少數民族地區鄉村治理研究

包塔娜+席鎖柱

摘 要：鄉村治理是國家治理體系的基礎和重要組成部分，是讓廣大農牧民受益的有效途徑。面對新形勢，少數民族地區由于其社會經濟發展比較緩慢，鄉村治理建設還存在較大的差距，加上自然環境、社會基礎、民族特色等的影響，在自治過程中還存在諸多問題。本文以內蒙古科爾沁左翼中旗（簡稱科左中旗）為例，在了解科左中旗基本概況的基礎上，針對該地區鄉村治理過程中存在的問題，進行合理的分析，并提出有效的建議。

關鍵詞：少數民族地區；鄉村治理；困境；對策

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）03-0048-03

鄉村治理作為國家治理的一部分，對于國家治理現代化的發展起著極其重要的作用。隨著“治理”這一詞語在我國的廣泛應用，有關治理理論的研究變得更為成熟。在研究領域中對于“治理”的定義非常之多，但是最具有代表性和權威性的是聯合國全球治理委員會給出的相關定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。通過定義可以看出，治理是一種過程，而這種過程不是控制，而是協調；治理涉及公共部門和私人部門，治理不是一種正式的制度，而是一種互動的過程。①通過治理的有關定義推斷，鄉村治理的定義，特別是對少數民族地區的鄉村治理，應該是鄉村政府作為基礎的國家機構和村民自治委員會等鄉村其他權威機構在國家政策的范圍內，在與鄉村的協調與合作之下，充分發揮村民自主性的一種持續的互動過程[1]。

隨著我國不同時期的發展，鄉村社會也經歷著不同的治理模式，特別是改革開放以來，家庭聯產承包責任制被全面推廣后，廢除了原來的人民公社制度，形成了一個新的鄉村治理模式即“鄉政村治”。而“鄉政村治”的到來使各地先后開始了政社分開、建立鄉政府的改革工作，即成立了指導與被指導關系的鄉鎮政府和村民自治組織村委會，這就是我國農村地區“鄉政村治”的治理格局。

然而隨著時代的進步，我國原來的鄉村治理水平和能力已經無法適應現代經濟社會發展的需要，傳統的鄉政村治模式的缺點也逐漸顯露出來。尤其是民族地區的鄉村治理，其難度較其他地區更大，困難更多，所以深入研究少數民族地區的鄉村治理，對于我國少數民族地區農村現代化發展具有十分重要的意義。隨著內蒙古地區新農村新牧區建設，內蒙古農牧區正在發生新的變化，本文將以內蒙古通遼市科左中旗為例，從目前鄉村治理存在的問題出發，探索民族地區鄉村治理的有效模式?？谱笾衅鞂儆趪疑贁得褡宓貐^貧困旗縣，隨著農牧區公共服務不斷均等化，科左中旗鄉村治理存在諸多問題，如鄉鎮政府公共服務意識較弱、村委會職能與相關管理人員綜合素質普遍不高、農牧民的真正利益訴求得不到解決等，由此農牧民享受到的公共服務不盡人意。顯然，民族地區農村、牧區傳統的鄉政村治模式已經不能適應新農村新牧區建設要求，所以改革創新民族地區鄉村治理模式，擺脫鄉村治理現在的困境，不僅有益于民族地區的發展，也會對國家的政治穩定產生積極的作用。

一、科左中旗基本概況

（一）科左中旗自然情況

科爾沁左翼中旗地處通遼市東部，位于大興安嶺東南邊緣，是松遼平原向內蒙古高原的過渡地帶，總土地面積9 811平方千米，轄20個蘇木鄉鎮場、516個嘎查村。全旗總人口53.7萬，其中，農牧業人口44.9萬，占總人口的83.6%；蒙古族人口39.5萬，是全國縣級區域蒙古族人口最多的旗縣，在2011年3月被列為國家扶貧開發工作重點旗、通遼市扶貧增收重點旗?？谱笾衅斓叵碌V產資源匱乏，經濟基礎薄弱，歷史遺留問題較多，貧困面積較大，是一個典型的農牧業大旗。

（二）科左中旗鄉村治理狀況

科左中旗是以農業為主、畜牧業為輔的人口密度較高的地區。由于科左中旗嘎查數量多且地理位置又偏僻，加上以單一的小農經濟或者飼養少量牲畜的模式維持生計，導致大部分農牧民的生活水平較低。如今，隨著內蒙古新農村新牧區建設，科左中旗在鎮管嘎查、村民委員會的管理體制下，在鄉村治理方面取得了一定的成效。從2014年以來，科左中旗及各鄉鎮政府狠抓當地嘎查的現代農牧業，從農業、畜牧業及相關的生態建設方面入手，結合當地實際情況優化糧食功能區、調整畜牧產業結構，加上惠農補貼相關政策的全面落實，當地農牧民有了較好的收益，截至2016年科左中旗嘎查的常住村民人均可支配收入達到了9 900元，同比增長了10%。①2009年以來，科左中旗大部分嘎查把村務公開及民主選舉工作內容推上了嘎查村議事日程，并繼續抓好“難點村”的治理工作，例如“難點村”劉家窩堡村和勝利屯村的治理工作取得了良好的成效。然而公共服務供給不均衡引起了廣大農牧民的注意。在科左中旗大部分嘎查出現以下現象：地理位置不同則村容不同，且享受到的公共服務的質量也不同，相比之下交通便利的嘎查優勢更多。

二、科左中旗鄉村治理存在的問題

隨著近幾年科左中旗經濟建設不斷發展，城鄉公共服務不斷均等化，鄉村治理取得一些成效的同時又面臨著一系列的困境。

（一）基層政府公共服務職能方面

現階段，在服務型政府體制下，公共服務是鄉鎮政府主要的職能之一，基層政府在財政壓力下，受自然地理、社會歷史、經濟發展等因素的影響，科左中旗農牧區公共服務供給不均衡現象依然存在。在新農村新牧區建設背景下，科左中旗鄉鎮政府依然存在著定位不清晰的情況，職能錯位、缺位及越位現象時有發生。

（二）村級組織結構方面

村支部與村委會的關系是村級治理中的一個關鍵問題，科左中旗村級治理中兩委關系不協調是最為普遍的現象。根據《村民委員會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》精神，一方面，村支部是村級中各項工作的領導核心，這在一定程度上壓縮了村委會的職責。在另一方面，受傳統鄉村治理模式的影響，村委會更像鄉鎮一級政府在村民組織中的“代理人”，以認真完成交辦的行政任務為首要職責，加上村委會認為其作為村民自治組織，享有自治的權利，對村級事務開展獨立工作。所以現階段村兩委產生的種種矛盾，嚴重削弱了自治功效，并且在一定程度上影響了對村級公共事務的工作開展。

（三）村干部隊伍建設方面

村干部說白了就是帶領群眾致富的村莊領導人，包括村委會組織和黨支部成員。在科左中旗大部分地區，根據當地鄉鎮領導及農牧民反映，現階段，村干部具有以下現象：村干部年齡偏大，平均年齡在50至55歲間，文化水平偏低，責任意識和服務意識不強，遠遠不能適應新農村新牧區建設要求，加上當地農牧民對政治參與的積極性不高，時常表現出對村委會漠不關心的態度。以科左中旗某嘎查為例，2015年兩委換屆選舉工作總結顯示，選舉工作候選人只有兩名，有的嘎查甚至出現了無人愿意擔任村干部的現象。同樣，在村支書選舉當中，黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產生，但在實踐中一般是由鎮黨委組織直接任命為主，導致村干部隊伍的老化及落伍。

（四）農牧區公共服務供給方面

近幾年科左中旗農牧區公共基礎建設有所增多，公共服務水平也不斷提高。但是農牧區公共服務的內容是由基層政府的上級來決定的，所以導致提供的公共產品或服務與農牧民的需求不一致，造成農牧民急需的公共服務嚴重不足，不怎么需要的卻不斷供給，最終導致公共資源的嚴重浪費。筆者在科左中旗部分嘎查了解到，農村生產生活急需的基礎設施和公共服務仍然不充分，科技文化供給缺失，農村的文化娛樂活動內容少、器材和場地嚴重不足，

三、科左中旗鄉村治理存在問題的原因分析

（一）基層政府公共服務職能缺失

在傳統壓力型政府管理體制下，上級政府對下級政府采取集權管理，從而各級政府形成金字塔形組織結構，在這種組織結構中鄉鎮基層政府處于金字塔的最底端，所以只能接受上一級政府的任務及安排，對村委會則是下達命令及任務。尤其是從新農村新牧區建設工作開展以來，由于科左中旗經濟發展滯后，資源稀缺，當地鄉鎮政府為了完成上級下達的經濟工作指標，把職能重點更多地放在了經濟管理上而忽視了公共服務職能，導致當地城鄉公共服務供給不均等?，F階段，我國縣鄉財政保障較弱，加上現行的“鄉財縣管”制度，基層政府的財政問題也成為了有效行使公共服務職能的主要障礙。

（二）村民自治能力較弱

在我國，農村牧區實行的是村民自治制度，主要是通過村民選舉、民主決策、民主監督及民主管理的方式直接行使民主權利、表達利益訴求、參與本村事務[2]?，F階段，由于村兩委權責不清、交叉任職，使得當地農牧民不能較好地實施監督權。村委會作為村民自我管理的自治組織，在實踐中基本上是鄉（鎮）機構的附屬機構，導致當地村委會產生嚴重行政化的傾向。在我國的行政管理中，村委會只是村民自治組織，本身不具有行政機構身份，在法律上沒有行政主體的資格。因此，在村委會管理方面就缺乏監管機制與約束機制，導致村委會的權力沒有約束。村兩委在組織機構方面也存在一定的問題，由于農村大部分青年都外出務工，有知識的青年流入城市，加上村兩委干部的教育培訓工作滯后，導致村委會組織渙散，沒有凝聚力，而且老齡化程度比較高，在管理機制與運行機制方面都存在問題。

（三）農牧民利益表達渠道不暢

我國采用的是自上而下的公共服務供給模式，加上農牧民缺乏公共服務需求的有效表達渠道以及對公共項目的抉擇權，所以農牧民對公共服務的真正需求很難到達上一級政府的操作層面上。在農牧區最了解當地農牧民真正需求的是村委會組織，其次是基層政府，但是由于村委會受到基層政府的制約，并沒有起到為本村農牧民傳達利益訴求的作用，加上農牧區公共服務的內容是由基層政府的上級來決定的，進一步導致其提供的公共產品或服務與農牧民的需求不一致。而農村牧區的農牧民組織化程度低又是造成利益訴求不能得到有效解決的重要因素。由于農村牧區缺乏除村兩委以外的自治組織，所以在一定程度上影響了少數民族地區的鄉村治理工作。

四、完善科左中旗鄉村治理的對策建議

（一）優化基層政府職能，構建服務型鄉鎮政府

新公共服務理論主張政府的職能是服務，而不是“掌舵”[3]。在過去，我國政府注重行政管理和行政權利。而現階段，隨著農村牧區公共服務不斷均等化，基層政府作為其中的重要主體，應由管理型政府向服務型政府轉變，以農牧民為工作中心，充分發揮政府公共服務職能。在農村牧區要真正解決農牧民的難題，鄉鎮政府必須要做到“少越位、別錯位、勿缺位”的職能要求。一方面，基層政府要轉變傳統的思想觀念，創立新的政府服務理念，始終把農牧民群眾放在首位，切切實實地為農牧民群眾服務，為鄉村社會謀福利。另一方面，鄉鎮政府作為公共服務部門，對于鄉村事務能少管的盡量要少管、不該管的應該堅決退出、應該管的必須管好，對村委會的相關指導及支持工作必須做到位，對村黨支部的領導工作必須要做好。鄉鎮政府作為公共服務與公共產品的提供者，必須了解農牧民的真實需要，拓寬投資渠道，完善公共基礎設施建設，搞好農村義務教育，健全農村醫療保險和社會保障等體系。

（二）完善村民自治，提高村兩委對鄉村的治理能力

在少數民族地區實行村民自治是中國特色社會主義民主政治制度的偉大創舉，它是廣大農牧民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本政治制度[4]。由于科左中旗地區嘎查眾多，必須著重從制度上解決村兩委之間的結構性矛盾。首先村黨支部要充分發揮核心領導作用，但絕不意味著包攬一切，同時也要確保村委會依法行使自主權，村黨支部要結合本地的實際情況，分析村委會的每一項提案，尊重村委會的意見，并且要保障國家和黨的各項政策充分落實到農村牧區。其次村委會作為自治性組織，在村黨支部的領導下，充分發揮農牧民監督主體的作用，加強對村委會的監督管理，完善村民自治，要讓村莊自己做主選擇其適合本地區的自治模式，不斷完善民主決策、監督及管理形式，要充分體現大多數農牧民的意愿，確保把農牧民的真實意見及時匯報給基層政府。

（三）提高鄉村干部綜合素質，加強鄉村干部隊伍建設

建設一支帶領農牧民群眾致富的高素質鄉村干部隊伍，是實現鄉村治理的關鍵?，F階段，在農牧區鄉村治理過程中鄉村干部扮演著極其重要的角色，優化鄉村干部隊伍結構，提升鄉村干部素質，打造一支服務意識強、具有開拓創新精神的鄉村干部隊伍需要采取以下措施。一是要提高鄉村干部的整體素質。在農村牧區，鄉一級的干部要比村一級的干部的文化素質偏高一些，基于此，對于鄉村干部要進行不同等級的培訓教育，創新有關學習模式，以提高鄉村干部的服務意識和責任意識。還要對鄉村干部普及有關互聯網技術、市場經濟、農業科技等知識，使他們適應時代去更好地服務于農牧民。二是要完善鄉村干部選拔制度，拓寬選拔渠道。對于鄉一級的干部通過公務員招考、事業單位招錄等方式充實公務員隊伍；對于村干部應把富有組織、管理、領導能力的村莊年輕人納入隊伍中，例如，“大學生村官”的輸入就為農村帶來了新的活力及發展機遇。三是要保障村兩委班子的工資待遇以及建立相應的鄉村干部激勵競爭機制?，F階段，應在保障工資待遇的基礎上實行相關激勵機制來提高村干部的積極性，首先，村級干部實行任期目標責任制，并將年終考核結果作為干部去留的依據。其次，制定獎勵政策，對群眾公認有突出貢獻的優秀干部給予一定的物質獎勵。

（四）探索鄉村多元主體共治模式，完善公共服務供給機制

在鄉鎮政府的指導與支持下，建立起以村黨組織為核心、村民自治組織為基礎、村級社會組織為補充、村民廣泛參與的協同共治工作格局。對于科左中旗公共服務供給存在的普遍現象應采取以下措施：首先，在政府主導，市場、農民組織等多元主體共同參與的供給模式下，黨和政府把更多資金投向農村牧區公共服務領域，其中特別重視農村基礎設施、文化娛樂設施的投入以及農村社會保障、農村基本醫療和公共衛生事業的投入力度，解決農牧民現有困境。其次，對公共服務供給來說農牧民自身的參與是非常重要的，村委會在民主決策中應大量采取農牧民的合理意見，收集匯總并以此為依據及時反映給基層政府，使基層政府及它的上級政府把農牧民真正需求的公共服務提供給當地群眾，始終堅持以群眾滿意為標準，不斷改善公共服務質量和水平。再次，重點完善農牧區公共服務保障機制?，F如今，雖然大部分村莊興建了基礎設施，但因缺乏維修、維護及日常管理導致無法發揮它們應有的作用，對于此上級政府應及時撥付維護費用及管理養護經費，并指派或者雇用專門的維修維護和管理人員，以保障這些公共基礎設施的正常使用。

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