可以有效地預防邊疆公共資源的過度采挖和珍稀物種的滅絕，而且順應了綠色發展和協調發展的時代發展要求和國家治理能力現代化的要求。其次，用制度規范邊疆礦產資源的開發與利用、土地資源的流轉與開發，進一步健全相關法律法規，規范瀕危動植物利用和管理，協調好各方既得利益。另外，利用創新技術制作藥物以替代動植物的藥用價值，加大珍稀藥材的栽培和養殖，以減少物種的滅絕。技術創新才是時代發展的必由之路，也是構建互利共生邊疆公共資源開發格局的必經之路。最后，構建人與自然和諧共處的互利共生的格局。人類在注重自身利益獲取的同時，也要強化可持續發展的理念，即任何形式的發展必須建立在社會、經濟、人口、資源、環境、生活等各方面互相協調和共同發展的基礎上，打造人與自然互利生存的“共生圈”。

（二）以合作為原則，構建互惠共生的邊疆公共服務供給模式

邊疆民族地區農村公共服務供給模式應以保障改善民生為核心，以滿足農民需求為向導，以結構性改革為方向，以破除城鄉二元化結構為目標。同時，逐步優化邊疆民族地區農村公共服務供給的頂層設計，積極引入社會資本加入到邊疆民族地區農村公共服務的供給，構建“政府主導、社會協同、市場推進、民眾參與”的“一主多元”邊疆民族地區農村公共服務多元且差異化的合作供給模式以提高社會的效率。正如當代西方著名政治學家羅伯特·D.帕特南（Robert D. Putnam）所說，社會資本是社會組織的特征，諸如信任、規范及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。[12 ]195以合作為原則，構建互惠共生的邊疆公共服務供給模式，培育良好的邊疆公共服務供給共生環境，是解決邊疆農村公共服務供給主體單一、供給效率低下、供給資金短缺等問題的關鍵。首先，營造良好的邊疆農村公共服務供給的共生環境，諸如政治環境、經濟環境、社會環境等。在政府的有力推動下，吸引社會資本參與邊疆農村公共服務的供給，搭建有利于非政府組織和邊疆農民話語權的基層政府與農民協商合作平臺，建立地方政府與私人組織、非政府組織的合作伙伴關系（如圖1）。其次，明確政府的責權與行為是進一步推進邊疆民族地區農村公共服務合作供給的前提和保障。根據邊疆農村公共服務的需求和屬性，授權并激勵非政府組織參與某些領域的公共服務供給，為民間組織的發展提供良好的制度環境，發展互惠共生的公私合作模式、PPP模式。最后，引入市場準入機制和良性競爭機制，使得社會組織成為邊疆農村公共服務供給的主體之一。另外，不僅要規范政府行為，增強政府行政透明度，建立政府與農民的互動回應機制，以提升政府的公信力，而且要給予私人組織、農民自治組織、非營利性組織等社會組織足夠的發展空間，政府可以通過合同外包、委托代理等合作方式進行公開、公平、公正的招投標計劃，由私人組織或者非政府組織提供農村教育、農村公共醫療衛生、農業科技知識的推廣與普及等公共服務的供給，建立健全邊疆民族地區基層政府對社會組織的全方位監督和評估考核機制，以此作為合同或委托延續和政府補貼的重要依據，從而有效地構建邊疆農村互惠共生的公共服務供給模式。

（三）以信任為基礎，構建互信共生的邊疆公共安全保障制度

人們需要充分認識“一個統治制度的合法性，是以被統治者對合法性的信任為尺度的”[13 ]287。在高度不確定性和高度復雜性的現代社會，國際社會面臨著前所未有的挑戰，國內安全形勢的綜合性、復雜性、多變性也日益凸顯。由于邊疆民族地區多元民族文化的差異、宗教信仰的迥異、風俗習慣的各異，加之與東部沿海發達地區的貧富差距，以及國內外分裂分子的破壞，導致了邊疆民族地區國家認同、政治認同文化認同、民族認同的“信任危機”。因此，以信任為基礎的國家認同、政治認同、文化認同、民族認同是邊疆公共安全得以保障的關鍵。首先，以信任為基礎，探尋不同文化、不同民族、不同宗教的共生、合作、可持續公共安全，探討建立邊疆民族地區安全與合作新架構。一是要筑牢政治安全信任基礎，加強邊疆民族地區與周邊國家互信共生的制度建設；二是積極倡導共生、互信、合作、可持續的公共安全觀，加強網絡安全合作，為邊疆民族地區提供更優質的公共安全產品；三是堅持以政治互信的方式，妥善處理好邊疆民族地區與周邊國家的關系，共同維護好邊疆地區的和平與穩定。其次，要構建邊疆民族地區互信共生的公共安全保障制度。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。[14 ]333一方面，我們可以借鑒國外有效應對公共安全的模式，諸如“強總統、大協調”的美國模式、“大總統、大安全”的俄羅斯模式、“強內閣、大安全”的日本模式等，探索中國邊疆公共安全治理的新模式；另一方面，建立邊疆公共安全法制評估制度，建設公共安全防范關鍵技術示范基地，增強公共安全技術人才儲備，強化“專家庫”“人才庫”和“資源庫”的建設。最后，鼓勵社會公民積極加入維護邊疆民族地區公共安全的陣營。以奧斯特羅姆為代表的新公共服務學派提出公眾參與理論的民主理想是，通過對公民事務的廣泛參與，能確保個人利益和集體利益不斷得到當局者的傾聽和關注。[15 ]48公眾的參與不僅有利于解決邊疆農村社會的沖突與矛盾，還有利于建立民族與民族之間的信任關系，從而有效地促進了邊疆民族地區互信共生的關系，維護了邊疆民族地區的和諧與穩定。

（四）以法治為前提，構建互依共生的邊疆公共生態法治意識

意識是行為哲學的核心問題。[16 ]3也就是說，人的行為是意識的具體表現。邊疆民族地區農民的公共生態意識培養，必須要改變其傳統的思想觀念和價值理念，要把生態知識和生態要求作為其日常行為的規范。一方面全面依法治國的前提背景下，法治手段不僅是形成法治意識的一個重要手段，還是形成規矩意識的一個重要手段。用法治思維立規矩，建立行之有效的村規民約，加強邊疆民族地區農村生活陋習的改變，規范生活“三廢”的排放，構建互依共生的邊疆生態環境。另一方面政府可以從提升邊疆農民生態法治意識教育水平，培養邊疆農民積極參與生態實踐的能力，完善邊疆生態相關法律制度的全面建設以及借鑒國內外先進的生態教育經驗等多途徑、多層面主導邊疆農村生態法治意識的塑造。一是強化政府生態法治的主體責任，落實責任追究機制，進一步完善生態立法與執法，保障邊疆生態保護有法可依、有法必依、違法必究的責任機制；二是加大政府的資金投入力度，鼓勵社會資本的注入，建設好邊疆民族地區農村公共基礎設施，科學合理地處理廢棄物和污染物，有效防范邊疆生態進一步惡化；三是落實政府宣傳和教育工作，加強生態文明建設、美麗中國建設、綠色發展等國家方針政策的宣傳工作，發揮生態教育的重要作用，開設專門的生態教育課程，開展全民生態教育并通過多渠道、多樣式進行生態知識的普及、傳授，培養邊疆農民的公共生態道德觀念和公共生態法治意識。除了完善生態立法與執法、開展全民生態教育等途徑外，還要不斷發展和創新環境科學技術，支持并引導社會組織的生態公益活動，進一步提升人與自然互依共生的環境倫理道德觀。

（五）以融合為目標，構建互融共生的邊疆公共權力約束機制

公共權力是一把“雙刃劍”，既可以為人類謀福祉，又可能損害公共利益及限制公民自由?！皣夷芰褪且环N公共權力，作為一種被國家壟斷的暴力，為了盡可能提高國家制定并實施政策和執法的能力，國家能力的行使中兩種類型的權力交替使用：專斷式權力和基礎性權力?！盵17 ]68從早期的以德制權、以禮限權，到近代的以權制權、非政府組織或第三部門力量約束公共權力，無疑都是國家能力行使過程中兩種公權力交替使用的具體表現。由于邊疆民族地區農村歷史傳統和社會發展的特殊性，使其還存留在神權、族權、教權等多種權力主體，各種權力主體代表著不同群體的價值取向和利益目標，勢必造成權力的尋租及腐敗。構建互融共生的邊疆公共權力約束機制成為了邊疆民族地區基層政府治疆理政的關鍵。首先，構建黨政、行政、自治三重權力分工協作的邊疆農村治理網絡，搭建“一委一居一站”和多元社會組織參與的邊疆農村組織架構，即基層黨委領導、農村居民委員會自治、農村服務站綜合服務、社會組織參與邊疆農村治理，實現黨務、居務、政務的相對分離，形成邊疆農村黨委決策、居委會和社會組織監督的運行機制。其次，在承認邊疆民族地區傳統的神權、族權、教權的同時，要充分發揮公共權力行使的民主意識，協調處理好民族認同和國家認同，將可能出現的“對立沖突”的思維轉變為“互融共生”的價值理念。一是完善“因俗制宜”和“禮法結合”傳統的邊疆農村治理方式，注重“法治”勝于“人治”的邊疆民族地區農村治理理念，建立權力清單制度，將權力裝進制度的籠子里；二是從源頭上斬斷公共權力與私利之間的臍帶，推行邊疆農村政務信息公開，建立健全政務信息公開制度，確保政務信息公開的可信性和真實性；三是明確權責，建立權力行使終身追究機制，加強行政人員行政倫理道德的教育，保證其“能用權、會用權、善用權”。最后，建立第三方監督機構和第三方評估機構，培育非政府組織或者第三部門對公共權力約束，加強邊疆民族地區社會自治的建設。目前，由于邊疆農村自治所需的各種條件需由邊疆基層政府來提供，基層政府依然是決策主體，社會組織的參與較少，這也是政府簡政放權需要努力的重要方向。正如法默爾所言，“共同體必須自主決策，盡管到目前為止決策還是別人在做…”[18 ]321，然而，這些自主決策都是階段性或者過渡性的舉措，“共同體”式的決策模式必須建立起政府、社會與市場的合作治理體系，才能真正通向邊疆農村自治的彼岸，推進多民族的互融共生。

五、結論與討論

國家治理能力現代化關鍵是處理好政府、社會、市場三者之間的關系，強調“三部門”的合作共治，當政府與市場都出現失靈的時候，傳統的“二分模式”不能滿足現代社會治理的需求，這就需要政府與政府的協同、政府與市場的互補、政府與社會的共治、政府與公眾的互信?！皣抑卫眢w系和治理能力的現代化其中一個重要內涵就是政府、社會組織以及公民共同參與治理，多元主體合作共治是現代‘治理區別于傳統‘管理的主要區別之一，現代治理主體是多元的，包括政府、市場、私人企業、居民自治組織和非政府組織?！盵19 ]就治理主體來說，第一部門的政府、第二部門的市場、第三部門的社會組織所形成的多元治理主體之間的互動合作與集體行動是實現“善治”的基本保障。就職責權限而言，政府是提供社會公共服務和公共物品的公權力機構，市場是提供私人物品的私權力組織，非政府組織或社會組織是提供公共服務和公共物品的私營機構，三者互相依賴又互相獨立。就治理能力而言，將市場管理機制與社會組織管理方法引入到政府治理的公共領域，更多強調的是效率性、競爭性、靈活性。

從傳統農業社會的統治型國家治理，到現代工業社會的管理型國家治理，再到當代信息社會的服務型國家治理。毫無疑問，當代國家治理更加注重系統性、整體性、協同性，強調協同治理、合作共治。邊疆民族地區農村治理能力現代化，需要建立政府、社會與市場的共生關系，實現科學民主化的決策能力、互動合作式的協同能力、公正法治化的執行能力、規劃統籌性的調控能力、前瞻綜合性的改革能力。簡言之，邊疆民族地區農村治理能力現代化必須引入共生發展的理念，實現邊疆農村公共服務和公共物品“供給側”與“需求側”的相對應，并運用自然界普遍存在的共生現象來描述邊疆農村治理中的政治、經濟、文化、教育、醫療衛生等方面的共生關系，進一步理解和把握共生關系存在于社會的客觀性，依據共生理念推進邊疆民族地區農村治理向“善治”轉變。

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Abstract：How to realize the modernization of rural governance in frontier minority areas has become a tough difficulty to be solved urgently by the state in the process of promoting national governance system and governing ability modernization. Not only are the frontier minority areas the “windows”of China，but they are also one of the key and strategic locations of national stability and prosperity. Compared with other domestic rural areas，villages in rural frontier minority areas bear features of different population distribution，complex religious beliefs，localization of language and scripts，diverse ethnic cultures etc.，posing greater challenges to the rural governance in frontier minority areas. Only the concept of symbiosis and co-existence in rural frontier governance is established then the modernization of rural frontier governance will realize. Therefore，the weighty research topics our country is facing in the course of building an all round well-off society and the promotion of modernization of governance system and the ability of the country comprehensively in the 21st century are how to promote the establishment of symbiotic relationship in the process of modernization of rural governing ability in rural frontier minority areas，especially how to play functions of symbiotic relationship in rural governance in frontier minority areas so as to create a political environment and social environment needed by the symbiotic relationship.

Keywords：frontier minority areas；rural governance；symbiosis theory；social organization；modernization of rural governing ability

〔責任編輯：羅柳寧〕