處理僵尸企業勢在必行
——專訪華東政法大學副校長、教授、博士生導師顧功耘

文/盧敬春

學術

處理僵尸企業勢在必行
——專訪華東政法大學副校長、教授、博士生導師顧功耘

文/盧敬春

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“健全優勝劣汰市場化退出機制，完善企業破產制度”。

2015年中央經濟工作會議就提出了把供給側改革作為主攻方向，對不符合國家能耗、環保、質量、安全等標準和長期虧損的產能過剩行業企業實行關停并轉或剝離重組，對持續虧損三年以上且不符合結構調整方向的企業采取資產重組、產權轉讓、關閉破產等方式予以“出清”，清理處置“僵尸企業”。下半年，去產能將打響攻堅戰，處置“僵尸企業”將步入加速期。國務院總理李克強也曾表示，要對“僵尸企業”狠下刀子。如何以法治手段推動“僵尸企業”破產制度的切實施行？就這些問題，《中國法治文化》編輯部訪談了華東政法大學副校長、教授、博士生導師顧功耘。

《中國法治文化》：國務院總理李克強曾表示，要對“僵尸企業”狠下刀子。李克強總理為什么會這樣說？

顧功耘：李克強總理在2015年年底就提出，要下大力氣解決“僵尸企業”的問題。其主要背景與理由在于：一是國有企業的深化改革面臨“瓶頸”。應當說，國有企業投資基本上是各級政府或政府部門決定的，受不正確的政績考核機制驅動，不少政府官員希望通過增加當地投資、多搞項目來拉動經濟，提高GDP。這樣一來，該整合的國有企業未能整合，該退出的國有企業未能退出。二是地方政府性債務負擔需要解決。由于國有投資的機制體制沒有理順，出現了不計成本、盲目投資現象。據分析，目前累積的地方政府性債務總額已經達十萬億元左右，這還不包括所轄國有企業的負債。也就是說，這些債務僅僅包括地方機關事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務。過重的債務負擔嚴重制約了地方經濟的發展。三是受國有投資和政府負債兩種因素的影響，出現了產品積壓、產能過剩等嚴重的經濟問題。迫于資金的壓力，不少企業只能減產或停產。按道理來說，產品沒有市場了，企業又沒有其他發展空間，那就只能關閉或依法破產，但是政府出于多重因素考慮，不愿意讓企業退出市場。如此，不良企業變成了“僵尸企業”，“僵尸企業”也就逐漸多了起來。

“僵尸企業”的存在，不僅占有和浪費了大量的資源，而且阻礙了經濟結構的調整，惡化了經濟治理的環境，拖了整體經濟發展的后腿?！敖┦髽I”類似于附著在經濟體上的“毒瘤”，非狠下刀子摘除不可。

《中國法治文化》：您曾認為“僵尸企業”形成的重要原因之一是實踐中沒有很好地貫徹破產法。為什么會出現這樣的情況？

顧功耘：在市場經濟條件下，有新的企業進入市場，也有不良企業退出市場，是很正常的事。這是市場競爭規律自動發揮作用的過程。我們所說的市場配置資源在這里得到了最充分的表現。不良企業通過市場退出并讓出資源，經營得好的企業、新企業集中資源、利用資源，從而提高資源的使用效率。我國2006年就正式頒布了企業破產法，在此之前也有破產法（試行）和民事訴訟法中的“破產程序”規定作為企業實行破產的依據，但是這些規定并沒有很好地得到執行。據統計，法院系統早些年受理破產申請，每年的數量少得可憐。少的年份僅有數十起，多的年份也只有數百起，僅個別年份出現上千起。事實上，申請破產數量少，并不意味著經濟形勢和企業生存狀況好，而是有不少不良企業存在，它們債務累累，茍延殘喘。它們長期欠債不還，也沒有能力繼續生產經營，因而成為“植物人”，即“僵尸企業”。

為什么有破產法但不依破產法申請企業破產？除了在前面分析的政府出于地方政績和穩定的考慮外，我國還面臨著政府介入破產的程度過深問題。企業破產本是市場經濟運作的產物，一切按法律規則處理就好。但在我國，政府長期寵愛國有企業，對企業保護有加，約束則遠遠不夠。對于債權人和債務人爭議的處理，法律的天平往往向債務人傾斜。政府的錯誤定位和不當干預，致使一些債務企業由經濟狀況“較好”變為“不良”，再由“不良”變為“僵尸”。當債務企業已經成為“僵尸”的時候，再實行破產已無多少財產用于破產。一是債權人最終已經難有收獲，二是安置和遣散職工成為難題。對企業實施破產，其前提是有產可破，而且這些“產”首先須滿足破產程序開展的需要，其次要滿足職工安排的需要，最后要基本或部分滿足債權人的需要。目前，清理“僵尸企業”，從程序上看，仍然可依破產法進行，政府也考慮提供部分財政資金幫助妥善處置。這也許是我們今天走向市場經濟要付出的必要代價吧。

此外，還有如下幾個不得不加以注意的因素：首先是債權人因素。無論什么債權人都是希望債務人還債的，但是一旦債務人發生無力還債的情況，一般都不愿申請債務人破產。因為企業破產，就不可能全額償還債權人，債權人的可能損失就成了現實的損失。欠債時間越長，債權人尤其是企業債權人就越沒有申請債務人破產的積極性。如果債務人已經耗盡了資源，申請它破產已經失去了意義。不申請破產是企業債權人的負責人規避自己經營責任不得不做的一個選擇。其次，債務企業自身的因素。由于沒有必須申請破產的法定約束，債務企業手握著債權人的資源，能支撐一天就支撐一天；為了維持現狀，債務企業甚至還會想盡辦法進一步舉債，直到有一天將現有資源消耗殆盡。最后，受理案件的法院因素。受辦案資源的約束，法院人少案多，處理破產案件周期長、難度大，法院十分不愿受理這類案件。即使有人申請破產，法院也是從嚴格掌握收案標準出發，將多數案件攔在門外。

《中國法治文化》：目前破產法是否還有不完善的地方？

顧功耘：在我看來，我國破產法還存在兩個突出問題：第一，破產界限過于嚴格。這個破產界限概括起來可稱為“清償不能”。什么是清償不能？理解上有許多限制，如：是永久“不能”，不是暫時“不能”；是全部“不能”，不是部分“不能”；是實際的“不能”，不是表面的“不能”；是債務到期的“不能”，不是加速到期的“不能”等。而這些“不能”不是申請人口說的“不能”，而是要申請人能夠舉證證明的“不能”。如果是債權人申請破產，要達到這個要求，簡直比登天還難。破產界限嚴格背后的理由就是要盡量少的破產?？疾旄鲊飘a的規定，破產界限均有多項標準可供選擇，有的國家甚至達到十余項選擇。其中，令我特別感興趣的一項選擇標準是“支付不能”。根據“支付不能”的標準，債務人經追討不履行債務，債權人即有權依法申請破產，而不問債務人任何“支付不能”的理由。盡管申請了破產，而債務人最終也不一定破產（可能直接還債或達成和解協議等），但是債權人行使權利簡單便捷，同時對債務人也是一個法律和道德的約束。在許多國家，正因為破產法有這樣的規定，絕大多數債務人會主動積極償還到期債務，而不需要債權人來催討，誠信成為人人都信守的信條。大家都明白，一旦還債不及時，債權人啟動了破產程序，不僅會給債務企業帶來訟累，而且會對債務企業帶來商譽的損失和經營上的困難，最終還是要在法院的強制下清償所有債務?！爸Ц恫荒堋睒藴时砻婵雌饋頃斐蔂€訴，實際操作起來，若非萬不得已，債權人是不會提起破產申請的。所以，法律賦予債權人行使權利簡便的同時，其更加重要的意義在于促進了商業誠信的普遍落實。

第二，沒有明確規定債務人申請破產的義務和責任。債務人能否還債，能否繼續經營，繼續經營是否有前途，債務人自己是最清楚的。如果到期債務不能按時履行或支付，債務人或債務企業的經營管理者（國外通常明確是“公司董事”）有義務積極與債權人溝通尋找解決方案，如果沒有解決方案，就要主動啟動破產程序或者破產保護程序。因此，多數國家的破產法都有董事申請破產的義務，該申請而不申請者，導致債權人更大損失的，董事要承擔連帶賠償的責任。

《中國法治文化》：有專家建議應盡快設置清算與破產法庭。您如何看待這個問題？

顧功耘：設立清算與破產審判庭很有必要。最近，最高人民法院已經下發《關于在中級人民法院設立清算與破產審判庭的工作方案》，其中提出直轄市應當至少明確一個中級人民法院設立清算與破產審判庭，省會城市、副省級城市所在地中級人民法院應當設立清算與破產審判庭。其他中級人民法院是否設立清算與破產審判庭，由各?。▍^、市）高級人民法院會同省級機構編制部門，綜合考慮經濟社會發展水平、清算與破產案件數量、審判專業力量、破產管理人數量等因素，統籌安排。

部分省市已經在省會城市和副省級市中院設立清算與破產審判庭。有的省市雖然還沒有設立清算與破產審判庭，但正在積極制訂方案創造條件推動這項工作。其他不具備條件的地區也積極考慮推進破產合議庭的建設。這是推進供給側結構性改革、化解產能過剩、促進經濟持續健康發展的必要步驟。運用法治辦法化解產能過剩，淘汰“僵尸企業”，完善企業退出機制，是我們的不二選擇。

設立專門的清算與破產審判庭，有利于通過預算調集更多資源，為清算與破產案件審理提供必要的保障。有利于通過對法官加強培訓，提高審理清算與破產案件的專業能力和水平。有利于健全法院的功能，使人民法院進一步發揮在建立誠信體系和經濟秩序中的作用。

《中國法治文化》：去產能終將進入實質執行及落地期，如何以法治手段推動“僵尸企業”破產制度的切實施行？

顧功耘：從短期來看，在各地根據需要建立清算與破產審判庭或合議庭的基礎上，迫切需要國務院針對處理“僵尸企業”制定指導意見，或由最高人民法院專門制定審理“僵尸企業”案件的司法解釋。要特別強調，清理“僵尸企業”與處理破產案件有共同之處，又有不同之處。不同之處在于，部分“僵尸企業”已經不是正常情況下“有產可破”的企業，政府應當提供必要的政策和特殊的支持。要保證處理案件的必要費用以及職工安置的費用，以體現法律的公平與正義。

從長遠來看，應當修改企業破產法，重點解決我前面提出的三大突出問題：一是明確“支付不能”作為破產申請的主要條件；二是明確債務企業負責人破產申請的法定義務與責任；三是明確按市場規則處理破產糾紛，在破產問題上，政府僅提供協助而不做任何阻止或審批之類的動作。

我國已經確立依憲執政、依法行政的工作理念，應在未來幾年內，努力做到完全按照市場化、法治化手段處理企業破產案件。同時，要盡快改革國有投資的機制體制，以預算嚴格約束各級政府以及政府部門的負債投資的沖動，從根本上鏟除產能過剩、產品積壓以及“僵尸企業”的產生基礎。當企業出現異常情況時，能夠及時啟動法律程序，以切實保護債權人以及其他相關者的合法利益。

顧功耘，1957年7月生，江蘇靖江人，1982年畢業于北京大學法律系?，F為華東政法大學副校長、教授、博士生導師，華東政法大學經濟法律研究院院長、經濟法研究中心主任；兼任上海市人民政府決策咨詢特聘專家、上海市法學會商法研究會會長、上海市人大常委會立法咨詢專家、上海市委黨?？妥淌?。享受政府特殊津貼。