新型城鎮化背景下自然資源確權登記公示公信問題研究

摘 要 在物權的登記中，公示公信問題是最為重要的一部分。自然資源權利作為物權的重要部分，整合自然資源權利登記職責、建立自然資源權利統一登記制度，有利于對于保護不動產物權利人合法財產權、提高政府治理效率和水平。本文就自然資源權利公示公信的性質和作用進行了概括和總結，并對完善我國自然資源物權登記規范作出了若干建議。

關鍵詞 自然資源權利 確權 公示公信 登記

基金項目：2016 年國家級大學生創新創業訓練計劃，新型城鎮化背景下的自然資源登記標準研究。

作者簡介：胡宇楨，浙江大學寧波理工學院學生，研究方向：自然資源登記。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.103

自然資源，簡單地從字面上看，指的是自然界中資產的來源，總的來說，自然資源指的是可被人類所開發、利用、管理及為人類提供服務的自然條件和自然要素。隨著社會的發展，自然資源逐漸枯竭，如何提高自然資源利用率，加強自然資源確權在不同民事主體之間的流轉成為了一個熱點問題。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定》提出：“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度?！?015年3月1日起施行了《不動產登記暫行條例》，立法的宗旨在于實現登記的“統一”，做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺的“四統一”。但直到今日全國范圍內自然資源確權登記仍存在種種不足：不同地區自然資源類別認定標準不統一，統計數據口徑不一致；不動產統一登記中自然資源確權范圍不全面，僅僅包含了森林所有權、林木所有權、海域使用權三種；同一登記簿冊在不同法律規定下所體現的職能不統一等。而公示公信原則在這些重要問題的解決過程中扮演著不可或缺的角色。

一、公示的必要性

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央堅持發展中國特色社會主義，著力進行四個全面戰略布局，對深化自然資源確權制度改革提出了“物質豐富、財產廣布，產權正當、歸屬公平，權責清晰、救濟便利”的目標。 物權的變動，不僅與交易關系的直接當事人相關，作為一種對世權，物權具有排他性和絕對性，所以其潛在地對所有民事主體產生影響，因此，法律必須以一定的公示方法作為物權變動效果的公示要件，從而使第三人知道物權設立、移轉、變更以及消滅等事實。

我國物權法有四項基本原則，其中之一即為公示公信原則。 所謂公示原則，是指物權變動之際，通常伴隨著某種外觀表象，從而使第三人知道物權變動的情況，始能發生一定的法律效果，以避免第三人的財產遭受損害并維護良好的市場交易秩序。物權公示原則包括三方面的含義。第一，物權公示制度的核心為交易安全。物權的公示，在動態意義上是物權人獲得法律承認的過程。之所以要進行公示，就是為了讓公眾“知曉”其物權，如其物權的變動未能進行公示，則其排他性就不能得到法律的承認。英國學者霍布斯有一句名言：“人民的安全乃是至高無上的法律”，這也說明交易安全是市場交易的首要需求；第二，物權公示有秩序價值。人類社會因遵循一定的“靜”的社會秩序而向前發展，不動產物權公示制度通過登記等方式向社會宣誓標的物上的物權及所屬權利人以確定物權歸屬，從而確定穩定的物權關系；第三，物權公示有效益價值。通過“四個統一”的建立，大大促進了交易效率。市場主體不用承擔較重的市場調查義務，僅需在平臺上進行查詢，就能確認物權的變動，減少了交易成本，增加了物權的可交易性。

二、公示的表現形式

不動產登記作為不動產物權的表現形式，直觀地將不動產的權利信息以及物理狀態等體現出來。不動產物權的變動以登記為生效要件。與動產僅需占有即證明相對人具有所有權不同，相對人必須在經過登記獲得國家公權力機關所統一頒發的權利證書即不動產登記簿才能使第三人完全信賴相對人并與之交易。不動產登記簿以國家信譽作為保證，為相關交易人提供值得信賴的、真實的不動產信息，減少了交易成本和交易風險。從這點上看，不動產登記簿是不動產權利設立及變更的基礎，在不動產交易中有著極其重要的地位?！段餀喾ā返?16 條第 1 款規定，“不動產登記薄是物權歸屬和內容的根據”。不動產登記簿作為登記（靜態意義）的載體，在尚未統一之前，存在相當數量的相關登記簿如土地登記簿，、農村土地承包經營權證登記簿、林權登記檔案、水域灘涂養殖權登記簿等等。這種分類形式過于繁雜，將同一不動產所有的權利信息集中更有利于國家管理及市場活躍，故國土資源部于2016年5月30日印發了 《不動產登記操作規范（試行）》，其中規定：“不動產登記簿應當以宗地、宗海為單位編制，一宗地或者一宗海范圍內的全部不動產編入一個不動產登記簿?！被谖餀喾捌渌嘘P規定，應當整合登記在不動產登記簿上的自然資源確權包括以下幾種權利：

（一）土地所有權

土地所有權分為國家土地所有權和集體土地所有權兩種。國家土地所有權一般無需登記，所以此項在不動產登記簿上不予顯現。而集體土地所有權中的“集體”指的是農民集體，根據等級劃分具體分為村民小組集體土地所有權、村集體土地所有權以及鄉鎮集體土地所有權三種，其中以村民小組所有為主，乃是三級所有權的基礎。 以土地為基礎的不動產單元，根據土地上林地、草原以及水域、灘涂等生態環境的不同，將其所有權整合歸并，以土地所有權進行登記， 并按照農用地、建設用地和未利用地三大類分類標準， 區分不同用途的土地所有權。 登記集體土地所有權，需要登記不動產單元號、不動產權證號、土地所在位置、面積及四至、權利人、共有情況等信息。

（二） 建設用地使用權與宅基地使用權

建設用地使用權，是指自然人或法人在國家或者集體所有的土地上建造建筑物、構筑物及附屬設施的地上權，建設用地使用權的出讓方只能為特定的代表國家行使土地所有權的機關。宅基地使用權，是指農村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設施的權利。 農村集體經濟組織的成員有權通過審批或通過內部成員的轉讓及繼承對宅基地進行占有、使用、收益及處分。在不動產登記簿上，應載有土地產權性質、土地等級、土地使用面積、房屋使用面積、房屋/土地坐落位置、宗地范圍界限草圖（注明相鄰單位名稱）、使用期限、出讓金價格等信息。

（三）土地承包經營權與農業用地使用權

土地承包經營權以承包方式取得，以承包以外的方式取得的為農業用地使用權?！段餀喾ā返谝话俣邨l第二款：“縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證，并登記造冊，確認土地承包經營權?！辈粍赢a統一登記后，登記簿上就應載有發包人、承包人、共有情況、土地使用期限、水域灘涂類型、林種、草原質量等信息。

（四）地役權

地役權屬于一種不動產權利人為自己某特定不動產的便利而利用他人不動產的用益物權。由于地役權能夠使社會資源的利用最大化，其從古羅馬時期誕生，直至今日仍有其合理性，為各個國家所接受。常見的地役權為引水權、排水地役權、眺望地役權、支撐地役權、放牧地役權等等。當事人登記地役權應登記供役地和需役地的位置、利用期限、費用等信息。

（五） 林權

林權主要包括森林、林木和林地所有權、使用權等。森林是地球之肺，每個人都對森林的資源價值進行了利用，所以這種利用關系應當引起注意。一般來說，需要登記權屬關系、林種、樹種、株樹、小地名、坐落、四至、面積、用途等情況。具體所附地圖需要以統一的比例及測量方法來進行。

（六） 其他

除了以上幾種權力以外，根據《物權法》、《水法》、《礦產資源法》、《礦產資源開采登記管理辦法》及相關法規的規定，還有探礦權、采礦權、取水權等等。在不動產登記簿上應載有開采面積、開采地點、開采礦種、取水地、取水量、使用用途等等信息。

不動產登記簿證還需要登記各種具體的登記方法， 包括初始登記、預告登記、轉移登記、注銷登記、抵押登記、異議登記、變更登記、查封登記等具體的登記規則。一個登記區域內只得存在一個不動產登記簿，不動產登記簿上應載有不動產確權從產生開始所有的流轉情況，使市場交易人能更好地了解準確的具體情況，維持良好的交易秩序。另外不動產登記簿應由不動產登記機構長期保存及管理，有條件采用電子介質的都采用電子介質，以便給當事人及利害關系人提供長期的權利保障。公示除了以登記簿的形式，公權力機關還應采取相應的其他方式來使第三人了解確權之所屬，如圍圈土地、樹立標牌等標示方法，我國民間從古時就有林木打碼、禽獸做記的做法。

三、公信力的實現

不動產物權登記的公信力，是指登記機關在登記簿冊上所做的不動產物權登記，具有使社會公眾信其正確的法律效益。公信力保護的是善意第三人，是從第三人的角度來分析某人是否擁有確權的一種規則。 即使外觀表象與真實權利不相符合，也必須保護該信賴。第三人進行分析和查詢需要公權力機關設立一個統一的信息平臺，之前我國的信息平臺建設出現很多問題，如統計數據口徑不一、定位不清、更新不及時、各個平臺之間數據不統一等等。筆者認為要構建一個統一高效便民的信息平臺，需要做到以下幾點：

（一）勘探標準統一

新的信息平臺需要解決無統一的空間數據、無統一的部門進行數據勘測、精度不高致使宗地界線不清，一些附圖不準確的情況。

（二） 數據上報形式統一

各地應采用統一的數據庫及軟件，建立統一的數據格式及數據結構，采集匯總真實客觀的登記信息。

（三）登記編號統一

我國在很長一段時間內都處于各個地方“自治”的處境之中，各類不動產登記信息化建設依據標準不一，導致編號原則出現差異。在“四個統一”提出后，不動產登記部門應當根據當地情況，依照國家相關編號標準，制定使用統一的編號標識出不動產自然確權，有利于全國登記統一數據查詢。

（四）提高數據共享

同級農、林、海、銀行、地稅、法院、筑建等部門要加強業務協同，實施數據共享，及時的交互信息，實現基于互聯網技術面向公眾查詢、瀏覽相關情況。而且應當實現公眾多渠道查詢信息，信息不僅僅只存在于不動產登記管理部門的平臺上，同級國土、林業、農業、筑建等部門門戶網上也應提供相關信息。但是如果市縣級地方登記機構沒有相應的數據庫和應用系統，公眾可以直接通過網絡訪問總不動產登記平臺，利用國家統一開發的信息平臺提供的服務， 完成不動產登記業務辦理以及數據共享及查詢服務。

（五）業務辦理統一

不動產統一登記管理系統通過網絡互聯方式與各地數據庫進行協調配合，建設一個國家、省、市、縣四級信息共享的服務平臺。其主要目的是為了實現不動產權籍調查成果統一管理如調查成果管理、不動產單元管理、數據管理、信息查詢、統計分析等功能；業務管理如工作流程管理、登記簿管理、申請管理、上報管理等功能；檔案管理如檔案的查詢、借閱、統計、輸出、管理、備份等功能。

注釋：

魏鐵軍.在四個全面戰略布局中深化自然資源產權制度改革.國土資源情報.2016（4）.

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石焱、王曉麗、戴慧.建設我國林權登記管理信息系統的關鍵問題與建議.林業資源管理.2013（4）.

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