依法推進市場化破產重整程序的有效實施

文/徐陽光

依法推進市場化破產重整程序的有效實施

文/徐陽光

現代破產法由破產清算制度、破產重整制度與破產和解制度構成，三位一體且可相互切換，具有幫助困境企業“涅槃重生”和促使失敗企業有序退出的雙重功能，同時具有警醒正常市場主體“向死而生”的倒逼功能。我國現行企業破產法引入了美國的重整制度，包括債務人自行管理制度和重整計劃的強制批準制度，同時改造了原有的破產清算制度與破產和解制度，并確立了市場化運作的管理人制度。企業破產法實施的十年期間，破產重整制度得到了大量的司法運用，挽救了眾多的危困企業，在維護市場經濟秩序的健康發展和推動供給側結構性改革中發揮了重要的作用。當然，問題與成績并存，重整制度也遇到了發展中的難題和困境，迫切需要從理論與實踐層面進行廣泛而又深入的研究。筆者認為，重整制度的有效實施，應以市場化為基礎，以法治化作保障，以信息化作手段，以常態化為目標。為此，本文重點分析市場化推進破產重整程序有效實施的幾個關鍵問題。

重整程序的啟動須遵循市場經濟的規律

2015年的中央經濟工作會議公報指出：“中國要依法為實施市場化破產程序創造條件?！比缤跣佬陆淌谒?，公報之所以提出“創造條件”這一目標，就是因為目前要想完全實施市場化破產程序還不具備充分條件。筆者認為，破產重整程序的市場化實施首先應當關注重整程序啟動的市場邏輯。

（一）如何在申請環節體現重整制度的優勢

企業破產法第1條第1款規定：“企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務?！钡?款規定：“企業法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進行重整?！钡?款規定的是破產原因也即破產清算的原因，第2款規定的是重整原因，較之破產清算原因，明顯更為寬松，體現了破產重整制度強調及早介入危困企業發揮挽救功能的理念，避免企業“病入膏肓”以致“回天無力”，這也是重整制度相比于破產清算制度的重要優勢之一。

為了更好地發揮重整制度的挽救功能，企業破產法還賦予了重整程序“啟動主體多元化”的特征和優勢。重整制度相比于破產清算、破產和解制度更具優勢，首先表現為程序的“啟動主體多元化”。根據企業破產法第2條和第7條的規定，債務人、債權人均可提出重整申請。不僅如此，第70條還進一步規定：“債務人或者債權人可以依照本法規定，直接向人民法院申請對債務人進行重整。債權人申請對債務人進行破產清算的，在人民法院受理破產申請后、宣告債務人破產前，債務人或者出資額占債務人注冊資本十分之一以上的出資人，可以向人民法院申請重整?！钡?34條規定：國務院金融監督管理機構也可以向人民法院提出對金融機構進行重整的申請。立法條文的規定是清晰明確的，立法目的就是要發揮市場主體意思自治的作用，讓陷入困境的企業能夠順暢地提起和進入破產重整程序。但在實踐中，上述條文的適用也遇到了問題，主要是關于債權人后續申請權應否予以承認的問題。根據現行法律規定，債權人可直接申請對債務人進行破產重整，此即初始重整申請權，但企業破產法對債權人的后續重整申請權沒作明確規定，導致實踐中出現了不同的觀點，問題主要表現在兩個方面：一是債務人提出破產清算申請并已被法院裁定受理，在破產宣告前，債權人能否提出重整申請？二是已有債權人提出破產清算申請并已被法院裁定受理，其他債權人能否提出重整申請？

欲正確理解債權人的后續重整申請權，需要結合企業破產法的立法本意進行分析。加強重整立法，挽救困境企業，是各國破產法發展的趨勢，我國破產法也不例外。我國企業破產法之所以將重整程序與清算、和解程序并列，其本意之一就是讓破產法的“三駕馬車”并行，實現破產法的挽救困境企業和公平清償債務的雙重功能，并且通過若干轉換通道建立三種程序之間的銜接機制來保障破產法多重功能的有效發揮。因此，筆者認為，在此立法目的和司法政策之下，承認債權人的后續重整申請權具有積極的意義，關系到破產重整制度的有效實施問題，也符合市場經濟的理念。

（二）如何在審查環節發揮司法判斷的功能

重整程序的啟動，除了關注市場主體的申請權問題之外，還需要關注法院的司法審查問題。企業破產法第71條規定：“人民法院經審查認為重整申請符合本法規定的，應當裁定債務人重整，并予以公告?！背似髽I破產法第2條關于重整原因的規定之外，法律并未對法院如何審查重整申請作出明確的規定，但遵循重整制度立法目的考量，重整旨在挽救具有挽救價值的企業，對于確無挽救希望的企業，就應當讓其通過破產清算程序退出市場。筆者也多次強調，重整是生產力，破產清算也是生產力。因此，法院應當遵循商業判斷的市場邏輯來對重整申請進行審查，當然，這是一件不容易完成的事情。

筆者認為，法院除了基于重整申請人提交的材料結合重整原因進行審查判斷之外，還可以從反向層面進行考量，比如，可以從債務人企業的存續是否符合國家產業政策、環保政策的要求等方面進行分析，必須盡量避免無謂的重整，更不能為了重整而重整。如浙江省高級人民法院章恒筑庭長所言，實踐中，至少要警惕和避免以下幾個方面的傾向：一是單純的維穩式重整，企業根本無挽救價值，政府面臨信訪壓力，就建議法院先受理重整，給債權人一個希望。二是忽視債務人或業主合法權益的掠奪式重整，不是幫扶有挽救價值的企業，而是“落井下石”趕走原投資者，讓關系戶接盤。三是惡意逃債或純粹為了減債啟動的重整。如在外地成立一家投資公司作為新投資人接盤債務人企業，實際上這家投資公司就是債務人實際控制人開辦或持股的。這樣的重整很可能就是轉一圈把銀行的債權逃廢掉了。破產程序有揭露逃廢債的作用，但破產程序被不當利用，也有可能異化為逃廢債的工具，危害很大。四是程序空轉式重整。主要是管理人缺乏整合資源推進重整的能力，重整程序缺乏和債權人及各方面的溝通，缺乏可行性研究，整個過程就是走程序，最終不得不回到原點走向清算，耗費了司法資源。這幾種變型的“重整”形態，偏離了重整制度設計的初衷，應予以防范。

（三）如何理解“盡可能多兼并重組、少破產清算”

在理解重整程序的啟動問題上，還需要認真分析中央經濟工作會議提出的“盡可能多兼并重組、少破產清算”精神。重整應可歸入此處“重組”之范疇，如何處理破產重整與破產清算的“多”與“少”的關系是一個重要的問題。對此，王欣新教授曾作出了精辟的分析：這里的“多”與“少”實際是指一種政策上的引導，即對那些確實具有重整價值與挽救希望的企業，要盡可能優先考慮兼并重組，強調地方政府與法院對此要予以積極支持。如果將中央的這一政策誤解為在適用破產法清理僵尸企業、完善市場退出機制的過程中，兼并重組、破產重整的企業數量要多于破產清算的企業數量，有意無意地排斥破產清算程序的適用，甚至非市場化的濫用兼并重組與重整程序，那就違背了中央政策的本意，更無法實現中央“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，提高供給體系質量和效率，提高投資有效性”的戰略目標，甚至可能使重整制度蛻變成“僵尸企業”的又一形成渠道，造成新的產能過剩。

重整程序的實施離不開市場的培育

市場化是以市場為基礎的，重整程序的市場化實施需要以成熟的市場存在為前提。筆者認為，在破產重整制度的實施領域，當前我們應該著重關注管理人市場的培育和重整融資市場的培育。

（一）管理人市場的培育

我國確立了市場化運作的管理人制度，該制度的有效實施除了市場化的規則之外，還需要管理人市場的存在。根據企業破產法及其司法解釋的規定，清算組擔任管理人不應該成為市場化的常態，其適用范圍限縮在以下幾個方面：（1）破產申請受理前，根據有關規定已經成立清算組，人民法院認為符合法律規定的；（2）審理企業破產法第133條所說的政策性破產案件的；（3）有關法律規定企業破產時成立清算組；（4）人民法院認為可以指定清算組為管理人的其他情形。易言之，市場化破產程序的實施需要盡可能地限制清算組擔任管理人，在更多的案件中，應該是由律師事務所、會計師事務所、企業清算事務所等中介機構及其專業人士來擔任管理人。最高人民法院在制定管理人的指定辦法時，曾對當時注冊成立的中介機構數量進行了總結分析，并結合當時的案件數量情況進行了綜合的權衡，最終確立了管理人的名冊制度，只有入冊的中介機構及其專業人士可以擔任破產案件的管理人。與此同時，最高法院確立了隨機指定和競爭方式選任管理人的制度規則，為管理人的市場培育提供了很好的制度基礎。

通過十年的實施情況來看，管理人制度在破產法實施包括重整制度的實施過程中發揮了積極的作用，但以管理人市場培育的視角觀察，仍需要在以下幾個方面予以重點考慮：一是應該盡快推行管理人分級管理和動態管理制度。在這方面，深圳中院、浙江法院為我們提供了很好的經驗。二是應該對疑難復雜的破產案件的管理人指定規則進行完善，包括對特定情形中（如預重整轉入司法重整程序的案件）允許債權人或者金融機構的債權人委員會推薦管理人等問題作出規定。三是應該根據確定管理人報酬的制度規則在實踐中遇到的問題，及時總結經驗教訓，盡快完善確定管理人報酬的司法制度，并盡快推動建立起“無產可破”案件的援助基金，以報酬制度作為激勵管理人隊伍建設的重要手段。此外，最高人民法院杜萬華專委多次指出，“要吸納懂管理、經營和技術的人才到破產管理人隊伍中來，推動各地破產管理人協會的籌建和發展，營造能者上、庸者下、進出有序、競爭高效的破產管理人市場”。筆者認為，這對我國管理人市場的培育具有重要的指導意義。

（二）重整融資市場的培育

投資人招募困難是企業破產重整司法保護實踐中的突出問題。上市公司因為殼資源價值的存在，往往具有投資人招募的優勢，而非上市公司在破產重整中往往難以找到合適的戰略投資者。一方面是因為破產重整制度功能不彰導致投資人不愿意選擇困境企業作為目標企業。另一方面是因為中國一直將投資市場的引導局限在初創企業和成熟企業，對困境企業投資缺少政策上的引導與扶持。在多次國企改革、并購重組過程中，國家的政策也多是從正常企業的并購重組方面鼓勵設立并購基金，未曾正式確立破產重整基金制度，導致個案中往往依靠政府來幫忙尋找投資者，并用政府的各種政策優待來吸引投資者。

最高人民法院已經充分認識到了重整融資市場對于重整程序推進的重要性，并推動建立了“全國企業破產重整案件信息網”，于2016年6月23日開始上線試運行，8月1日正式開通。信息網的建設具有多重目標追求，而首當其沖的是“解決破產重整企業的融資難問題”，通過對債務人信息的全面、真實、專業、規范、及時的公開，解決資金供求信息不對稱問題，實現與投資人的有效溝通。但從進一步推動重整制度的市場化運行出發，重整融資市場的培育還需要關注以下幾個方面的問題：

一是重視政府重整投資引導基金的建設，并推動中國危困企業投資市場的形成。成熟的投資基金市場，既包括對成長型企業投資的市場，也包括對危困企業投資的市場。美國破產重整制度的實施之所以效果顯著，主要原因之一就是美國具有很好的破產投資市場。美國的破產投資流行于20世紀70年代，當時的Penn Central 鐵路重整案件中，債務人企業發行了大量的債券，一群年輕的禿鷲投資者涌向Penn Central，這些禿鷲投資者成為了80年代之后的歷史舞臺上的主角。我國長期以來不太關注和重視危困企業投資市場的培育，但民間已經意識到了這個問題的重要性。2016年8月14日，由中國投資協會投資咨詢委員會主辦的“中投危困企業投資并購聯盟成立大會暨第一屆中國危困企業投資并購論壇”在北京舉辦。中投危困企業投資并購聯盟是中國首個以困境企業拯救為目的的投資者聯盟，其發起人主要為中國主流投資機構和上市公司，以及專注破產重整業務、掌握危困企業投資并購金融工具的資深專業人士。我們應當在支持和推動民間危困企業投資市場發展的同時，也重視政府引導基金的設立。據報道，福建省泉州市2016年發布了《關于推進企業兼并重組的十條措施》的配套文件即《泉州市企業兼并重組投資基金設立方案》，旨在支持資金困難企業擺脫困境、推動傳統優勢企業轉型升級，充分利用上市公司和行業龍頭企業資源，引導企業進行產業的橫向和縱向并購整合?；鹬饕顿Y于泉州市轄區內擬實施并購的上市后備企業、掛牌企業或行業龍頭企業等以及市轄區內出現資金困難的擬重整重組企業，強調以股權、債權等方式向重整重組企業注入資金，引導開展并購重組工作，幫助重整重組企業引入戰略投資者。筆者相信，隨著政府引導基金和民間投資市場的逐步發展，重整企業融資的市場也會漸趨成熟，重整案件中的投資人招募難的問題也將得到更好的解決。

二是鼓勵和支持地方金融平臺開展重整融資創新產品的設計和運作。破產問題本質上是金融問題，一方面是破產制度內生于金融基礎設施建設之中，另一方面則表現為金融工具可以服務和推動破產制度的實施。如何使用金融工具為具有重整價值的企業輸血，提高債權人的受償率，發揮地方金融平臺在化解社會矛盾中的社會價值，浙江金融資產交易中心在這方面進行了有益的探索和實踐。在浙江舟山中恒置業有限公司破產案件中，浙江金融資產交易中心以舟山“中恒共益”投資收益權為中心設計了融資產品，成功引入5000萬元民間資本，為該樓盤的后續建設爭取到了資金，重新盤活了這一樓盤，為全體債權人爭取最大利益，同時購房人也可以拿到房屋，化解了社會矛盾。在企業破產領域依托金融資產交易平臺引入社會投資者參與融資，這是一次開創性的探索，既豐富了破產企業市場化處置的新機制，也成功探索了一條通過區域性金融資產平臺解決融資瓶頸、整合企業重整資源的新路徑。這對當前實體經濟轉型升級、企業之間并購重整，幫助實體經濟走出困境，政府、法院合力化解企業資金鏈、擔保鏈風險，具有很強的現實意義。

重整程序的運行應借力大數據和信息化手段

最高人民法院民二庭庭長賀小榮指出，如何公平高效處置“僵尸企業”，是現代市場經濟國家面臨的共同問題。將大數據和現代信息技術引入破產案件的審判實踐，是破產法律制度的一次全新革命?！斑\用信息化手段等方式推進破產法的實施”已經被寫入2016年《中美元首杭州會晤中方成果清單》之中，這是中國法院利用大數據和信息化處置“僵尸企業”的破冰之旅，也是中國法院對如何完善破產法制、依法改善營商環境所貢獻的中國智慧。近年來，最高人民法院高度重視大數據和信息技術在處置“僵尸企業”中的積極作用，分別在破產企業識別、破產審判質效、破產財產溢價變現、破產裁判標準統一等各個方面應用信息化取得了突破性進展，贏得了國際社會的高度評價，填補了傳統破產審判機制中的諸多空白，為國際社會解決破產審判難題提出了中國方案。

（一）繼續推進全國企業破產重整案件信息平臺的建設

2016年8月1日，最高人民法院“全國企業破產重整案件信息網”（簡稱“信息網”）正式上線。信息網由最高人民法院信息中心和民二庭傾力打造，破產案件（包括破產重整、破產清算、破產和解案件）審判流程信息以及公告、法律文書、債務人信息等與破產程序有關的信息統一在該網站公布。信息網由全國企業破產重整案件信息互聯網、企業破產案件法官工作平臺、破產管理人工作平臺三部分組成。這是最高人民法院繼中國審判流程信息公開網、中國執行信息公開網、中國裁判文書網、最高人民法院訴訟服務網之后，創辦的又一個集辦公平臺與公眾資訊平臺于一體的最高司法審判平臺，是在加快建設“智慧法院”進程中取得的又一重要成果。據報道，“全國企業破產重整案件信息網”將承載四個重要功能：解決破產重整企業的融資難問題、解決破產案件“立案難”的問題、提升破產案件審理的透明度和公信力、宣傳破產法制和引導社會認知。

信息網通過“破產案件全覆蓋、利益主體全覆蓋、法律流程全覆蓋”，將債權人、債務人企業、市場投資者、其他利害關系人以及人民法院緊密聯系在一起，既可以實現企業破產程序的高效便捷啟動，又有利于落實破產案件各環節正當法律程序，實現依法公平保護。

信息網不僅是法官和管理人的工作平臺，也是社會公眾獲取破產案件信息的互聯網平臺，更是破產程序中各方主體參與的司法平臺。例如，破產申請人可以在網上進行預約立案，有效監督法院不依法立案的情形。再者，債權人會議也可以在該網絡平臺進行召開。按照傳統的破產審判模式，債權人會議的召開需要耗費大量的時間和成本，而利用互聯網召開的債權人會議，可以讓分處世界各地的債權人不受地域和時間的限制，在同一時間召開會議，大大節約破產審理費用，提高破產審判的效率。2017年3月以來，全國企業破產重整案件信息平臺已召開7場網絡債權人會議，涉及債權人10,387人次，涉及債權金額101億元。

信息網的開通建設，一方面可以推動破產審判的市場化和法治化進展，另一方面也可以通過平臺的建設推動完善破產審判的相關制度，建立起破產審判的長效機制。更重要的是，該平臺的開通和運行，可以歸類和積累破產審判的各類文書和資訊，可以加大對全社會進行破產法知識宣傳的力度，有助于改變破產就是“死亡”、破產就是“恥辱”等傳統、錯誤的觀念，有助于構建起融合“向死而生”“涅槃重生”“困境拯救”“規范退出”等多元素的現代破產文化理念。因此，我們有理由相信，信息網除了可實現最高人民法院預定的四大功能和目標之外，也必將在破產審判市場化、法治化的基礎上推動破產審判常態化目標的實現。

（二）深入開展破產財產網上拍賣的創新實踐

在中國，傳統的司法拍賣是在線下進行的，但自2013年浙江省高級人民法院與阿里巴巴的淘寶平臺合作試行網絡司法拍賣以來，網絡司法拍賣成為了法院處置財產的首選方式。2016年5月30日頒布的《最高人民法院關于人民法院網絡司法拍賣若干問題的規定》明確規定，自2017年1月1日起，“人民法院以拍賣方式處置財產的，應當采取網絡司法拍賣方式，但法律、行政法規和司法解釋規定必須通過其他途徑處置，或者不宜采用網絡拍賣方式處置的除外”，“網絡司法拍賣應當在互聯網拍賣平臺上向社會全程公開，接受社會監督”。此舉有利于充分發揮網絡服務平臺公開、透明優勢，創造良好競拍環境，助力司法拍賣創新變革。2016年11月25日，最高人民法院發布《關于司法拍賣網絡服務提供者名單庫的公告》，公布司法拍賣網絡服務提供者名單庫，分別為：淘寶網、京東網、人民法院訴訟資產網、公拍網和中國拍賣行業協會網。

網絡司法拍賣最初主要是針對民事強制執行程序中的財產處置而言的，后來納入了破產財產的處置。然而，針對破產財產的網絡拍賣，簡單地參照執行程序網拍規則并不合理，由于《最高人民法院關于人民法院網絡司法拍賣若干問題的規定》沒有專門針對破產財產網絡拍賣的規定，因此，一些適用于執行程序網絡拍賣的規則不盡符合破產程序的網絡拍賣，如拍賣的次數、降價的幅度、起拍價的設定等。

在中國人民大學破產法研究中心和浙江省高級人民法院的共同推動下，浙江省杭州市富陽區人民法院被作為試點單位，與阿里司法拍賣平臺進行合作。經過富陽法院和阿里司法拍賣平臺的多輪磋商，在相關技術部門的配合支持下，2017年5月27日，阿里司法拍賣平臺破產財產網絡拍賣接口開始啟用并試運行。升級后的阿里司法拍賣平臺設置執行程序和破產程序兩個并存的財產拍賣接口，其中，通過破產財產網絡拍賣處置的財產以“破”字明確系破產財產拍賣，拍賣的實施主體為管理人，監督單位為管轄破產案件的人民法院。5月27日接口試運行當日，富陽法院受理的浙江泰科鐵塔有限公司破產清算一案相關土地使用權、房屋等財產在該接口首次掛牌。2017年6月13日競價當天，經競買人輪番競價，上述資產以總價6554萬元成交，超出起拍價1045萬元，溢價率達18.97%，在業內得到了廣泛好評。

2017年8月16日，淘寶網破產管理人掛拍直接通道正式開通。浙江省杭州市富陽區人民法院作為試點法院與阿里巴巴積極合作，繼首個在阿里巴巴旗下司法拍賣平臺破產財產處置通道掛牌處置破產資產后，又一次率先成為破產管理人掛拍直接通道的體驗者。至此，破產財產網絡拍賣的特別通道正式建立，預示著破產審判中財產處置的信息化建設取得了新的進步。如最高人民法院民二庭庭長賀小榮所言，信息化和大數據可以最大限度地實現債權人和債務人的權益。在破產審判實踐中，如何讓債權人利益最大化，一方面要看破產重整中能否吸引更多的戰略投資人參與破產企業的拯救，另一方面還要看破產清算中如何讓破產財產保值或溢價變現。利用大數據和信息技術，不僅可以在全球范圍內吸引戰略投資者，而且通過網上資產拍賣可以讓破產財產的價值最大化，最大限度地保護破產各方的合法權益。

重整程序的發展仍需內外部制度的優化

（一）優化銀行內部管理制度

破產法與金融法關系密切，“保企業就是保金融”，銀行是破產重整案件中的主要擔保債權人。據浙江省高院統計，在破產案件中，銀行債權一般占企業所有債權的30%，案件的處理結果對銀行具有重要利害關系。因此，無論是重整程序的啟動還是重整計劃的制定、表決、批準和執行，銀行債權人的態度都極為重要，實踐中，銀行在重整案件中投贊成票的比例較低，《貸款通則》相關規定不符合時代發展是問題的根源，亟須修訂和完善。此外，破產重整企業還存在新開基本賬戶、注銷原有賬戶等方面的困難。雖然在個案中可能通過與銀行反復的溝通協調，能夠一定程度上解決問題，或者可以尋找到其他較為曲折的解決方案，但這些問題反映我國目前銀行賬戶管理制度方面缺乏對破產重整情形的關注，未能提供相應的通道，故亟待從銀行監管制度和內部管理制度完善的角度來解決此類問題。

（二）完善企業信用修復制度

從浙江溫州等地司法實踐情況可知，重整企業的信用修復問題十分困難，且該問題具有普遍性，亟待解決。一方面，在重整期間，根據重整計劃的安排，可能需要進行融資，但由于債務人企業陷入困境，早期在央行征信系統中有不良記錄，無法獲得銀行新的貸款，加劇了重整企業的融資困難。另一方面，重整成功之后，企業融資也因為信用無法修法的問題受阻。對此，筆者提出以下兩種解決方案：一是對重整成功的企業，幫助其重建良好信用記錄。因為重整成功后的企業相對于重整前的企業而言，雖然名稱可能尚未變更，但是從股東構成、資金投入、后續運營等方面來說，都是有別于重整前的企業的，因此企業信用應另行重新開始記錄才較為公平。二是可以考慮封存債務人企業的以往信用記錄，對重整后的企業融資，銀行業金融機構可以直接依據法院的裁定另建信用記錄，新貸款不受重整程序之前的信用記錄影響。據了解，已有重整后再融資即采取了第二種處理方案的個案。但從長遠來看，修改征信條例，為破產重整企業提供信用修復渠道，才是解決問題的根本之道，避免企業在政府和法院等多部門努力實現重整成功之后進入二次破產。

（三）扭轉銀行貸款中的有限責任無限化

現行企業貸款擔保鏈條的形成，一方面源自市場信用的缺失，另一方面也與銀行轉嫁信貸審查風險的現象相關。實踐中，銀行在發放貸款時，要求債務人企業的股東及其關聯公司提供各種擔保的現象非常普遍。殊不知，這種建立在無限擔保鏈條基礎之上的貸款，看似安全，實際上是將公司股東有限責任異化為無限責任，對公司制度的基石造成了沖擊，對市場經濟秩序的運轉也產生了極大的負面效果，一旦出現債務人還債危機，將會連累一大片企業陷入危機，這也正是江浙等地區出現一家企業陷入債務危機帶動數十家企業進入破產程序的重要原因。這種現象又進一步導致債務人企業不敢輕易申請破產，破產法的功能無法得到有效發揮。溫州金融改革和破產審判過程中，花費了大量精力來化解這種擔保鏈條，但這種努力基本上是靠政府的權威加上“不懈”的協調來實現的，屬于治標之策，迫切需要從制度根源上來解決該問題。鑒于此，筆者建議：第一，強化財經紀律，規范企業的賬簿、憑證管理；第二，完善企業征信機制和信用評級機制；第三，完善銀行信貸風險審查機制，落實銀行的審查責任，讓貸款制度重歸應有的狀態。

（四）盡快修改稅收等配套法律制度

破產法的實施尤其是破產重整制度的適用，迫切需要稅收等配套法律制度的支持。就稅收制度而言，目前，重整程序中的債務豁免所得稅問題已成為制約重整程序的關鍵問題，建議在企業所得稅法及其實施條例修改時考慮給予債務豁免所得免稅待遇或遞延納稅的政策支持。此外，稅收征管法正在修訂中，建議立法機關從以下兩個方面考慮企業破產法實施過程中的稅收程序法律制度的完善問題：一是明確稅務機關積極參與破產程序（包括破產清算、破產和解、破產重整）的職責及其程序性規定；二是明確稅收優先權與擔保物權的關系，并處理好稅收優先權與在建工程優先受償權等法定優先權之間的關系；三是明確管理人可以依據破產程序終結的裁定辦理稅務注銷登記的規定。

（五）盡快啟動企業破產法執法檢查和修法工作

企業破產法實施十周年，取得了寶貴的成績與經驗，也遭遇到了法律的不完善問題，迫切需要通過啟動企業破產法執法檢查工作來總結和梳理。據調研，廣東、浙江、江蘇、山東等地在破產法實施十周年期間，通過司法探索出臺了一系列的規范性文件，積累了很多司法經驗，迫切需要從立法層面予以總結。同時，破產法實施中的問題也值得我們反思。例如，一些地方政府存在干預破產案件審理的情況，包括法院是否受理破產案件以及受理后如何審理，都由地方政府直接或間接控制，嚴重影響了審判獨立。2016年的江西賽維破產重整程序由法院裁定強制批準重整計劃，引發了銀行業界的大反彈，對破產法提出了尖銳的批評，該案也暴露出了這方面的問題。再如，深圳、浙江、江蘇等地通過財政支持建立起了破產管理人援助基金，解決“無產可破”案件的審理困境，但大多數中西部地區都因財力有限或者政策依據缺失而沒有建立此類援助基金，迫切需要在頂層設計層面考慮這些問題。

鑒于此，筆者建議由全國人大常委會啟動企業破產法實施十周年的執法狀況檢查并盡快考慮修改現行企業破產法。此項工作可重點關注以下幾個方面：一是全面總結各地破產法實施的經驗，以在全國復制和推廣。根據筆者的調研了解，浙江的管理人制度實踐，深圳的破產審判集中管轄和專門化審理探索，江蘇法院關于管理人選任的探索，一些地方法院設立的無產可破案件的援助基金、制定的執行轉破產的規則以及實踐中創設的預重整和出售式重整模式，都是值得總結的司法經驗。二是系統梳理企業破產立法存在的問題，為進一步修改法律提供參考。企業破產法應在管理人制度、債務人財產制度、重整制度、破產財產分配制度、預重整制度、關聯企業實質合并破產制度等方面考慮修改和完善，同時盡快啟動中國的個人破產立法。三是立法機關監督和推動企業破產法的實施，助推國家的供給側結構性改革。供給側結構性改革賦予了司法機關沉重的破產審判使命，但企業破產法實施遇到的許多問題卻并非法院所能解決，需要通過立法監督檢查，來推動法院、政府、金融機構和社會支持破產法的實施，實現破產審判市場化、法治化、常態化目標，讓供給側結構性改革取得真正的成效。四是通過執法檢查工作來推動中國破產文化的進步。破產文化是寬容失敗、鼓勵創新的文化，是清理和修復市場信用的文化，但此種文化理念需要通過加強企業破產法的實施來推廣和宣傳。唯有文化理念先行，方可取得制度實施的理想效果。

（作者系中國人民大學法學院副教授、博士生導師，中國人民大學破產法研究中心副主任兼秘書長，北京市破產法學會副會長兼秘書長）