如何打贏“基本解決執行難”這場硬仗

江必新

【摘要】要堅決打贏基本解決執行難這場硬仗，必須以聯動機制為基礎，構建解決執行難的大格局；以標本兼治為路徑，謀劃解決執行難的治本之策；以規范執行為重點，著力解決執行失范、違規問題；以“一打三反”為突破口，堅決整治規避、妨礙執行現象；以改革創新為動力，促進執行工作優質高效；以信息化建設為抓手，提高執行工作現代化水平；以隊伍建設為保障，抓好解決執行難的關鍵因素。

【關鍵詞】執行難 標本兼治 綜合治理 【中圖分類號】D926.2 【文獻標識碼】A

執行難問題是實現公平正義的最后一道藩籬。能否解決執行難問題，關系到當事人合法權益的最終兌現，關系到司法和法律權威的真正樹立，關系到經濟社會發展的誠信基礎。長期以來，執行難問題始終存在，未能有效解決。黨的十八屆四中全會提出，要切實解決執行難，依法保證勝訴當事人及時實現權益。切實解決執行難也是協調推進“四個全面”戰略布局必須完成的任務。為此，最高人民法院經過認真研判，在2016年十二屆全國人大四次會議上，明確提出向執行難全面宣戰，用兩到三年時間基本解決執行難問題。實現基本解決執行難目標，必須緊緊依靠黨的領導，敢于擔當、主動作為、規范作為，堅持系統設計、整體布局，突出重點、多措并舉。

以聯動機制為基礎，構建解決執行難的大格局

習近平總書記指出，加強和創新社會治理，“要更加注重聯動融合、開放共治”。中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱同志在全國法院執行工作會議上強調，“解決執行難，必須在黨委統一領導下，充分發揮黨的政治優勢、制度優勢，堅持黨委統一領導、政府積極支持，推動部門配合、社會參與，形成標本兼治、綜合治理解決執行難的工作格局”。最高人民法院周強院長特別強調，“要緊緊依靠黨委領導和社會各方面支持，切實推進執行難問題的有效解決”。

要始終堅持黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。多年來，人民法院執行工作之所以能夠一直保持正確方向，不斷克服困難、向前發展，最根本的就是始終堅持黨的領導。各級人民法院要主動向黨委匯報執行工作，將解決執行難問題納入黨委工作的大盤子，納入政法委工作的重要督辦事項，依靠黨委政法委領導，匯聚全社會力量，形成解決執行難的強大合力。

要進一步完善執行聯動機制。從2010年最高人民法院與中紀委等19個部門聯合發布《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》以來，執行聯動機制建設不斷發展完善，社會治理大聯動、大融合的理念漸入人心、形成共識。人民法院要抓住難得的歷史機遇，主動溝通、善于協調，推動形成增進聯動融合的工作機制，爭取成立由政法委牽頭、各執行聯動成員單位參加的基本解決執行難問題工作協調小組，定期召開聯席會議，研究解決各類困難和問題，進一步發揮執行聯動的功能和作用。

以標本兼治為路徑，謀劃解決執行難的治本之策

破解執行難是一項系統工程，必須標本兼治，綜合施策。既要立足現實，解決規范化、信息化、外部懲戒、內部機制等治標方面的突出問題；又要著眼長遠，通過推動從根本上解決執行難的長效制度體系建設，謀劃治本方略。要充分發揮破產制度功能，完善執行救助制度，完善社會保險體系，推動健全公民、法人、其他組織的財產及身份信息實名登記和信用采集制度，加強基礎性制度建設，為解決執行難提供制度保障。

要推動健全社會信用體系。征信系統不完善是我國存在執行難的重要社會因素。域外經驗表明，健全社會征信體系，將促使社會主體自覺誠實守信，執行難問題將極大緩解。要依托網絡信息技術，以建立健全執行聯動機制為契機，加強各部門、單位協作配合，推進社會各類身份、財產、信用信息的采集，促進跨部門、跨行業的信息共享，推動健全社會征信體系，為構建誠信社會、優化執行外部環境奠定堅實基礎。

要推動破產制度的完善。良好的破產制度，具有分流執行案件、緩解執行難題的重要作用。但一直以來，全國法院每年受理的企業破產案件數量，遠遠少于工商機關吊銷、注銷的企業數量，大量“僵尸企業”以執行案件而非破產案件的形式進入法院，進一步加劇了執行難。要暢通執行轉破產渠道，完善內部機制，緊緊依靠黨委，統籌處理好職工安置、社會就業穩定等問題，推進破產制度的全面落實。

要推動完善執行救助制度。建立和完善執行救助制度是根治執行難的輔助手段。要將執行救助納入財政預算，拓寬資金來源，明確救助對象，加大救助力度。要加強執行救助和社會救助的銜接配合，促進一次性救助和長期保障的有機結合，形成救助合力，促進確無財產可供執行案件的解決。

要推動完善社會保險體系。實踐表明，重視和運用社會保險機制分擔風險、分攤損失的功能，對于破解執行難具有重要作用。要積極推動社會各個領域的保險制度建設，尤其要擴大強制責任保險制度的覆蓋范圍，推動食品安全責任、環境責任、雇主責任、交通事故等領域的強制責任保險制度，保障大規模受害人民事索賠權的實現，促進相關困難案件的化解。

以規范執行為重點，著力解決執行失范、違規問題

執行失范、執行違規等問題是制約執行工作科學發展的主要因素和瓶頸，影響了執行隊伍形象，降低了人民群眾滿意度。人民法院要堅持主動作為、規范作為，進一步提高執行能力和水平。

要健全執行規范化制度體系。構建系統完善的制度體系，是規范執行的基礎。要堅持系統思維，根據工作部署要求，盡快補齊缺位的司法解釋或指導性意見，系統梳理現行司法解釋，確保各項執行制度規則清晰、運行順暢，相互配合、形成體系。要加強研究論證和溝通協調，加快推進強制執行立法進程。要秉持依法執行、公正執行、善意執行、文明執行的理念，建立和完善一套以操作規程為核心的執行行為規范體系，明確執行人員的工作職責，劃清權力邊界。

要健全執行監督體系。強化執行工作監督，是有效防范和糾正執行人員消極執行、違法執行、錯誤執行的重要途徑和手段，是確保執行權規范有序運行的必要條件。要強化外部監督，主動接受人大監督，依法接受檢察監督，借助外部監督力量，倒逼執行工作的規范化發展。要強化內部監督，嚴格按照民事訴訟法要求，規范和加強對下級法院超期未執行案件的依法立案和實質辦理；進一步健全執行申訴信訪的辦理機制，切實加強對下級法院的個案核查督辦，及時回應人民群眾的關切。要保障當事人監督，切實推進立案登記制在執行異議領域的貫徹落實，暢通當事人的監督渠道，發揮當事人監督的強大效用。對于監督中發現的問題，要堅持有錯必糾，依法依紀嚴肅問責處理。

要以信息化倒逼提升執行規范化水平。加強信息化建設，是促進規范體系和執行監督落實到位的重要抓手。要促進規范體系的信息化轉化，將抽象的制度規范轉化為可見可控的計算機流程，通過網上辦案、辦公，提高執行規范化水平。要依托網絡查控系統和執行工作管理系統，建立申訴信訪案件的隨查制度，對每一件反映消極執行、拖延執行或執行失范的申訴信訪，核查被執行人的財產狀況和執行案件的辦理情況，切實增強監督效果。要依托執行信息公開平臺，全面公開重要執行流程節點信息和執行裁判文書，以公開促規范。執行人員外出實施執行決定或裁定，必須配帶并開啟執法監控儀，以保障執行行為的規范、文明。

以“一打三反”為突破口，堅決整治規避、妨礙執行現象

當前，抗拒執行、規避執行、干預執行和消極協助執行仍然是制約和影響執行效率效果的突出問題，人民群眾最為關心，解決愿望最為迫切。要加大依法執行力度，對有能力履行法律義務卻惡意逃避執行、暴力抗拒執行的，要善于運用媒體和法律手段，以劃出底線、震懾違法。

要充分運用法律手段，加大懲治力度。要繼續加大依法懲戒力度，打擊規避執行、抗拒執行等違法行為。進一步完善聯合信用懲戒制度，在全社會各個領域開展信用懲戒，讓規避執行的被執行人一案失信，處處受限、寸步難行。進一步完善相關法律制度，探索建立追訴期更長、適用范圍更寬的撤銷權制度和法定情形更多的變更追加執行主體制度，加大對訴前、訴中、訴后規避執行的依法打擊力度；探索建立消極協助執行單位依照《侵權責任法》賠償申請執行人損害的法律制度，強化對消極協助執行的依法反制。進一步用足用好強制措施，加大對各類違法行為主體采取限制出境、罰款、拘留等強制措施的力度，對情節嚴重的，充分利用公訴、自訴等途徑，依法追究刑事責任。

要堅持懲防并舉，注重預防。要出臺并落實相關司法解釋，通過降低財產保全的擔保比例和創新財產擔保責任保險等擔保方式，降低訴訟保全門檻，利用網絡查控系統前移訴訟階段，提高債權人獲得債務人財產信息的能力，促進財產保全比例的提升，防止債務人在訴訟階段逃避、規避執行。要進一步拓展網絡查控體系的財產查控范圍和功能，讓被執行人在執行階段無處藏匿財產、無法規避執行，并通過協助執行的網絡化、自動化，避免人為干預執行和消極協助行為的發生。要進一步完善委托執行、異地協作機制，依托執行指揮中心建設，優化委托執行的管理考核，推廣區域協作執行新模式，提升異地執行效果，減少重點領域的違法執行亂象。

要善于運用媒體手段，加大正反面典型宣傳力度。要深入挖掘自覺履行義務的典型案例，加強正面宣傳，發揮榜樣力量。要針對規避執行、抗拒執行等違法情形，在依法嚴肅處理后大力宣傳，廣造聲勢，做到以儆效尤、以一當十。通過正反兩面宣傳，發揮司法的評價、教育和引領作用，弘揚守法光榮、違法可恥的社會風氣，為基本解決執行難營造良好的輿論環境。

以改革創新為動力，促進執行工作優質高效

習近平總書記指出，“創新是引領發展的第一動力”。人民法院要牢固樹立創新理念，堅持問題導向，通過改革創新，不斷破解難題，不斷推動執行體制改革和工作機制的完善。

要穩妥推進執行體制改革。要按照黨的十八屆四中全會提出的要求，及時總結試點經驗，穩妥開展審執分離改革。要建立健全全國四級法院上下一體、內外聯動、規范高效、反應快捷的執行指揮體系，將執行指揮中心建成執行管理中樞，成為信息交換、指揮調度、決策分析中心，促進統一管理、統一指揮、統一協調執行工作管理體制的落實。

要完善司法程序銜接配合機制。要樹立立、審、執“一盤棋”思想，把解決執行難貫穿于立、審、執全過程，減少執行壓力，提高執行效率。要改革現有財產保全制度，進一步提高財產保全的適用比例，通過保全促調解促和解，從源頭上減少執行案件的產生，緩解案多人少矛盾。要通過完善審判業績考核，促進調解自動履行率的提升，確保裁判內容的可執行性。

要完善無財產可供執行案件的管理處理機制。無財產可供執行案件的認定和處理，是理性認識執行難、基本解決執行難的關鍵。實踐中，此類案件比例較高，但管理混亂、標準不一，容易損害當事人合法權益。最高人民法院已經出臺“終結本次執行程序”的管理辦法，要嚴格落實該規范性文件，統一和嚴控認定標準，強化定案后依職權查找財產的職責，建立案件被執行人名單制度，將名單向聯動單位推送，依法限制被執行人高消費，向社會公布，依法接受當事人和社會監督，促進當事人對“執行不能”概念的認同，增進當事人的理解和配合。

要完善財產處置機制。司法評估、拍賣一直是當事人和社會關注的熱點，也是違規違紀易發多發環節。要抓好新頒布的有關司法解釋的貫徹落實，促進網絡司法拍賣的全面推廣和依法規范，借助網絡拍賣平臺的公開、透明、高效，實現拍賣程序的全程公開，確保司法廉潔；通過網上競拍規則的創新，全面提高執行工作效率，促進當事人利益最大化。

要完善執行案款管理機制。執行案款管理是當前執行工作的一個薄弱環節。要認真總結執行案款專項清理活動經驗，積極構建長效機制，借助信息化手段，實現執行案款的流轉與發放及時透明準確、全程留痕、全程公開。

以信息化建設為抓手，提高執行工作現代化水平

科技是第一生產力。習近平總書記指出，加強和創新社會治理，“要更加注重民主法治、科技創新”。要從全面推進依法治國的大視野解讀信息化建設，以信息化引領人民法院工作現代化。人民法院要圍繞2016年全國“兩會”上提出的建設“智慧法院”工作目標，進一步加快推進信息化建設，促進信息化與執行工作的高度融合，推進執行工作實現重大變革，全面實現執行工作現代化。

要深入推進網絡查控系統建設。構建完善通過互聯網查控財產的系統，對于解決“人財難找”、“阻撓難排”、“財寡難分”、“人案難管”等問題具有重要作用。要在現有系統建設基礎上，進一步擴大合作單位的范圍和查控財產范圍，加強與不動產管理部門、地方性銀行、網絡銀行以及農村信用合作社等部門、單位的溝通協作，實現對更多領域更多財產信息的查詢和控制。要進一步完善系統功能，力爭所有部門、單位均可實現網上查詢、凍結、扣劃，并實現線上線下操作的無縫對接。

要加大聯合信用懲戒力度。聯合信用懲戒，可以讓失信被執行人寸步難行、無處逃遁。要在現有系統建設基礎上，進一步加強溝通協調，確保中辦、國辦《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》得到全面貫徹落實，尤其要抓好招投標、政府采購、旅游度假、文明創建等領域信用懲戒的落地生根。要加強和規范失信被執行人名單信息錄入工作，確保應納盡納、信息準確，杜絕出現數據錯誤、信息缺漏等問題。

要加強執行案件流程信息管理系統建設。已于2016年年底在全國四級法院上線運行的執行案件流程信息管理系統，具有流程規范化、多系統一體化、功能智能化、上下聯動化等特點。要進一步加強歷史數據的遷移和系統功能的完善，為法官執法辦案提供便利服務，為進一步加強監督管理提供有效平臺。

要強化信息化的應用。執行信息化，建設是基礎，應用是關鍵。要堅持領導帶頭應用，建立健全獎懲機制，加大培訓力度，推進信息化系統的深入普及，提高規范化操作水平。

以隊伍建設為保障，抓好解決執行難的關鍵因素

解決執行難，建設一支過硬的執行隊伍是關鍵。人民法院要認真學習貫徹黨的十八屆六中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神特別是對政法隊伍建設的重要指示，認真貫徹全國政法隊伍建設工作會議精神，緊密結合“兩學一做”學習教育，大力加強執行隊伍建設。

要堅持把思想政治建設擺在第一位，確保正確方向。習近平總書記強調，“要堅持把思想政治建設擺在第一位”。要認真學習習近平總書記系列重要講話，扎實開展“兩學一做”學習教育，牢固樹立“四個意識”，在思想上政治上行動上始終同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，保證執行工作的正確政治方向，認真學習黨章黨規，切實踐行“四講四有”合格黨員標準。要結合各項執行工作，以實際工作成果體現學習教育成效。

要積極穩妥推進員額制改革，保證隊伍穩定。法官員額問題影響執行隊伍穩定和執行難的解決。要根據執行權兼具司法權和行政權的性質以及實踐需要，在執行機構保留一定比例的法官員額。要合理確定和配備從事執行工作的人員比例。要建立完善執行隊伍的流動機制，嚴把入口，暢通出口，加強交流，提高隊伍的戰力和活力。

要加強教育培訓，提高隊伍能力。要加強教育培訓工作，不斷提高干警的各方面能力，加強先進典型的培樹工作，營造爭先創優、力爭上游的良好氛圍，提高隊伍的整體戰斗力。

要加強作風建設，永葆隊伍廉潔。執行隊伍廉潔是執行工作取信于民的基本前提，沒有紀律作風的改善轉變，即便執行措施到位，人民群眾也不認可。要嚴懲執行隊伍的司法腐敗和各種違法違紀行為，不斷完善不敢腐的懲戒機制。要以信息化建設為依托，強化內部監督制約和風險防控，不斷完善不能腐的防范機制。要加強廉政教育，重視道德的滋養作用，不斷完善不想腐的自律機制。

要堅持以人為本，強化履職保障。要認真落實中辦、國辦2016年7月印發的《保護司法人員依法履行法定職責的規定》，保護干警依法履職，切實維護干警及其親屬的人身安全。要關心關愛干警，堅持從嚴治警、從優待警，幫助干警解決困難，為干警依法履職創造良好條件。

【參考文獻】

①《中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱9月28日在全國法院執行工作會議上的講話》，《人民法院報》，2016年9月30日。

②《最高人民法院院長周強9月29日在全國法院執行工作會議上的講話》，《人民法院報》，2016年9月30日。

責編/宋睿宸 美編/宋揚