海南省社會組織精準扶貧協同力初探

李 龍，陳 科,劉美辰

（三亞學院 法學與社會學學院，海南 三亞 572022；三亞學院 學術服務中心，海南 三亞 572022）

海南省社會組織精準扶貧協同力初探

李 龍，陳 科,劉美辰

（三亞學院 法學與社會學學院，海南 三亞 572022；三亞學院 學術服務中心，海南 三亞 572022）

2016年暑期三亞學院對海南省18個市縣36個貧困村進行調研，基于這些數據和訪談資料，以及黎族村落紅花村、苗族村落那會村、回族村落回輝和回新村的社會組織調研資料，分析發現海南省貧困地區的社會組織發展程度不高，社會組織扶貧層面的工作面臨諸多困境。通過分析社會組織參與精準扶貧的優勢，提出關于加強社會組織培育，發揮社會組織的扶貧優勢，引導社會組織更多地參與扶貧工作，借助社會組織的扶持建立貧困戶的社會支持網絡，構建合力脫貧網，進而推動貧困群眾早日脫貧的建議。

精準扶貧；社會組織；社會支持；協同力

自2013年習近平總書記提出精準扶貧的概念以來，中國的扶貧工作亦由之前的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”轉變為“統籌兼顧，靶向解決”，扶貧工作進入了一個全新的局面，貧困群眾脫貧步入了快車道。根據精準扶貧方針的指導，海南省2014 年為5個國家級重點貧困縣精準扶貧建檔立卡，識別出行政貧困村600個、貧困戶15.44萬戶,貧困人口63.6萬人，占全省農村人口總數的12.4%。此后，經過三年的努力，2014年順利完成9萬人口脫貧目標，2015年又減少貧困人口8.6萬人，2016年全年凈減少貧困人口19.04萬人的同時實現100個貧困村脫貧出列，精準扶貧成效明顯。

然而扶貧工作越到最后，貧困人口越分散，情況也越復雜，脫貧難度更大。政府工作繁雜，精力有限，面對分散復雜的問題更加難以靶向應對。因此，單靠政府的扶貧已經不能很好地滿足當前扶貧工作的要求，精準扶貧需要更加準確的識別機制，更加靈活的幫扶措施，更加動態的管理方法輔助。社會組織來自民間，更有利于發揮“從群眾中來，到群眾中去”的優勢，有利于發揮靶向作用，在政府、社會和貧困群眾之間建立有效的溝通橋梁，激發出協同力共筑脫貧網。所以政府有必要引導社會組織力量的進入，完善扶貧攻堅網絡，合力打贏這場輸不起的無硝煙戰爭。

一、社會組織與精準扶貧

1.社會組織的定義

社會組織有廣義和狹義之分。狹義的社會組織泛指根據現行法規在各級民政部門登記注冊的基金會、社會團體和民辦非企業單位，以及因種種原因未能合法登記但活躍在社會生活方方面面的各種草根組織、社區組織及體制外的各類社會組織。廣義的社會組織還包括提供社會服務的各級各類事業單位和參與社會治理的各級人民團體。

2.社會組織參與精準扶貧的研究

對于社會組織與扶貧的關系問題，學術界早已開展探討，如趙黎青在《非政府組織與可持續發展》中單列一章簡略地討論了“政府——國家”體制在消除貧困方面的局限性、非政府組織在扶貧事業中的優勢以及非政府組織的扶貧活動等問題。精準扶貧戰略提出來以后，關于社會組織與精準扶貧兩者相互作用的研究逐漸多了起來。例如，湖南省常德市社科聯調研組就以《社會組織參與精準扶貧支持鄉村建設的研究》為題，從“宏觀”方面梳理了各地社會組織參與精準扶貧的現狀，指出社會組織參與精準扶貧面臨“發動面窄、參與力量少、參與深度不夠、投入不大、參與的具體政策措施缺乏”的問題。四川省社會科學院的馬先亞則從“微觀”的角度，梳理了四川省社會組織參與精準扶貧采取的政策措施，指出了當前社會組織在參與精準扶貧中存在“扶貧公益類社會組織較少、社會組織分布不均衡、社會組織自身問題重重”的困境。

二、社會組織參與扶貧的作用分析

通過資料解讀，我們知道貧困地區的群眾社會支持十分弱，單純依靠自身的力量難以走出貧困的泥沼，必須借助外力的援助。然而當前扶貧雖然有政府的全力協助，但是政府力量再強大也難以面面俱到、真正做到統籌兼顧。相較于政府行政力量扶貧的僵化，社會組織參與下可以為精準扶貧帶來更多新思路、新想法。社會組織參與下的精準扶貧具有以下幾個方面的優勢：

1.社會組織參與下的精準扶貧具有動態管理上的靈活性

為確保精準扶貧中建檔立卡貧困戶精準識貧、精準幫扶、精準退出的各項信息準確無誤，單靠政府行政性的命令很難保證實施效果。精準扶貧中，政府制定的硬性貧困和脫貧標準，讓確定為貧困的家庭得以過上貧困戶的生活，且不管他們是因為什么而貧困，到此，各種扶貧物資向他們傾斜。原本貧困的生活遇此“飛來橫?！?，造成了部分貧困戶的依賴心理，覺得“我窮我有理，你富你活該”，一旦被評上貧困戶就不想脫離了，使得貧困戶的管理問題比較突出。并且部分處于貧困線上的邊緣群體，他們也想改善生活，眼看著和自己差不多的鄰居（貧困戶）們被政府各種關愛，心里也不平衡，總想“步入”貧困群體，造成管理上的困境。

為此，如果在貧困戶的識別和脫貧工作上引入第三方機構——可以保持相對獨立性開展工作的——社會組織，在執行政府的要求上，通過深入調研和工作關系的建立，因地制宜地制定地方貧困標準，在有效的互動中靈活地處理邊緣群體問題，通過更加專業的業務技能制定更有針對性的扶貧措施，最終能夠更加有效地完成精準扶貧戶動態的管理工作。

2.社會組織參與下的精準扶貧具有資源利用上的充分性

政府的扶貧工作主要依靠中央和地方財政撥款的支持，這些錢要被相對公平地分發到每一個縣（市）的貧困村，在資源有限的情況下，每一個貧困村的貧困戶能夠得到的有效幫扶也就有一定的局限性；并且政府工作千頭萬緒，各項日常性的工作花費政府工作人員的大量時間和精力，他們不太可能再去想怎么增加資源的利用率和擴大扶貧資源的來源問題，在合理利用現有資源上也缺乏與市場互動的能力。以當前政府推動的產業扶貧為例，由于缺乏市場導向，盲目地進行增加產業投入，也造成了不小的市場亂象。

社會資源具有無限的扶貧潛力，通過拓寬社會組織參與扶貧的渠道，可以擴大幫扶資源的來源。社會組織的成長壯大本就得益于對自身資源的挖掘和外部資源的開拓，對市場資源的把握有著切身的體會，因此社會組織參與扶貧可以更加有效地幫助政府完成對扶貧資源的開拓和充分利用工作。

3.社會組織參與下的精準扶貧具有脫貧效力上的持久性

在貧困村調研，不難看到路旁大樹上掛著的、墻壁上粉刷的類似于“扶貧先扶志，脫貧先脫懶”、“一人脫貧，全家光榮”等宣傳標語。這些標語的實質性內容都是在強調自身能動性的問題，也從側面反映出部分貧困群眾“倚窮賣窮”，不思進取的作風。然而，長時間的處于貧困狀態，對貧困對象的心智都有很大的傷害，我們也不能一味地責備他們“扶不起”，說到底政府和社會負有很大的責任。對于這樣的貧困群體，單純的物資幫扶很難起到長效的脫貧效果，通常是補貼到了生活好了，補貼用完了，又返貧了。以瓊中的南久村為例，在貧困戶的識別過程中主要由政府工作人員確定，一旦貧困戶的名單確定下來，隨之而來的就是各種補貼、慰問品的發放，一時間使貧困戶的生活得到較大的提升，但這樣的提升是短暫的，甚至只是檢查前的臨時脫貧戶，領導檢查一走，不多久又會返貧。

政府的工作雜又多，即使落實了責任制，分管領導也會因為本身工作而忙于應付，難免釀成力量分散的結果。再者，政府工作人員來自不同的崗位，有著不同的專業背景，雖有很強的管理能力，但是缺乏扶貧的專業化能力。相反，社會組織的工作更有針對性，長時間就做一件事，很容易成為這方面的專家。社會組織可以作為中間人，更好地聯系貧困群眾和政府以及其他社會資源，幫助他們建立穩固的社會支持網絡，增加社會資本，提高發展內力。特別是內生型的社會組織，不僅對社區有相當的了解，而且長時間扎根于社區，對于轉變風氣和助力脫貧都有不可忽視的作用。

三、海南省精準扶貧戰略下社會組織協同力發揮的困境

1.社會組織發育不良，功能難發揮

據報道，2016年海南省共登記省級社會組織1870個，其中社會團體1111個，民辦非企業單位686個，基金會73個。截止2016 年末，全省各類社會組織已增至6375 家，與2014 年的5412 家相比，增幅超過15%。海南省社會組織的發展總體取得了不錯的成績，但在農村地區，特別是那些比較貧困的地方，社會組織的發展卻相當落后。

2016年三亞學院對海南省精準扶貧現狀的調研中，特別調查了村委會、婦代會、老年協會、各專業協會、農民專業合作社、宗族會、宗教團體以及文化體育類組織等社會組織的發展情況。調查發現，村委會作為政府大力建設的村民自治組織，在村民中的感知度很高。排名第二的是婦代會，33.2%的受訪者表示有。農民專業合作社和文化體育類組織以18.8%和18.5%的百分比分別排在三、四位。其他社會組織，不足5%存在于調查所在村。當然，這只是受訪者的主觀認識，他們可能由于不知道有這樣的組織而沒有在問卷上做選擇，要么是覺得“有等于無，感覺不到他們的存在”而選擇了否，兩種情況都表明，海南省農村的社會組織，特別是扶貧類社會組織的發展亟待提高。

2.參與扶貧開發的社會組織尚欠缺

鑒于中國的扶貧體系一直以來都是中央到地方的垂直管理模式，政府主導扶貧項目，導致社會組織很難參與到扶貧工作中。雖然政府已經認識到引入社會組織參與扶貧工作的重要性，但是在資源的分配和行政審批等內容上沒有做到良好的支持，以至于即使有致力于搞扶貧開發的社會組織，也會因為沒有項目可做而導致參與扶貧的社會組織寥寥無幾。

以陵水黎族自治縣為例，截止到2016年底，已登記的社會組織有153家，其中社會團體76個，民辦非企業單位77個。在這153家社會組織中，多以教育、文體類為主，其中，一半左右屬于教育類，文化藝術類的占9%，其他只有兩個在做精準扶貧，一個志愿者組織和一家社工機構。它們都依托于團縣委開展工作，志愿者協會主要做一些扶貧政策的宣傳工作和節假日關懷慰問活動，社工機構負責調研扶貧，要從嚴格意義上來說它們還都不是真正的扶貧社會組織。如此少的社會組織在開展扶貧工作，導致了社會效應相當弱。

3.社會組織發展中自身問題突出，難以發揮目標作用

一是一些社會組織，不按規定時間進行年度檢查，造成和政府的良性關系不能持續，后續工作不能良好開展。

二是部分社會組織自身管理不當，基本處于不履行職能、沒有負責人、等同于空殼、疏于管理的狀態，組織不活躍，參與度不高。先且不說海南省社會組織有多少是致力于扶貧的，單是村委會——這個被定性為基層群眾性的自治組織，雖然是目前為止在農村地區認識度最高、發展情況最好的社會組織，現階段在扶貧工作中尚存在很大的問題。我們在白沙的調研了解到：

村民與村委會成員的工作有很多的脫節。村民不知道扶貧政策有哪些，對村干部的工作情況了解不多，對村干部有距離感。相對的，村干部對村民的情況不能正確的評估，資源的分配不合理等。部分村民表示說，他們跟村干部的關系并沒有很融洽，對于農村治理缺乏參與感。

不論是海南省18縣市的抽樣調查數據還是專門針對民族村落的調查都表明群眾對社會組織的參與度并不高。以對黎族村落紅花村的調查來看，共收回有效問卷119份，其中參與文化體育類組織的有35人，占29.4%；參與農民合作社的有26人，占21.8%；參與婦代會的有7人，占5.9%；參與宗族會的有3人，占2.5%；參與老年協會和專業協會的各1人，占0.8%?；刈宕迓浠剌x和回新兩村的村民除了宗教組織的參與度高于其他村外，其他社會組織的參與度與那會苗村、紅花黎村大同小異，整體參與度都不高。

三是社會組織一般屬于公益性組織，在中國來說興起時間短，發展程度低，自身很難吸引優秀的人才加入和資源的投入，難以做大做強。例如那會苗村，村里的組織也是以村委會為主，嚴格意義上講沒有其他成型的社會組織。目前那會苗村正在運營的合作社有苗家糯米酒合作社、五朵金花合作社以及橡膠加工合作社，會員分別有18人、11人，橡膠加工合作社已停工，名存實亡。組織建設和管理基本靠發起人，其他人所起作用不大。結果就是“放眼全村，合作社并未成為帶領村民集體致富的路徑，大多數村民興致也不是很高，只有少部分村民加入”。

四、海南省社會組織參與精準扶貧的實現路徑

1.創設環境：加強社會組織的培育

2017年中央擬投入1.9億元左右的專項資金支持社會組織參與社會服務，主要資助社會組織在扶老助老服務、關愛兒童服務、扶殘助殘服務、社會工作服務以及能力建設和人員培訓的社會活動。在這里面，不論是扶老助老還是關愛兒童服務，都可以和精準扶貧搭上邊，面對這一機遇，地方政府應該加大政策引導，推動行政力量對社會組織在監督管理等程序上的簡化，給予社會組織更多的管理自由，做到真正的簡政放權，促進社會組織，特別是有意參與扶貧的社會組織的發展。其次是扶貧信息共享方面，搭建良好的互動溝通平臺，促進有效管理；再次是扶貧項目的購買上，政府應該注意透明度，公平、公正、公開地招標，為社會組織得以進入建立綠色通道。此外，對于社會組織欠缺的貧困地區來說，引進成熟的社會組織參與是比較直接有效的選擇，但是從長遠考慮，還要注重內生型社會組織的培養，從而避免組織退出帶來的發展失衡。

2.牽線搭橋：鼓勵社會組織參與扶貧開發

一是要注重培養鄉鎮企業，以這些企業的負責人為突破點，引導建立貼近群眾的扶貧社會組織。二是強化項目支撐，主動吸納優秀的社會組織進行扶貧試點，學習優秀的管理經驗和扶貧措施向其他地方推進。三是定期舉辦社會組織扶貧交流會，不斷總結問題，推陳出新，保證社會組織扶貧工作的活力。四是加強對外宣傳，特別是要對在減貧工作上重要貢獻的社會組織的事跡上，以此堅定社會對社會組織扶貧的信心，由此吸引更多有志之士參與到扶貧攻堅的工作中來。

3.苦練內功：強化組織體系建設

社會組織的發展除了外部環境的改善外，還應當注重自身組織體系的建設和優化。社會組織作為獨立個體的存在，一方面需要熟悉法律法規，同政府相關單位建立良好的互動關系，以便在參與扶貧工作中爭取到更多政府支持。另一方面需要保持自身的獨立性，在政府和群眾中尋得平衡，避免落到“身不由己”的制度旋渦。其次，內生型社會組織是最熟悉社區情況的所在，對于貧困群眾的幫扶應該是最直接和快速的。為此，內生型社會組織應當強化自我學習能力，不斷加強組織內部人才的培養，促進組織發展壯大。最后，在組織日常運行中建立良好的群眾基礎，扮演好連接者的角色，為貧困群眾尋求更多社會支持，集眾智，合群力，共筑脫貧網。

1.古潔.農村貧困地區金融扶貧策略研[J].哈爾濱金融學院學報,2016,(2).

2.王名.社會組織與社會治理[M].社會科學文獻出版社,2014:2.

3.馬先亞.四川省社會組織參與精準扶貧研究[J].商,2016,(22).

A

（2017）01-055-05

2017-04-16

本文為參與國家社科基金項目“社會治理模式創新：海南少數民族社會組織發展研究”調研活動的階段性成果之一（14BSH095）。

李龍（1988-），男，甘肅慶陽人，碩士研究生，講師，從事社區研究；陳科（1992-），男，四川成都人，本科，三亞學院海南地方調查與數據中心職員；劉美辰（1994-），女，遼寧錦州人，本科，三亞學院海南地方調查與數據中心職員。