甘肅省檢察機關行政公益訴訟試點工作調研報告

黃濤　付廳

摘要：甘肅省人民檢察院根據全國人民代表大會常務委員會《授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》和最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，結合檢察工作實際，在蘭州、白銀、酒泉、天水、慶陽、隴南、張掖、嘉峪關等8個市級院進行了試點，取得了一定的成效，但其中不乏一些問題。主要是理念轉變和辦案能力問題；另外，在個別法律適用方面還存在不同意見。這些問題需要認真總結，在下一步的工作中有針對地改進。

關鍵詞：行政公益訴訟 試點工作 監督 調研

為全面掌握甘肅省公益訴訟試點地區行政公益訴訟案件辦理情況，查找問題，總結經驗，推動全省公益訴訟試點工作科學發展，甘肅省人民檢察院于2016年在各試點地區[1]開展了行政公益訴訟試點工作專題調研。

一、行政公益訴訟試點工作開展情況

（一）總體情況

2016年甘肅省檢察機關共摸排行政公益訴訟線索199件，根據訴前程序向相關行政單位發出檢察建議170件，層報最高人民檢察院、省人民檢察院擬提起行政公益訴訟43件，經審批同意提起訴訟31件，已進入訴訟程序28件，1件人民法院已作出判決。以案件范圍劃分，案件線索包括：環資領域（生態環境和資源保護）129件、國土領域37件、國資領域33件。

（二）案件線索來源

試點初期，全省檢察機關民行檢察部門圍繞最高人民檢察院確定的生態環境和資源保護、國有土地使用權轉讓、國有資產保護和食品藥品安全四類社會關注度較高的熱點問題，加強案件線索來源機制建設，加大監督力度。通過調研發現，全省行政公益訴訟的案件線索主要來源于開展專項檢察工作、檢察機關內部移送、網絡信息平臺熱點跟蹤及團體、個人舉報等。

1.開展專項檢察工作。大部分行政公益訴訟案件線索來源于各類檢察專項工作。例如，酒泉市人民檢察院通過“兩法”銜接平臺，從行政機關違法行為監督和督促履職中分析、研判公益訴訟案件線索。該院民事行政檢察部門主動參與偵監部門針對環境污染與生態保護、食品藥品安全領域開展的專項活動，重點排查兩個領域中涉及行政違法問題的案件線索，先后摸排涉及生態環境與資源保護領域案件6件、國有資產保護領域案件2件、國有土地使用權出讓領域5件。又如，慶陽市人民檢察院抽調業務骨干深入華池、慶城、鎮原等地，對國土資源部門2008年以來有關土地出讓金是否繳納到位的情況進行了專項檢查。通過此次檢查，慶陽市人民檢察院共摸排相關線索16件，并針對發現的個案問題，向國土部門發出訴前檢察建議16份。

2.檢察機關內部移送線索。市、縣兩級院自偵部門對本院近年來辦理的職務犯罪案件進行逐案摸排，對涉嫌違法行政的案件線索進行核實，并移送民行檢察部門進行審查。如阿克塞縣人民檢察院從反瀆部門查辦的“3.7爆炸案”中發現了該縣石棉礦區重度污染案；酒泉市人民檢察院、景泰縣人民檢察院反瀆部門在查辦“淘汰落后產能領域”瀆職案中摸排發現酒泉市肅州區財政局、景泰縣財政局怠于履職，造成國有資產流失案件線索；隴南市人民檢察院反瀆部門在辦理武都區國土局環境監管失職案、武都區環保局環境監管失職案、宕昌縣水務局瀆職案時，發現行政機關及其工作人員存在違法行使職權或者不行使職權的行為，及時作為公益訴訟線索移送本院民行部門辦理后層報最高人民檢察院審批。

3.網絡信息平臺熱點跟蹤及團體、個人舉報。媒體曝光新聞事件涉及面廣，且多是社會熱點民生問題，從中不難發現與公益訴訟法律監督契合度較高的內容。例如，天水市麥積區人民檢察院干警在某論壇上發現多個本地網友反映，天水市天祥水泥（集團）有限責任公司新建的水泥生產線項目，在防護距離500米范圍內的搬遷任務未完成、煙氣脫硝及在線監控設施未建成的情況下，主體工程已投入試運行，由此產生的有害氣體和噪音對周邊村民和學校構成嚴重污染危險。通過調查，麥積區人民檢察院發現該區環保局雖向天祥水泥（集團）有限責任公司做出過《責令改正違法行為決定書》和《行政處罰決定書》，但是，該水泥廠仍然處于生產狀態。麥積區人民檢察院依據以上事實認定麥積區環保部門的監管職責履行不到位，遂向麥積區環保局發出訴前檢察建議。麥積區環保局在收到檢察機關的訴前建議后，責令天水市天祥水泥（集團）有限責任公司停止試生產，并作了相應處罰，取得了良好的法律效果和社會效果。

（三）訴前程序情況

訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的必經程序。設立訴前程序的目的是為了提高檢察監督的效力，發揮行政機關履行職責的能動性，節約司法資源。一年來，甘肅省檢察機關啟動行政監督訴前程序案件170件，向相關行政機關或組織提出檢察建議，督促履行職責。其中行政機關糾正違法或者履行職責108件，未到回復期26件，逾期未回復或者回復但未糾正違法或者履行職責36件。啟動訴前程序的案件以案件范圍劃分，涉及環資領域109件、國土領域28件、國資領域33件。

1.通過訴前程序取得明顯的監督成效。檢察機關在訴前程序中提出檢察建議是履行法律監督權的主要方式。從調研掌握的情況來看，檢察建議的落實情況體現出回復及時、采納率高、實際效果好的特點，絕大多數接到檢察建議的行政機關能及時糾正違法行為或者履行法定職責，尤其是許多地方的環境保護部門采納檢察建議認真整改，強化了監管責任，堵塞了監管漏洞，規范了監管行為。例如，阿克塞縣人民檢察院在辦理阿克塞宏大石棉銷售有限公司“3.7”爆炸案件過程中，發現該縣環保部門在紅柳溝石棉礦區污染事件中涉及怠于履行監管職責，導致礦區內環境污染和生態破壞嚴重。該縣環保部門對未取得環境影響評價文件的17家石棉開采企業，雖多次要求限期補辦環評手續并通知整改，但對逾期未補辦環評手續并予整改的企業，未進一步采取有效行政監管措施，導致污染問題未得到切實解決，國家和社會公共利益長期處于受侵害狀態。甘肅省人民檢察院、酒泉市人民檢察院與阿克塞縣人民檢察院多次到礦山調查取證后，向該縣環保局發出訴前監督檢察建議，建議該縣環保局依法對阿克塞縣紅柳溝礦區未依法取得環境影響評價文件的石棉開采企業予以關停，并進一步督促履行監管職責。2015年12月17日，該縣環保局通知各石棉礦采選企業停產整改。2016年1月30日，阿克塞縣政府經研究決定，對石棉礦區存在環境污染問題的企業依法予以關停，并要求環保、發改、工信和監察部門負責監督被關停企業的落實情況。至此，該起案件通過訴前檢察建議取得了理想監督效果。

2.對行政機關是否履職、履職程度的認定存在困難。甘肅省檢察機關通過檢察建議等方式辦理行政公益訴訟訴前程序的案件，多數行政機關均在期限內予以回復。從回復內容看，除1起案件行政機關未明確表示接受檢察建議外，[2]其余案件，行政機關均回函承認之前的監管工作存在不足之處，并表示將采取一定措施進行監管。但是，如何判定行政機關是否依法履行監管職責？如何評估受侵害的國家和社會公共利益是否得以改變？能否改變以及什么時候能改變？這些在試點實踐中出現的問題，現行法律和相關規范性文件的規定并不明確，導致檢察機關法律監督的實質要件難以認定。

（四）層報案件情況

經過訴前程序，全省各試點院共層報市級院審批行政公益訴訟案件43件。其中，涉及環資領域27件、國土領域5件、國資領域11件。經報最高人民檢察院或省院審批同意提起訴訟33件，目前，已有30件案件已全部進入訴訟環節。

二、存在的問題及困難

（一）各地在公益訴訟試點工作中出現的普遍性問題

1.理念轉變不積極。長期以來，民行檢察工作以辦理生效裁判監督案件為主，省市兩級院的主要任務是通過抗訴方式監督糾正錯誤的生效裁判，基層院主要職能是審查一審生效的申訴案件并決定是否提請市級院抗訴。甘肅省公益訴訟工作尚屬于試點階段，民行檢察部門的工作重心仍集中于上述工作之上，對行政公益訴訟案件的法律監督重視度不高。有的院對試點工作的重要性、緊迫性認識不足，辦一兩個案件應付了事，工作抓得不深不實不細；有的院存在等靠觀望和畏難情緒，怕得罪行政機關，滿足于發幾個檢察建議、履行完訴前程序，不愿走到提起訴訟。

2.試點院工作開展不平衡。雖然全省辦案力度總體較大，已達到試點地區60%以上的院辦理了行政公益訴訟案件，但各地發展不平衡，迄今33起審查批復起訴的行政公益訴訟案件，主要集中在蘭州、慶陽等四個地區，而進入訴訟環節的30件案件亦是如此。8個試點院工作進展不一，有的地方行動迅速、深化遞進、效果明顯，有的則見事遲、行動慢。

3.非試點院工作主動性不足。行政公益訴訟因法律依據不足，相關規定較為原則，操作層面上有難度，非試點院大多對其關心不夠、敏感性不強，有的即便發現公益訴訟案件線索，也是沒反應、沒動作，試點工作的整體合力亟待增強。

4.干警工作能力欠缺。當前，甘肅省各級院均是民事檢察與行政檢察監督職責由同一部門承擔，民行檢察干警同時兼顧兩大訴訟活動的監督任務和行政執法監督工作。隨著公益訴訟試點工作的逐漸推進，工作任務將愈加繁重，而民行檢察干警力量薄弱，專業化水平低的現狀，與行政公益訴訟發展的需求相比，民行檢察干警的人員結構和業務素質還需進一步提高。

5.民事公益訴訟監督成效不明顯。相對于行政公益訴訟，甘肅省民事公益訴訟進入訴訟程序的案件仍為空白。究其原因，一方面是難以發現有效的案件線索，另一方面是缺乏有效的案件辦理指導。致使面對具體案件事實時，缺乏敏銳的案件發現意識，以及恰當的案件切入點，遲遲不能打開工作局面。

（二）訴前建議存在的問題

1.行政主體的責任認定問題。由于行政機關的部分行政職權相互交叉，職責權限劃分不明確，導致具體案件發生時相關主體推諉扯皮。例如，關于國家淘汰落后產能領域中央財政補助資金被騙以后的追繳責任問題，財政部、工信部關于《中央財政關于關閉小企業補助資金管理辦法》[3]對于被關閉中小企業被騙資金追回責任的規定較為籠統，使得在具體案件發生后，財政部門和工信部門均不能積極履行各自的監管職責，導致被騙資金無法及時收回，國家利益受到損害。

2.行政主體違法或者不作為行為的認定問題。檢察機關提起公益訴訟的前提是存在負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為。行政機關是否依法履職，需要依照相關法律法規進行認定。對此行政機關更為嫻熟，往往找到一定的依據來論證自身不存在不依法履職行為。特別是在行政、刑事案件交叉領域，認定行政機關違法行使職權或不作為更為困難。如在山丹縣林業局怠于履行職責案中，行政相對人因非法毀林，該縣林業局將案件涉嫌犯罪為由移交給公安機關，但對相對人毀壞林地的行為未及時作出行政監管措施，被毀林地未依法恢復原狀。就該案在層報最高人民檢察院擬提起行政公益訴訟時，該縣林業局采取措施，使被毀林地得到補種。

3.檢察建議內容應該宏觀籠統還是具體細化的問題。公益訴訟試點工作開展之初，甘肅省各地試點院開展公益訴訟的主要工作方式是提出檢察建議，這種工作方式給檢察機關提起行政公益訴訟提供了回旋空間，可以確保檢察機關在提起公益訴訟時能從容考慮法律效果和政治效果、社會效果的統一。但是，檢察建議內容不明確，導致各地把握行政機關履職標準不統一，同類案件有的從訴前程序導入訴訟程序，有的用訴前程序排除了訴訟程序。

（三）訴訟過程中存在的問題

1.“舉證難”問題依然突出。甘肅省各試點院在對行政公益訴訟案件審查中，發現“舉證難”問題依然突出，其主要表現在：一是對舉證責任的認識不統一。一種認識認為，行政公益訴訟的舉證責任應與一般行政訴訟案件一樣，不應突破《行政訴訟法》關于舉證責任的規定，被訴行政機關應承擔證明其行政行為合法或已履職到位的證明責任。另一種認識認為，檢察機關不是普通行政訴訟的行政相對人，其所擁有的公權力足以抗衡行政權，故應當依據民事訴訟的舉證責任，即誰主張誰舉證。二是部分案件事過境遷，難以有效鑒定。特別在行刑交叉案件中，刑事案件的裁判往往都已生效，國家和社會公共利益受侵害的時間較長，再去監督的效果不佳。三是訴訟經費保障不到位。行政公益訴訟案件的事實認定存在大量的專業性問題，例如土壤、大氣、水流的污染等，需要委托專業鑒定機構作出專業鑒定結論，需要經費保障，而檢察機關的辦案經費并無該專項資金。

2.法律適用不統一。在公益訴訟過程中，檢察機關和行政機關存在法律適用不統一的問題。法律對一類問題作出原則性規定，而行政法規、規章在作出詳細規定的情況下，行政機關會以法律原則性規定的另類解釋試圖推卸其監管職責，導致在法律、法規、規章的適用上分歧較大。例如，《預算法》規定各預算單位對預算資金負有行政監管責任。按照財政部門的解釋，依據《預算法》應由工信局作為預算部門對違規套取資金進行追繳?！敦斦`法行為處罰處分條例》規定，縣級以上人民政府財政部門及審計機關在各自職權范圍內，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定。綜上所述，對于財政獎勵補助資金監管責任的法律適用，行政部門各執一詞，存在分歧。

三、對推動行政公益訴訟試點工作的意見建議

一年來，甘肅省公益訴訟試點工作取得了一定成績，但與最高人民檢察院的要求仍有差距，下一步工作任務仍然繁重，無論是試點地區還是非試點地區都要行動起來，共同推進試點工作。

（一）提高思想認識

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會著眼強化法律監督、促進依法行政、維護國家和社會公益而作出的重大制度設計，是在全面依法治國背景下我國權力運行制約和監督體系的一次重大改革。甘肅省作為改革試點省份之一，各試點地區和非試點地區要不斷強化案件線索的發現、訴前程序特別是訴訟案件的辦理工作，推動行政公益訴訟改革探索不斷深入。同時，要摒棄等待觀望思想，增強工作主動性和積極性。針對四類主要案件，加大監督力度，善于發現線索，敢于監督，對有關行政機關和社會組織發出檢察建議，督促整改到位；對建議后問題仍然得不到解決的，要依法提起公益訴訟，讓法院判決其履行法定職責或是彌補損失。

（二）擴大辦案規模

雖然通過訴前程序督促行政機關自我糾錯到位是行政公益訴訟檢察監督效果的重要體現，但是從擴大影響、鞏固成效、推動立法的角度看，必須強調以一定的訴訟案件作為實踐基礎，通過提起訴訟由法院判決糾正行政不作為、亂作為，更能體現檢察機關法律監督的權威、剛性和效果，更能體現國家治理法治化的發展要求和方向，更能有效推動依法行政和法治政府建設的步伐。甘肅省各試點院不能簡單地采取提出檢察建議、督促整改落實等監督方式，要強化全局意識，層層傳導壓力，辦理一批效果好、反響大的行政公益訴訟案件，以實實在在的辦案成果為推進改革積累經驗。建議省院修改民行條線的業務考評標準和辦法，將非試點地區也納入考評范圍，目的是調動全省開展公益訴訟試點工作的積極性，以辦理更多的行政公益訴訟案件。

（三）突出辦案效果

公益訴訟改革試點工作具有相當的復雜性和敏感性，一些地方或部門往往借口與當地經濟發展、政府形象掛起鉤來遭到各種干擾。一方面，各試點院要選擇好案件、把握好時機，該出手時就出手，不可猶豫。另一方面，要把握社會效果和法律效果的有機統一，不能就案辦案、機械執法，防止引發社會矛盾和群體事件，做到善作善成。在個案處理上要正確處理好檢察機關與行政機關、訴前程序與提起訴訟、行政公益訴訟與民事公益訴訟等關系，加強請示匯報，堅持把個案協調工作做在前，注意與當地黨委主要負責同志溝通、和政府相關職能部門協調，以獲得黨委政府對試點工作的理解和支持。

（四）完善辦案制度

一是完善案件線索收集制度。要處理好依申請監督和依職權監督的關系，著重加大依職權受理公益訴訟案件力度。要關注社會反映強烈、新聞媒體曝光、群眾呼聲高的案件事件，根據情況及時果斷介入，找準開展行政公益訴訟監督的切入點，及時開展監督。二是完善民行一體化辦案制度。要篩選一批有價值的案件線索，發揮省、市、縣一體化辦案優勢，打破地域限制，打消地方顧慮，以大民行的姿態，辦理一批有影響的案件。三是建立專家咨詢制度。建議最高人民檢察院、省院通過與高等院校及科研機構聯系溝通，適時建立專家咨詢制度，通過專家提出專業意見書以及專家出庭作證，以彌補檢察機關在專業性問題方面的短板。四是建立案件異地管轄制度。建議省院適時制定《甘肅省檢察機關關于行政公益訴訟案件異地管轄的暫行辦法》，行政公益訴訟案件采取異地管轄辦法，以打破了地方政府干涉，消除當地檢察機關的辦案難度，提高司法公信力。

（五）增強辦案合力

公益訴訟試點是檢察機關一項全局性工作，不只是民行檢察部門一個部門的任務。偵監、公訴，反貪、反瀆、控申、預防等部門要有“一盤棋”的思想，在辦理案件過程中只要發現國家和社會公共利益被侵害的，都應當將相關情況及時通知民行檢察部門、將相關案件線索及時移送民行檢察部門，形成定期排查、隨時移送線索的常態化機制，必要時民行檢察與相關部門共同調查取證，共同保全固定證據，實現內部無縫對接，讓更多的案件線索進入監督視野，以提高公益訴訟辦案質效。

（六）提高隊伍素質

隊伍建設對推動行政公益訴訟工作至關重要，既要有一定的人員數量，又要有較高的人員素質。一是保持隊伍相對穩定。要注意把熟悉行政法并具有司法實踐經驗的人員引進、調整到民行檢察部門工作，要保持民行檢察隊伍特別是業務骨干的相對穩定。二是提升隊伍業務素質。要重視民行檢察干警的業務培訓，“調查核實要向自偵部門看齊，出庭訴訟要向公訴部門看齊”，特別要重視對基層檢察人員的教育培訓和調研指導，不斷提高基層監督能力。近幾年，甘肅省院每年都組織了規模較大的集中培訓，效果不錯。建議省院和各市級院通過掛職鍛煉、以崗代訓、外出考察、調研指導等方式，不斷加強對基層民行檢察干警的學習培訓力度。三是完善民行檢察人才庫。結合已經開展的業務競賽活動，將優勝人員納入人才庫。建議省院民行檢察部門根據人員特點建立辦案、調研兩類人才庫，并結合工作情況管理好、使用好入庫人員，充分發揮優秀人才的業務優勢。

注釋：

[1]甘肅省公益訴訟試點地區為蘭州、白銀、酒泉、天水、慶陽、隴南、張掖、嘉峪關等8個市級院。

[2]景泰縣財政局怠于履職案件，目前已經最高人民檢察院批復，已提起行政公益訴訟。

[3]《中央財政關于關閉小企業補助資金管理辦法》第15條規定：“各地工業和信息化主管部門對上報的關閉小企業年度計劃和實施效果的真實性負責；各地財政部門要加強資金的管理，確保財政資金使用的規范、安全和有效?！钡?6條規定：“工業和信息化部、財政部及財政部駐各地財政監察專員辦事處應根據確定的關閉小企業工作目標對各地關閉小企業計劃完成情況及補助資金使用情況進行檢查。發現弄虛作假、未按要求完成關閉任務、虛報冒領、截留挪用財政資金或其他違規行為的，要追回資金，并依法依規處理?！?