從財政視角看進一步深化行政事業單位資產管理體制改革

章劍鋒

摘要：行政事業單位是政府履行公共服務職能的主體，其占有和使用得資產是履行公共服務職能的重要物質保障.隨著我國國有資產管理體制改革的逐步深入，財政部不斷出臺《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第35號）、《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）和《行政事業單位資產清查核實管理辦法》等文件，進一步夯實財務管理基礎工作，健全管理機制、保障國有資產的完整和安全，徹底摸清家底，最大程度發揮固定資產的效益。為進一步加強行政事業單位國有資產管理，本文結合資產清查中發現的問題和相關管理理論，探析行政事業單位資產管理現狀存在的缺陷，探討有關的對策。

關鍵詞：行政事業單位；資產管理；財政視角

中圖分類號：F810.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）028-000-02

一、加強行政事業資產管理的重要意義

1.是公共財政制度建設的重要組成部分。按照公共財政公開透明和績效的要求，行政事業單位編制資產購置預算必須依據其現有資產現狀和公共服務供給需要，提出科學合理的預算安排。行政事業單位所耗費的公共資源不僅包括其申請的預算資金，還包括其占有和使用資產的市場價值。公共財政的評價體系要求財政從實物管理轉向實物和價值并重，通過價值管理統籌政府公共資源配置，提升政府運作效率。

2.是轉變政府職能的重要舉措。政府通過資產配置和人員配置等運作，其最終目的為提供公共服務。按照成本效益原則，如相關公共服務可由社會主體提供，按照效率原則，可通過“政府購買服務”，政府由公共服務的直接提供者轉變為服務的購買者和監管者，從根本上改變政府大包大攬的現狀。相應原配置的行政事業單位資產可統籌調配，保障公共服務所需的資產由政府單一供給轉向社會化、多元化供給。

3.是進一步推進廉政建設的重要舉措。一段時間以來，各地政府以行政級別為基礎核定公務人員辦公面積，超標者予以糾正或查處。并逐步推進公車改革，減少公車配置，改以按行政級別發放公車補貼。這些廉政建設措施均涉及辦公用房、公車等金額較大的行政事業單位資產。如何進一步完善行政事業單位資產管理，關注資產使用績效，從資產購置、使用以及處置等環節加強制度建設，消除腐敗產生土壤，成為財政治理推進廉政建設的重要內容。

二、資產清查中發現的主要問題

1.資產管理主體意識不到位。在開展資產清查前，不少單位不同程度存在“重錢輕物、重購輕管”現象，固定資產日常規范化管理意識淡薄，資產登記意識不強，甚至有抵觸情緒，存在應付檢查現象，辦公設備等資產調撥，未經資產管理部門和財務裝備部門辦理手續，在資產使用部門之間，自行相互轉移使用，造成資產賬卡資料與實物不符或去向不明。

2.固定資產管理機制不夠落實。一是職責分工機制不落實，資產管理部門、財務裝備部門的職責劃分界限模糊。二是固定資產管理專職人員少、兼職人員多，工作職責難落實。三是資產使用部門應指定一名資產管理兼職人員制度落實不到位。四是固定資產管理流程不夠落實，執行不到位，固定資產日常管理環節較多，實際工作中不流暢。五是資產配制預算管理意識淡薄，資產配制隨意性，存在重復購置、資產閑置現象。

3.賬賬、賬物不相符。在清查中發現，相當部分單位存在賬賬不相符，賬物不相符的問題。一是固定資產賬簿記錄不完整。添置設施設備時，有的財務資產賬與實物資產賬登記都不夠及時，甚至還有資產漏登賬現象；已完工辦公場所等基建工程，未及時辦理財務決算及產權登記，未作固定資產賬目登記；房改出售的職工住房，房屋產權已辦理過戶手續，但未及時對單位固定資產賬務進行調賬。二是固定資產賬簿記錄不同步。添置設施設備時，有的財務資產賬有及時登記，但實物資產賬未及時登記；有的實物資產賬有及時登記，但財務資產賬未及時登記；資產處置時，財務資產賬和實物資產賬未能同步進行相應賬務處理。三是固定資產賬卡記錄調整滯后。單位內部部門之間資產調整，未經實物管理部門辦理調撥手續；人員調動，未向實物管理部門辦理個人使用資產退交手續。

4.已達報廢期和長期閑置的資產管理缺失。隨著辦公自動化和各類設備更新的加快，各類資產更新后，許多淘汰落后的設備，疏于管理和處置，有新的不管舊的，造成資產浪費和流失；已報廢、損壞的固定資產，長期未核銷，造成資產底數失真，影響預算安排。

三、資產清查存在問題的原因分析

1.管理職責制度安排導致相關管理規定無法落實。行政事業單位做為公共服務提供單位，有別于私人企業等社會組織，資產的所有權、使用權和管理權在制度安排上已分離。行政事業單位往往存在只要對于公共資產不貪不占，對其是否有效使用常常漠不關心的心態。機關事務管理局往往僅關心是否按照標準配備，對于資產價值管理并不在意。財政部門往往僅關注資產購置資金預算安排，對資產統籌使用缺乏關注。部門間職責不清導致資產日常管理得不到應有重視，對資產管理的亂象也得不到應有的治理。

2.資產管理制度還不完善。一是資產配置存在較為嚴重的失衡性。各行政事業單位所占有、使用的資產數量往往與其行政級別、爭取資金能力關系較大，而非取決于其承擔的任務量。中省屬單位資產購置資金來源渠道多于地方企業，除本級預算安排外，往往額外向地方政府爭取資金超配相關資產。業務主管單位往往又直接購置車輛等資產配置到各基層單位。行政事業單位之間的資產配備缺乏統一管理。二是資產使用效率低下。資產使用缺乏評估與監督，存量資產與預算管理脫節。資產管理上缺乏調撥調劑等工作機制，部分單位存在大量閑置資產，資產使用效率低下。三是對行政事業單位固定資產管理的內部控制制度存在空白，對固定資產在設置專人管理，建立入庫、出庫等日常管理制度，并按照職能分離設置內部制約體系方面尚缺乏統一的指導。

3.固定資產信息不完備。一是現行我國行政機關部門固定資產管理不計提折舊，，不能及時、準確反映固定資產的真實價值，保持固定資產資產價值的真實性和實時性。二是固定資產信息披露和評價制度尚未建立，社會公眾尚未便利渠道獲取行政事業單位固定資產相關信息，無從對其所使用的固定資產是否與其工作任務相匹配進行有效評價，并促進固定資產的有效利用。

四、提升行政事業單位固定資產管理的有關措施

1.出臺行政事業單位固定資產內部控制指導制度。建議進一步細化固定資產內部控制工作指引，指導各單位結合本單位實際，對資產管理任務、管理內容、管理原則、組織機構、職責分工、資產配置、資產使用、資產處置、資產評估、資產清查、資產信息化管理、監督檢查等制定明確詳細的操作性強的管理機制，從制度上規范固定資產管理行為，堵塞管理漏洞。進一步明確固定資產管理部門和固定資產使用部門的職責和權限，實現“物物有人管，人人都管物”。

要進一步規范流程，加強協作。各級單位固定資產管理相關職能部門要加強協作，密切配合，切實按照工作流程，規范固定資產管理，嚴格手續，相互監督，相互制約。一是規范配置管理。業務部門需增加配置資產時，應提出申請，說明增配原因、本部門的現有人數和現有相關資產配置情況等，辦公室根據部門申請、現有資產配置數、資產配置年限和標準等情況，提出資產配置計劃和預算意見，經財務部門審核，報單位領導審定。二是規范購置管理。購置資產到貨驗收合格后，采購部門經辦人將固定資產驗收單及發票、合同等相關單據，交由辦公室資產管理人員，通過固定資產管理軟件填制錄入。三是規范處置及報廢管理。特別對于丟失、損毀的資產，要求各單位要查找原因，落實責任，提供證明、說明材料等。通過嚴格規范資產處置流程，促使各單位做好內控，充分樹立起資產管理、使用的責任意識；同時做好資產回收監督工作。將各單位網絡申請資產處置清單與回收單位實際回收的資產清單逐條對應，核實相符后，再進行賬務處理，確保報廢、報損物資應收盡收。

2.加強固定資產信息化管理。信息化通過統一的技術平臺，用標準化的數據和業務操作流程，及時、準確、全面的反映固定資產的管理狀況。通過信息化，了解資產的占有和使用情況、閑置資產的數量和分布情況，杜絕資產的隨意購置，便于資產的統籌使用。做好信息化建設，首先抓好統籌規劃和運作，著眼建設完整的資產信息管理系統，實現資產管理部門與各單位的信息化系統互通，實現對資產的事前、事中和事后的不間斷監測。并擇時聘請社會中介機構對行政事業單位固定資產進行全面清查，核實家底，做到賬實相符。其次要抓好信息安全建設。建立信息安全等級保護和風險評估制度，提升信息建設自主知識產權水平，做好安全監控，網絡信任和應急反應體系等基礎建設。三是提升信息披露水平。通過信息化建設，提升資產管理的標準化水平，統一固定資產管理標準，口徑和發放，并逐步建立完善的信息查詢和披露制度，便于通過外部監督和內部管控提升固定資產管理水平。

3.適時引入市場化機制提升行政事業單位固定資產配置效率。在固定資產需求環節，參照市場經濟發達國家對行政單位資產配置采取調-租-購-建的優先選擇順序，根據不同時期財力狀況及比較成本，按照成本效益原則選擇最優方案。在固定資產存量盤活環節，按照重要性原則，首先加強對辦公用房的管理，明確辦公用房所有權屬于政府，使用權在單位。所有權由財政部門代表政府來行使，或由財政部門委托專門的運營機構進行具體管理。專門運營機構與使用單位在辦公用房上存在租賃關系，根據辦公用房地段和新舊等不同，采用價格杠桿體現租金成本。財政部門同時按照辦公用房定額標準撥付使用單位辦公用房預算資金，用預算手段實現對辦公用房使用的控制和管理，實現辦公用房分配從實物配置轉向價值管理。由于辦公用房實現了價值管理，成為有穩定租金收入的物業，在辦公用房建設環節，可引入社會資本投資建設，節約財政一次性資金投入。同時通過價值管理，可盤活單位閑置固定資產，提高社會效率。