淺談如何防范土地流轉風險切實保護農民利益

鄧定國+張華東

摘要：隨著蒼溪縣“1+3”優勢特色產業不斷發展壯大，吸引了大批返鄉創業人員及工商資本進入農業領域流轉土地發展產業。為規范土地流轉，依法保護農民權益，促進產業健康發展，對土地流轉情況進行了調查摸底，在分析存在問題的基礎上，提出了有針對性、操作性的防范土地流轉風險的對策和建議。

關鍵詞：土地流轉；現狀及問題；發展對策和建議；蒼溪縣

一、土地流轉現狀

全縣幅員面積2330平方千米，農村土地確權調繪面積106萬畝，截至2015年底，全縣農村土地流轉25.01萬畝，占農村土地確權調繪面積23.6%。按流轉方式分：出租16.77萬畝，轉包5.74萬畝，入股1.43萬畝，其他方式1.07萬畝。按流轉去向分：農民合作社13.26萬畝，家庭農場5.75萬畝，工商企業4萬畝，其他主體2萬畝。按流轉用途分：經濟作物19.66萬畝，糧食作物3.48萬畝，畜禽6159畝，水產497畝，農機加工218畝，其他1.18萬畝。

二、土地使用效益現狀

通過招引成功人士返鄉創業，全縣已培育新型業主規?；洜I組織達1243個。其中經營規模在30畝以上的500余戶（重點龍頭企業四川華樸現代農業股份有限公司3年流轉土地2.5萬畝）。全縣累計建成萬畝現代農業綜合園區16個。發展獼猴桃35萬畝、雪梨16.5萬畝，糧食、油料播種面積穩定在90萬畝、30萬畝以上。2015年全縣農業增加值27.83億元，農村居民人均可支配收入9048元。

三、農民利益保護現狀

現有的穩定農村土地承包關系，賦予了農民更加充分、更具保障的土地承包經營權，群眾通過土地流轉每畝平均收入（含土地租金和務工收入）3100元，相比于傳統糧油種植高出2600元，土地有序流轉，能較好的保護農民利益，群眾普遍對當前土地流轉較為滿意，全縣沒有一件因土地流轉承包問題而發生集體上訪和越級上訪事件。

四、土地流轉的主要措施和有益探索

在土地流轉過程中，堅持以保護農民利益為核心，多措并舉，邊實踐邊總結，形成了較為新穎的模式。

1、融合多元投資，保護農民利益

建立資金集聚機制，積極引導龍頭企業、業主、農戶等投入資金，形成了多元投入機制。

一是積極爭取上級支持。整合“金土地工程”、標準農田建設、農業綜合開發、以工代賑、災毀土地復墾整理、農業生態修復、農村公路建設等相關涉農資金項目，來增強業主對土地承包的吸引力。

二是建立風險基金?？h財政建立土地承包經營權流轉風險基金，每年預算100萬元，滾存使用。在園區流轉經營30畝土地以上的經營主體向所在地鄉鎮或村（社區）繳納共管資金和保證金，總額不少于經營主體投入園區建設資金總額的11%。

三是建立獎補機制。對流轉土地100畝以上、流轉年限5年以上，一次性給予每畝100元獎補。

四是拓寬企業融資渠道。試點開展農村產權抵押融資，成立蒼溪縣普惠農業融資擔保公司，開展農村承包土地經營權、農民住房財產權等抵押貸款，建立農村產權價值評估機制。

2、完善利益聯結機制，增強抵御風險能力

創新“大園區+小業主”、“五保+分紅”、雙股分紅等更加緊密的利益聯結機制，在土地整理、簽訂合同時一并確定。

一是土地租金逐年遞增。根據經濟發展總體趨勢，預測土地增值額度，適當提高流轉土地租金。

二是土地作價入股。對土地進行估價，以土地出資入股，由農民和業主進行利潤和風險共擔，合理分配經濟利益。

三是保底分紅。根據產量、市場價格、成產成本核算經營利潤后，按種植純收益的10%作為紅利分配給土地農戶。

四是就近務工。由業主按用工需要80%的比例在當地招聘流轉土地農民務工，增加農民工資性收入。

3、支持先進典型，探索流轉模式

在全縣16個現代農業綜合園區和農機大戶、種養大戶基地，經過市場化運作和探索，逐漸形成了3種較為新穎的土地流轉模式。

一是農戶委托集體經濟組織統一流轉。農戶將需流轉的土地書面委托給集體經濟組織，由集體經濟組織和業主簽訂流轉合同。典型案例有白橋壩園區，農民通過委托村組，共流轉土地面積1374畝，輻射帶動周邊土地流轉1300畝，現已建獼猴桃、蠶桑、畜牧三大產業園區。

二是園區管委會統一集中流轉。園區建成后，由園區所在地鄉鎮政府組織成立園區管委會，由園區管委會對園區產業進行統一規劃，招引業主簽訂土地流轉合同，管委會統一收取土地租金等費用后支付給農民，帶動農村土地流轉和產業化規模經營。

三是通過土地股份合作社流轉。由有土地流轉意向的農民組織成立具有獨立社會經營主體資格的土地股份合作社，農民將土地入股合作社，在工商部門登記注冊，由合作社統一對外流轉。典型案例有歧坪鎮天新園區內成立天新土地股份合作社，對外流轉土地600余畝。

五、土地流轉存在的問題

1、土地瘠薄分散，不利于規模經營

全縣農民人均實際擁有土地僅0.8畝，現行的農村家庭聯產承包責任制以土地分戶經營為基礎，土地經營權較為分散、承包期長，在土地流轉中如果個別農民不自愿流轉就難以實現規?；洜I。另外蒼溪縣地形復雜多樣，地形條件讓機械化經營難上加難。加之交通、水利基礎設施配套不均衡，這些都不利于規模經營。

2、機構不健全，不利于管理

鄉、村兩級工作量大，自鄉鎮2005年機構改革后，鄉鎮只設一個農經管理與信息員崗位，人少事多，更缺乏自上而下的服務網絡。目前，蒼溪縣的土地流轉還沒有納入大部分鄉、村的經常性工作，個別鄉鎮甚至無人過問，很多程序均難認真落實，在土地流轉中缺乏必要的引導和指導。

3、土地流轉程序不規范

多數的代耕代種土地流轉都是口頭協議，無流轉合同，或合同不規范，全縣無合同的占流轉總面積的11%。全縣按照省級示范文本簽訂合同的面積僅占30.4%，在縣農業局合同登記備案的僅占0.8%。且多數土地流轉以項目為依托。對業主資質審查不嚴，沒有考察業主有無經濟實力和經營能力而盲目追求規模，管理水平低，對政府依賴性大。

4、業主和農民互相不信任

農業受自然和市場雙重影響，生產周期長，增產不一定增收，即使規?；洜I，也屬于高風險產業。農民對產業、業主信心不足。存在極個別農戶偷竊成熟待收的農產品，破壞生產設施，隨意漲租金，強行承包工程等現象，導致業主對農民整體不信任。

六、土地流轉的對策建議

1、發展特色產業，加強獎勵扶持

一是做強基地。圍繞蒼溪特色產業發展優勢，繼續加大資金和技術投入，力爭到“十三五”末，新建園區100個。種植紅心獼猴桃50萬畝；蒼溪梨20萬畝；年出欄生豬130萬頭、肉兔200萬只、家禽1200萬只，存欄毛兔150萬只的規模；建成木本油料基地15萬畝，珍稀林木10萬畝，林下種養20萬畝。并在“優勢”二字上作文章，用好優勢、擴大優勢。加強營銷和品牌建設，建成主導產業紅心獼猴桃交易中心，辦好全國獼猴桃年會、訂貨會、采摘節，用活“中國馳名商標”、“生態原產地”等品牌。

二是做深改革。建立農村產權交易服務平臺，引導土地、林地等向新型經營主體流轉聚集。支持新型經營主體流轉土地，力爭到2020年全縣土地流轉面積占耕地面積的1/3，適度規模經營占2/3以上。

三是培育新型經營模式。引導租賃農戶承包地的工商企業發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規?；B殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村荒山、荒溝、荒丘、荒灘“四荒”資源發展多種經營，開展農業社會化服務。同時，拓展農產品運輸、加工、銷售，實現全產業鏈同步發展。

四是建立獎勵機制。改變只要有業主進園區，政府就包攬租金的做法，把補貼資金用于建設道路、水利、電力等基礎設施，對一定規模經營業主實行以獎代補，對發展好的業主按實績給予表彰獎勵，提高土地流轉積極性。

五是加大財稅信貸扶持。對規模經營業主在水電、稅費等方面給予支持。每年安排一定的農業信貸資金，解決規模經營主體季節性所需生產經營資金不足的問題。對流出土地，有創業意愿的農戶給予適當小額貸款，為其轉業致富提供平臺。

2、健全管理機構，切實做好指導服務

強化頂層設計，優化政府服務，自上而下進行指導，自下而上進行實踐，建立公益性中介服務機構，發揮好縣級部門聯掛優勢，形成土地流轉的“第三產業”。

一是建全服務機構。各級建立農村經營管理機構，明確崗位職能，開展供求登記、信息發布、土地評估、法律政策咨詢、提供合同文本、建立流轉檔案、調處合同糾紛等綜合服務，發揮好在土地流轉工作中的管理、服務和監督職能作用。

二是實行部門聯掛。實行縣級相關部門聯掛，對流轉土地有規模，發展較好的企業、業主，了解生產經營情況，及時指導、培訓生產技術，提供營銷信息，及時幫助解決具體問題，同時協助縣農業局對業主進行監管。

3、嚴格審核管控，從源頭上減少風險點

結合地方實際，加強調查研究，出臺實施辦法，健全土地流轉面積控制、審核流程等細則，建立公開、透明、嚴謹的土地流轉體系，加強源頭管控，減少風險點數量，降低風險帶來的危害。

一是要規范流轉行為。堅持農戶自愿流轉原則，嚴禁工商資本借政府或基層組織通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉土地，要依托土地流轉交易中心平臺，對農村土地經營權、流轉使用權實現信息公開，網絡交易。

二是健全審核機制。要建立上限控制制度，工商資本以企業、組織或個人等形式首次租賃農地，原則上不得超過500畝；要對資格及項目審核，對土地流轉面積30畝以上100畝以下的，由鄉鎮組織審查；100畝以上500畝以下的，由縣農業局組織審查；500畝以上的，經縣農業局初審后，報縣政府組織審查。

三是規范合同簽訂。對工商資本租賃農地應與農戶簽訂規范的流轉合同，流轉合同中應明確土地流轉期限、用途、風險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉以及違約責任等事項，鄉鎮依照當事人自愿原則開展合同鑒證工作。堅持流轉合同備案制度，所有流轉合同必須報縣農業局備案。

四是嚴格土地用途管控。探索利用網絡、遙感等現代科技手段實時動態監測，及時糾正查處違法違規行為，防止工商資本租賃農地后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題。

五是建立監督約束機制。業主與當地政府簽定分階段的發展目標，限時驗收，嚴防假業主騙取項目補貼、擺下爛攤子的現象發生；定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和租金支付等開展監督檢查，及時查處糾正違法違規行為。

4、加強風險防范，確保維護農民利益

一是搞好社會保障服務。健全農村社會保障制度，加強以農村最低生活保障、養老保險、醫療保險等為主要內容的社會保障體系建設，解除農民的后顧之憂，鼓勵創業創新，讓更多的農民成為穩定的城鎮居民，為農村土地流轉創造良好條件，為農戶獲取穩定的流轉收益奠定基礎。

二是擴大農業保險范圍。按照“政策性保險，穩定發展”的原則，重點對全縣現代農業園區業主和畜牧養殖大戶開展農業保險，試點開展獼猴桃、雪梨等特色產業政策性保險，穩定糧油、生豬、毛兔保險，增強抵御自然風險能力。

三是建立健全風險保證金制度。工商資本租賃農地應先付租金、后用地。倡導“實物計價貨幣支付”，租金以黃谷、玉米等實物計價，按照當年市場中準價支付并逐年略有增長；要建立風險保證金，規模經營業主（100畝以上）按照流轉土地一年的土地租金額度繳納風險保證金，用于承包農戶權益受損補償，合同期滿退還業主風險保證金。