新型城鎮化進程中公共信息服務理論問題研究*

經淵，鄭建明

（1.浙江理工大學圖書館，杭州 310018；2.南京大學信息管理學院，南京 210023）

新型城鎮化進程中公共信息服務理論問題研究*

經淵1,2，鄭建明2

（1.浙江理工大學圖書館，杭州 310018；2.南京大學信息管理學院，南京 210023）

本文論述新型城鎮化進程中公共信息服務的一些基礎理論問題。在梳理城鎮化、新型城鎮化、公共信息服務等命題的理論脈絡基礎上，對城鎮公共信息服務與數字城市、移動城市等相關概念進行辨析。研究新型城鎮化進程中公共信息服務的戰略規劃、實現路徑及服務架構。

新型城鎮化；信息化；公共信息服務；一體化服務

中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化四化協同發展，是黨十八大提出的重大舉措，也是當今時代的關鍵抉擇。經過不懈發展，我國城鎮化率已從遠落后于世界平均水平提升到超過平均水平，城市信息化基礎設施建設正在快速推進，對數字城市、無線城市等方面的理論研究也日益深入，城鎮信息服務的質量明顯提升。但“重硬件、輕服務”仍是各自城鎮公共信息服務的通病，從服務城市居民視角出發，我國對新型城鎮化進程中公共信息服務的理論和實踐研究尚處于前期探索階段，相關理論體系構建尚未完成。

1 城鎮化與新型城鎮化

城鎮化是一個中國化的社會學命題。不少國家將鄉村以外的人口聚居地統一稱為城市，由于我國的特殊國情，城鎮的概念比城市更寬泛。如果從黃帝“為五城十二樓”起計，我國城鎮化已有5 000年歷史，其后逐步出現郡縣、草市、鎮戍等各種城鎮形態。清朝時期規定縣治所在地為城，縣以下人口超過5萬人的為鎮。在我國現行規定中，城鎮范圍涵蓋城區和鎮區兩類區域，其中城區指在市、區級政府駐地的公共設施、居住設施和其他設施連接到的居民委員會和其他區域；鎮區指在城區以外的縣、鎮級政府駐地公共設施、居住設施和其他設施連接到的居民委員會和其他區域，這兩類區域以外被稱為鄉[1]。在此基礎上，根據常住人口數量對城區進行二次分類，如常住人口在50萬以下的城區構成小城市，人口在50萬—100萬的為中等城市[2]。

理論界目前普遍認同塞爾達是最早使用“城鎮化”概念的學者，他于1867年在《城鎮化基本理論》首次用“城鎮化”來描述從鄉村向城市的發展過程。我國長期以來都以農業為主，城市數量和規模有限，城鎮化步伐較緩，相關理念形成較晚。明清時期，我國緩慢進入現代化城鎮發展軌道，但現代以來的內憂外患打斷了城鎮化步伐。據統計，我國城鎮人口至改革開放初期僅占總人口的17.6%[3]。改革開放后，城市建設勢頭迅猛，鄉村人口開始大規模向城市流動，截至2002年城鎮化率已達37.7%，2015年年底城鎮化率進一步提升到56.1%，超過世界平均水平[4]。

改革開放初期，以費孝通為代表的學者提出照搬西方城市化模式將導致我國農村破產、社會動蕩，必須使農民在原地轉為工人，即“小城鎮、大問題”的觀點。該學術觀點被國家決策層所接受。1998年，我國提出發展小城鎮是帶動農村發展的戰略舉措；2000年，正式使用“城鎮化”概念，提出走適合我國國情的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路；2002年，黨的十六大報告提出“走中國特色城鎮化道路”；2012年，中央開始使用“新型城鎮化”提法，其后在十八大報告中正式明確以人為核心的新型城鎮化內涵、指導思想和路徑；2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》的發布，標志我國新型城鎮化的政策體系骨架構建完成。

“城鎮化”是在從農業社會向現代社會轉型過程中，鄉村人口向城鎮聚集的一種現象。而“新型城鎮化”則是我國大中小城市和小城鎮協調發展、城鄉互動一體化發展，以人為本、“四化同步”的城鎮化道路。從社會學、傳播學、經濟學等不同學科視角，學界對城鎮化、新型城鎮化的內涵和外延存在從人口構成、經濟形態、文化觀念、生活方式等角度的多種解讀方式。如李克強從經濟學視角指出城鎮化是我國經濟三元結構轉換成一元結構的標識[5]；謝文蕙等從生產力視角指出城鎮化是社會生產力變革引起的人們生產方式、生活方式的改變過程[6]；顧朝林等認為城鎮化是鄉村人口向城鎮聚集，城市文化向周邊擴散的傳播過程[7]；張向東等認為新型城鎮化的主要內容是實現城鄉互動一體化發展，實現人民利益最大化[8]；陳飛等認為新型城鎮化是一個協調工業、農業和環境發展，實現公共服務均等化的過程[9]；黃聚云等認為新型城鎮化的外延包括空間城鎮化、文化城鎮化等6個維度[10]。上述觀點從邏輯上都統一從社會主義初級階段的實際出發，遵從“走中國特色新型城鎮化道路”的核心理念。

2 公共信息服務

城鎮和農村的最大區別在于公共服務、居住設施的建設，其中公共信息服務及其設施建設對于以人為核心、實現新型城鎮化具有無可替代的重要作用。

2.1 公共信息服務的形成

公共信息服務萌芽于人類社會早期，具體概念的明晰和理論的形成發端于百余年前。公共信息服務是政府的基本職能之一，從國家形成之日起，其作為公共服務的一部分成為政府工作的有機組成。古希臘時期，亞里士多德提出行政人員的任命屬于公共信息，應予以公開；同時期的孟子在《孟子·梁惠王下》中提出人事任命和司法訴訟的要求是“國人皆曰賢，然后察之”。西方公共信息服務理論的發展在中世紀封建統治下被嚴重抑制，直到近代才得以復蘇?？档绿岢鋈糠尚枰_，黑格爾繼而指出國家行為應公開，斯賓諾莎等總結公共信息服務理論并通過報紙等方式將國家大事向公眾說明[11]；同一時期，我國在“民可使由之，不可使知之”的觀念影響下，對公共信息服務的研究進展有限。

進入現代社會后，各國政府管理開始強調服務職能，信息服務同交通、健康等其他社會服務成為政府工作的重要內容。公共信息服務的理念不斷創新，內涵不斷豐富，除基本的信息公開，信息開發利用、信息基礎設施、信息安全等也成為公共信息服務的內容組成。在我國，政府公共信息服務理念也經歷了從為政府服務到為政府和民眾共同服務的轉變過程[12]。

2.2 公共信息服務的內涵

作為公共物品的一種，早期公共信息一般與政府公共信息作為同義詞使用。政府公共信息服務理論涉及政府公共信息的生產、收集、加工、公開和傳輸，其中各種政務信息的公開是政府公共信息服務的主要研究方向。近年來，隨著數字信息的發展和社會治理結構的變化，人們開始認識到公共信息服務不完全等同于政府公共信息服務，第三部門、社會組織、個人屬于公共信息服務的服務主體，用戶也在服務體系中占據重要地位。各種公共信息服務提供方間的溝通協調，最終用戶的參與成為公共信息服務的重要研究課題。隨著數字化、智能化、網絡化時代到來，數字信息服務已成為當前公共信息服務的重要生長點。

從以城市廣場布告欄公開信息的古代，到平面媒體、數字媒體并行，移動式、網絡化信息服務發達的今天，公共信息服務發生的變化翻天覆地，究其本質仍是為社會提供公共信息資源服務的一種活動。對公共信息資源的概念存在多種解讀（如歐盟的“公共部門生產、收集并用于公共利益的信息”，以及聯合國教科文組織的“可自由獲取的智力成果或可存儲的媒介、共享信息”），由于公共信息資源具有非排他性、非競爭性和外部性，是能被全體社會公眾擁有和公開利用的信息?，F代語境下的公共信息服務是政府主導，公民、法人和其他社會組織以直接提供服務、捐贈產品、資助項目等形式參與，共同為社會大眾提供公共信息資源及相關設施、場所服務的活動。作為零邊際成本的公共物品，公共信息的提供必然依賴政府參與，但市場和各種社會力量的作用也日益凸顯。此外，在數字信息興起的新形勢下，公共信息服務的信息內容、實現方法和途徑將越來越豐富，以最終用戶為核心的一體化公共信息服務成為趨勢。

3 城鎮公共信息服務與相關概念的聯系與區別

公共信息服務在滿足城鎮居民信息需求、提高居民素質、促進城鎮化健康發展過程中發揮無可替代的引導和助推作用。新型城鎮化進程中的公共信息服務研究不可避免地涉及城市信息化、數字城市、智慧城市等相關概念。對這些交集概念的辨析有助于形成對城鎮公共信息服務的科學認識，提煉城鎮公共信息服務的核心內涵，引導服務實踐的健康發展。

3.1 新型城鎮化進程中公共信息服務的相關概念

（1）城市信息化?；谛畔⒒碚?、系統管理理論、產業集群理論等，有學者于20世紀90年代提出城市信息化概念。其中，較有代表性的是2000年在上海召開的第一屆亞太地區城市信息化高級論壇上，探討城市信息化的作用、發展方向，指出城市是國家信息化發展的先鋒。目前，城市信息化指一種以城市為特定研究載體、信息技術為支撐、信息產業發展為動力，充分開發利用城市內外信息資源，建設現代化城市的發展過程。

（2）電子城市。電子城市是在20世紀90年代信息高速公路建設興起和互聯網技術開始普及的時代背景下提出的概念。概念強調在建設高速度、大容量、多媒體的信息網絡基礎設施條件下，以電子政務、電子商務等形式實現城市電子化管理。

（3）數字城市。數字城市是在數字地球概念基礎上產生的一種城市信息化理念。數字城市基于空間遙感技術、地理信息技術和全球定位技術三大空間信息技術，由高速/超高速信息互聯網建設，將電子政務、電子商務、在線教育等過程涉及的政治、經濟、文化等領域的公共信息借助空間地理信息系統進行整合。數字城市與城市信息化都強調信息技術支撐作用，不少學者認為可用“數字城市”替代“城市信息化”。

（4）智能城市、移動城市與泛在城市。近年來，隨著信息技術普及和深化，新一代移動通信、射頻識別技術RFID、下一代互聯網技術等的興起，智能城市、移動城市、泛在城市等概念陸續被人們接受。其中，智能城市核心理念是將城市生活的各環節交由計算機系統控制，通過可控的能源使用將污染物排放降到最低，建設環保城市；移動城市是在移動信息化技術成熟的背景下產生的概念，旨在借助移動技術打造一個無所不在、無所不能的城市信息化應用與服務平臺，為城市居民提供具備統一接口的便攜信息服務，其中移動政務、移動商務及移動信息化的生活應用是移動城市重點關注領域；泛在城市指在無線傳感器網絡技術的支撐下建設無所不在、無所不包的泛在網絡，使城市信息通信不受時間、場所和介質影響，全面變革人們的工作和生活方式[13]。

（5）智慧城市。城市信息化的最新理念是在物聯網、云計算基礎上提出的智慧城市。一般認為，智慧城市是城市信息化的高級階段，更注重智能決策與支持、知識服務、綠色發展等問題。代表性觀點如智慧城市最初倡議者之一IBM公司給出的定義：“智慧城市是一種運用信息、通信技術全面感知城市運行數據，在分析、整合后智能地影響城市政治、經濟、文化、社會各種活動的城市發展模式”。

3.2 區別與聯系

本研究中新型城鎮化進程中的公共信息服務，就其本質而言，與上述概念同屬于信息化大潮下的理念創新，引導城鎮借助現代技術提升自身建設質量和競爭力，實現信息公平。區別在于與城鎮公共信息服務相比，城市信息化、數字城市、智慧城市等概念更注重網絡技術、數字技術、現代信息處理技術等技術手段在城市管理、運行過程中的應用。這些概念各有關注點，智能城市的關注點集中在智能住宅建設，數字城市理念聚焦于空間地理系統建設，泛在城市建設強調泛在網絡社會的構建，都是一種技術至上、技術驅動的理念?，F代城鎮公共信息服務雖然可歸結到廣義的城市信息化、智慧城市建設中，但更多的是一種用戶驅動行為，其理論出發點和終點在于以公共信息資源的開發利用來滿足城鎮居民的信息訴求，達成新型城鎮化進程中實現“人的城鎮化”核心目標。其中技術應用固然重要，但建章立制、隊伍建設、模式創新等起著至關重要的作用。

4 新型城鎮化進程中公共信息服務戰略規劃及實現路徑

4.1 新型城鎮化進程中的公共信息服務的戰略規劃

公共信息服務戰略規劃即依托公共信息資源面向公眾開展服務的全局計劃和策略。戰略規劃是一個“決策—執行—評估”的循環過程，納特和巴可夫提出的納特-巴可夫六階段模型被認為是戰略規劃的典型模型。隨著環境的變化，城市管理者需要對未來一段時間內公共信息服務面臨的內外部環境狀況進行科學預估，通過戰略規劃明確公共信息服務的發展目標和實現路徑。

我國新型城鎮化公共信息服務的總體戰略規劃主要體現在《2006—2020年國家信息化發展戰略》（以下簡稱《戰略》）、《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》《國民經濟和社會發展“十三五”規劃》《國家信息化發展戰略綱要》（以下簡稱《綱要》）、《“十三五”國家信息化規劃》（以下簡稱《規劃》）等一系列文件中。

其中，《戰略》為我國公共信息服務設定中長期目標。隨著形勢發展，《綱要》對《戰略》進行調整和補充，成為規范和指導未來十年國家信息化發展的綱領性文件。在此基礎上，《規劃》進一步貫徹落實之前文件的精神，成為“十三五”國家戰略體系的重要組成部分和信息化領域規劃、政策制定的重要依據。

4.2 新型城鎮化進程中的公共信息服務的實現路徑

（1）新型城鎮化的核心。新型城鎮化的核心在于人的城鎮化，《規劃》以促進人的全面發展為信息化發展的出發點和落腳點，以信息化促進公共資源優化配置、提升公共治理和服務水平的基本原則，提出建立公共數據資源開放共享體系，建成面向企業和公民的一體化公共服務體系，以電子政務推動公共服務更加便捷均等的戰略目標。

（2）新型城鎮化的戰略實施。在戰略實施過程中，《規劃》提出主攻基本公共服務全面覆蓋，以遠程化、網絡化等提高基本公共服務的覆蓋面和均等化水平。重點圍繞教育文化、醫療衛生、社會保障等民生領域，構建立體化、全方位、廣覆蓋的信息服務體系，以創新服務方式為城鄉居民提供均等、高效、優質的公共服務。

（3）新型城鎮化的具體實現方法。在實現方法上，《規劃》注重循序漸進，以新型智慧城市建設為優先行動。圍繞新型城鎮化戰略部署，先期建設100個新型示范性智慧城市，到“十三五”完成時“服務無處不在、透明高效”的新型智慧城市建設將取得顯著成效，促進城鎮化發展質量和公共信息服務水平提升[14]。

在國家整體戰略規劃的基礎上，各地根據自身情況制定相應的城鎮公共信息服務發展戰略，尤其強調基本公共信息服務均等化、建立一體化公共信息服務平臺、向社會購買信息服務等熱點問題。其中，較有代表性的是《“十三五”智慧南京發展規劃》。

《“十三五”智慧南京發展規劃》對南京市公共信息服務設定了發展基于移動互聯網的公共服務總體目標，聚焦便民惠民，在“十三五”期間實現醫療、教育、社保、社區等服務全面涵蓋、信息服務無處不在的目標。為實現這一戰略目標，南京市確定了深化推進與市民生活密切相關的公共服務智慧化，建設面向公眾的城市級綜合服務平臺的總體思路。在路徑設計上，南京市提出圍繞生活環境改善，推進智慧醫療、智慧社區等項目的建設和整合，構建全景式、全覆蓋、線上線下一體化的信息服務體系，并確立城市級云服務平臺建設、注重民生服務、創新社會治理等重點任務[15]。與國家戰略不同的是，這一地方戰略突出“移動”二字，并在實現路徑設計時得到全面體現。

5 新型城鎮化進程中公共信息服務架構

在公共信息資源與政府信息資源同源的時代，城鎮公共信息服務的發展模式和服務架構僅屬于政府業務模式和部門分工問題。在新時代背景下，人們對公共信息資源和公共信息服務已形成深入和全面的認識。公共信息資源的公共性、廣泛性、外在性決定其多元化主體特征，政府主導、多元參與、一體化服務成為現代城鎮公共信息服務的基本要求。同時，隨著我國城鎮化步伐加快，大量農業轉移人口城市化，導致城鎮居民的公共信息需求日益多元化，而實現“人的城鎮化”的整體戰略，也對公共信息服務提出更高要求。在居民需求和服務目標均發生顯著變化的背景下，城鎮公共信息服務架構亟需調整。國家新型城鎮化規劃明確要求，建立跨部門跨地區業務協同、共建共享的公共信息服務體系。該架構的核心在于通過一體化管理和協同運行，實現政府-市場-社會三元并行，既發揮政府部門的主導作用，保障城鎮居民的基本公共信息資源需求，又激發市場活力，充分發揮各公共部門、企業、非盈利團體和個人的作用，滿足城鎮居民個性化信息訴求。

5.1 公共信息服務的主體結構

主體結構上，現代意義的公共信息服務是政府、公民、法人和其他社會組織共同為社會提供的信息服務集，服務主體呈現多元化特征。其中，政府部門是公共信息資源的主要生產者和提供者，公共服務的公益性、非排他性也使得公共信息服務，尤其是基本公共信息服務必須以政府的剛性制度來保障；圖書館、文化館、博物館等非盈利性信息服務組織是公共服務的重要力量，在各自專業領域內開展公共信息資源的開發和社會化利用；隨著公共服務管理模式的變革，各種數據公司、信息服務企業等盈利性信息服務機構為城鎮居民提供更深入、專業化的公共信息服務，成為綜合性、基礎性的公共信息服務外的有益補充；一些專注信息開發和利用的社會組織與個人開始向公眾提供公共信息服務，為公共信息服務增添活力，對形成社會各界全面參與公共信息服務的格局有積極意義。多種主體協同合作，構成一種政府部門主導，第三部門等社會組織輔助，企業、個人積極參與的公共信息服務綜合體系[16]。

5.2 公共信息服務的管理和運行機制

在管理和運行上，新型城鎮化進程中公共信息服務以國家整體規劃為基本要求，地方政府根據所在城市實際情況制定服務標準來規范公共信息服務。在實現一體化管理和協同運行的過程中，不同城鎮應因地制宜。居民信息素質較高、信息基礎設施條件較好的城鎮可充分利用互聯網、物聯網技術，以開展基于移動應用的數字公共信息服務為重點；對市場培育成熟、信息產業發達的城鎮而言，服務架構將更突出市場調節作用，政府較多地向社會購買公共信息服務，社會力量作用凸顯；經濟欠發達、信息化程度不高的城鎮對政府在公共服務領域的統籌規劃和資源整合能力更倚重，基本公共信息的服務成為整個架構的重心。

6 結語

在建設現代公共服務體系過程中，公共信息服務是不可或缺的一環，對提高城鎮居民的綜合素質、實現“人的城鎮化”具有重大現實意義。新型城鎮化進程中公共信息服務的發展，也能在一定程度上緩和公共信息服務供給不足與人民群眾需求快速增長的矛盾，拉近城鎮居民之間的信息差距，是實現城鎮和諧發展的基本條件。實踐證明，中國城鎮化道路有別于各西方發達國家，需要在當前時代背景下統籌規劃、以人為本、“四化同步”，方能實現城鎮化的健康有序發展，避免粗放式的“土地城鎮化”給經濟社會發展帶來諸多風險隱患。對于新型城鎮化與信息化協同發展過程中的公共信息服務，需要從理念研究和實踐發展兩方面系統分析，指出存在的主要學術問題并形成系統服務理論，創新服務模式，為城鎮居民提供用得上、用得起、用得好的信息服務。

[1] 國家統計局設管司.統計上劃分城鄉的規定[EB/OL].(2006-10-18)[2017-02-05]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjbz/200610/t20061018_8666.html.

[2] 國務院.國務院關于調整城市規模劃分標準的通知[EB/OL].(2014-11-20) [2017-02-02].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.

[3] 陳國燦.浙江城鎮發展史[M].杭州:杭州出版社,2008:8-10.

[4] 發改委:2015年城鎮化率達56.1%市民化進展較慢[EB/OL].(2016-01-29) [2017-02-02].http://www.chinanews.com/cj/2016/01-29/7739692.shtml.

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[14] 李克強主持召開國務院常務會議通過《“十三五”國家信息化規劃》[J].今傳媒,2016(12):173.

[15] 南京市人民政府辦公廳.市政府辦公廳關于印發“十三五”智慧南京發展規劃的通知[EB/OL].(2017-02-02)[2017-02-17].http://www.nanjing. gov.cn/xxgk/szf/201702/t20170206_4354911.html.

[16] 倪明勝,李昱.論公共信息資源管理的概念、基本特征及管理模式創新[J].湖湘論壇,2009,22(3):121-122,125.

作者簡介

經淵，男，1977年生，博士研究生，副研究館員，研究方向：社會信息化，E-mail：kickyjing@163.com。

鄭建明，男，1960年生，教授，博士生導師，研究方向：數字文化、數字圖書館。

A Study on the Basic Theories of Public Information Service in the New Urbanization Process

JING Yuan1,2, ZHENG JianMing2
(1. Library of Zhejiang Sci-Tech University, Hangzhou 310018, China; 2. School of Information Management, Nanjing University, Nanjing 210023, China)

Discussed some theoretical issues of public information services in the new urbanization process. Analyzed the theory of urbanization, the new urbanization process and public information service, analyzed some related concepts such as digital city, mobile city and so on. Studied the strategic planning, implementation path and service architecture of urban public information service.

New Urbanization; Informatization; Public Information Service; Integration Service

G252

10.3772/j.issn.1673-2286.2017.04.008

2017-03-18）

* 本研究得到國家社會科學基金重點項目“新型城鎮化進程中的信息化問題研究”（編號：14ATQ006）和教育部人文社科青年基金項目“新型城鎮化進程中公共信息一體化服務模式研究”（編號：16YJC870007）資助。