“三權分離”下農村土地流轉問題探析

劉同坤

摘要 分析了農村土地流轉中“三權分離”的必要性，總結了“三權分離”下農村土地流轉出現的問題，以期為農村土地流轉工作的進一步開展提供借鑒。

關鍵詞 農村土地流轉；“三權分離”；必要性；問題

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）01-0289-02

現階段我國農業的發展主要受制于土地細碎化，無法大規模機械化生產經營。伴隨著中國經濟的高速發展，大量農民工進城，農村土地撂荒現象日趨嚴重，土地資源不能得到合理有效的利用。為了促進土地合理流轉和有效利用，解決土地細碎化問題，2014年中央一號文件首次明確提出了農村土地的“三權分離”，即在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實現土地所有權、承包權、經營權分離，以促進土地流轉，實行所有權、承包權、經營權“三權分離”。此政策出臺已經過去2年多，確實促進了農村土地的流轉，推動了農村經濟的發展，但也出現了不少問題，本文就此作進一步探析。

中國的農民世世代代被束縛在土地上，據筆者的親身經歷及調查所知，隨著經濟的快速發展，農民的戀土情結越來越淡，有些并不想種地，只是限于國家的土地政策以及沒有合適的流轉方法和途徑。加之原有的耕作方法不僅繁瑣，經濟效益也十分低下，迫切需要新的耕作方法和新的土地流轉制度，原有的生產關系已不能適應生產力的發展。

1 農村土地流轉中“三權分離”的必要性

進入21世紀，世界農業現代化的步伐日趨加快，大規模機械化生產經營的優勢越來越明顯，我國除東北、新疆等地實行機械化連片經營外，大部分地區都是家庭作坊式的小農經營，土地細碎化嚴重。隨著中國經濟的飛速發展，幾億農民背井離鄉進城務工，一年只在春節期間往返一次，由于土地耕種比較收益低下而不得不放棄，大量農田因無人耕種或無力耕種以致荒蕪。這種現象已普遍存在于中國中東部地區。一方面是土地細碎化嚴重，另一方面是土地大量荒蕪，可見原有的家庭聯產承包責任制下的所有權和承包經營權分立制度已不能滿足新形勢的需要。國家適時地在2014年中央一號文件中提出了“三權分離”這個概念，即在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實現土地所有權、承包權、經營權分離，以促進土地流轉?！叭龣喾蛛x”的概念早在20世紀90年代就已有人提出，不過上升到國家法治層面還是第一次。這是對家庭聯產承包責任制的進一步補充和完善[1-2]。

我國農村土地的所有權歸集體所有，這直接導致了土地產權不明晰、產權虛置，阻礙了土地的流轉。此次改革把承包權和經營權分離開來，是對農地集體所有權的一種弱化和限制，使承包權具有部分所有權的實質意義，給予了經營權更大的獨立性?！叭龣喾蛛x”賦予了土地所有權更大的人格化主體、更大的流通便利性，農民不必再擔心會失去土地，流轉的只是經營權，承包權仍歸自己，這樣就解除了農民的后顧之憂，極大地促進了農民流轉土地的積極性。

馬克思的實踐論提出，實踐是理論的基礎，理論又反作用于實踐，對實踐起指導作用?！叭龣喾蛛x”制度正是從實踐中總結而得到的，土地經營權的流轉在民間早已自發地進行，只是規模比較小、形式不夠規范而已。但是其對農村土地流轉的促進作用是毋庸置疑的，不僅提高了土地的利用效率，促進了土地資源的優化配置，而且帶動了農村經濟的發展，使農村經濟更加具有活性，最重要的是把農民從土地中解放了出來[3-4]。

2 “三權分離”下農村土地流轉出現的問題

一項制度的實施總是利弊共生的，“三權分離”下的土地流轉同樣出現了諸多問題。

2.1 農村剩余勞動力進一步增多

我國農村剩余勞動力本就不少，“三權分離”后土地流轉增加，致使大量隱性失業人口暴露，這部分人多處于半失業狀態，農忙時有活干，農閑時則無事可做。土地可以說是他們的就業保障，土地流轉出去后大量處于半失業狀態的農民現在處于完全失業的狀態。由于農村缺乏必要的文化娛樂設施，這部分人往往開始賭博、酗酒等，引發諸多的社會問題，構成了不穩定的因素。如何解決從土地上解放出來的大量勞動力是一個十分迫切棘手的問題。不是所有人都愿意或者都能進城打工，有很多人并不想遠離故鄉，如何讓他們在本地就業是制度制定者應該思考的。

2.2 土地大規模經營缺乏一套可行的模式

就筆者所見，土地確實流向了種植大戶，但并沒有改變原來的耕種方式，依舊是家庭作坊式的小農經營，種植方式并沒有改變，這就與土地流轉的初衷背道而馳了。很多種植大戶學歷較低、知識匱乏，流入土地后不知道該如何規?；洜I。政府部門應切實有效地做好引導宣傳工作，制定出一套行之有效的方案，指導種植大戶機械化大規模經營，提高效率。中國地理環境十分多樣化，不同地區的規模經營面積應該因地制宜，不能“一刀切”。我國政策的實施往往會出現拔苗助長式的現象，為了片面追求土地規模、追求政績，某些地方會強迫農民進行土地流轉，沖突時有發生。土地流轉應堅持依法、自愿和有償的原則，而不應該搞強制流轉。政策制定者應盡快確定各個地區最優的規模經營面積，以便土地流轉有的放矢。

2.3 土地經營權被濫用

“三權分離”削弱了土地所有權的實質內涵，強化了經營權，這也給了一些人可乘之機，筆者親眼所見許多土地流轉到了工商資本、企業主之手，他們往往與當地政府勾結，進行暗箱操作，將大塊連片的土地建成了休閑度假村、私人莊園等。這種濫用土地、土地非農化的現象是普遍存在的，甚至有部分官員依靠自身權利以遠低于市場的價格大規模承包土地，雖然有明文規定公務員不得承包土地，但這種現象卻一直存在。這種“三權分離”下的土地流轉非但沒有提高土地的利用率，而且直接損害了國家“保護十八億畝耕地”的努力。如果缺乏有效的監管，再好的制度也不會取得好的效果，沒有監督的權力是腐敗的源泉。土地經營權應該被明確規定范圍，土地應起于農民，歸于農民。

2.4 農村社保嚴重缺失

土地是農民的生活保障、就業保障。土地對于農民來說是一種心理上的保障，土地流轉后的農民更加需要社會保障。如果社會保障不到位，農民心理上的憂慮就不會解除。如果社會保障得不到改善，“三權分離”后土地流轉的持續性不會太強，“三權分離”也就失去了意義。

3 結語

農村土地“三權分離”的制度自2014年上升至國家法政策層面已有2年多的時間，由于我國土地流轉尚處于初級階段，所以這項政策實施的過程中不可避免地出現了一些問題。但是其對農村土地流轉的影響是明顯的，效果是積極的，不僅很好地解決了土地細碎化及土地撂荒的問題，也為我國農業現代化的發展打下了堅實的制度基礎。

4 參考文獻

[1] 馬鳳娟.對我國農地產權“三權分離”相關問題的思考[J].農業經濟，2015（1）：3-6.

[2] 蘭曉紅.新時期農村土地流轉問題研究[J].城鎮化與城鄉統籌，2014（20）：155-165.

[3] 張力.推進農村土地承包權與經營權再分離的法制構造研究[J].農業經濟問題，2015（1）：79-92.

[4] 馮玉華.論農村土地的“三權分離”[J].經濟縱橫，1992（9）：5-9.