美國推行競爭中立政策的經濟戰略研究

丁瀚塬

[摘要]2008年全球金融危機爆發后，新興經濟體強勢崛起，給美國經濟造成了巨大的壓力。美國將這些新興經濟體政府支持經濟發展的模式概括為“國家資本主義”，為遏制其發展，提出了競爭中立政策的經濟戰略，依靠強大的綜合國力，通過經合組織等國際組織、雙邊投資條約及區域自由貿易協定推進該戰略，借此扶持本國企業、抑制新興經濟體的國有企業，并鞏固全球經濟治理的主導權。通過對美國推行競爭中立政策的經濟戰略研究，為我國妥善應對相關問題提供理論基礎。

[關鍵詞]國家資本主義；競爭中立；全球經濟治理

[中圖分類號]F113

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）03-0004-04

自2008年全球金融危機爆發以來，以中國為代表的新興經濟體在逆境中強勢崛起，有力地拉動了世界經濟的復蘇，反觀美國經濟卻表現疲軟，競爭優勢下降，在全球經濟治理中的主導地位逐步衰弱，對國際經貿規則話語權的掌控也在減退，維系世界第一強國的前景不容樂觀。美國政壇部分人群將新興經濟體的發展模式概括為與其標榜的“自由資本主義”發展模式截然不同的“國家資本主義”，認為以中國為代表的這些國家其政府大力扶持國有企業，使之較私營企業獲得了不公平的競爭優勢，影響了美國經濟的復蘇，故而需要積極推進競爭中立政策這一新型的經濟戰略來全力遏制“國家資本主義”。有鑒于此，本文立足于理性地探討美國推行競爭中立政策這一經濟戰略的目的、過程及影響，試圖立體、全景式地展現該政策，以此作為我國各界深入研究這一重要經濟議題的基點，以便我國能積極妥善地做出合理應對，未雨綢繆。

一、美國推行競爭中立政策的經濟戰略目的

（一）“國家資本主義”給美國經濟帶來了巨大壓力

自國際金融危機爆發以來，美國逐漸感受到了來自新興市場經濟國家的巨大競爭壓力。這些新興經濟體的國有企業迅速崛起，已經成了實力強勁的全球競爭者。聯合國貿易和發展會議在2011年的全球投資報告中強調，來自于新興和發展中經濟體的投資占到了全球國外直接投資流出量的29%，國有企業占到了其中的11%，全世界100家最大的跨國公司中有19家是國有企業。2013年經濟合作與發展組織（OECD）的一項研究統計中指出，在福布斯財富榜列出的世界企業2000強當中，來自37個國家的國有企業總產值超過10%，占到了全球生產總值的6%，甚至還超過了德國、英國、法國這幾個國家一年的生產總值。財富雜志世界500強榜單對此也有所反映，2005年世界500強中包括了67家國有企業，2011年這一數字攀升到了106家。 [1]

早在2008年，美國的國家智庫就曾判斷，當今世界的財富正在從西方流向東方，且越來越多地集中于國家的控制。在2008—2010年全球金融危機期間，國家在經濟中的作用在世界范圍內變得越來越有吸引力，有些國家不遵循西方自我發展的自由模式而是用另一種不同的模式——“國家資本主義”。2009年，美國政治風險咨詢公司歐亞集團的董事長布雷默在《外交雜志》上首先撰文闡述了“國家資本主義”。他指出，“國家資本主義”是一種國家在其中扮演經濟主角，并主要為牟取政治好處而利用市場的體制。它有四個重要角色： 國家石油公司、國有企業、私營國家龍頭企業以及主權財富基金。其本質特征是有一些密切關系將國家治理者與企業經營者聯系起來，這會給全球市場的表現帶來兩大風險，一是經常把商業決策交給對有效管理商業經營活動沒有經驗的官員；二是投資決策背后的動機也許是政治的而不是經濟的。[2] 2011年，美國副國務卿霍馬茨也發表了類似的觀點。他認為自金融危機以來，有愈來愈多的國有企業在本國政府的支持之下進入國際市場并且逐漸在美國市場和第三國市場獲得了競爭優勢，這使得沒有政府支持的美國企業在市場競爭當中處于不利地位。這種依靠政府支持以取得競爭優勢的競爭發展模式被稱為“國家資本主義”，而中國正是當前最為成功的“國家資本主義”實行者。[3] 所謂的國家資本主義，已經引起了以美國為代表的西方發達國家的注意。2012年，英國的《經濟學人》雜志通過封面文章的方式來呼吁人們警惕“國家資本主義”的崛起。該文章提到，近年來興起的新型國有企業得以迅猛發展，均是在本國政府的優惠政策支持下獲得一般企業所沒有的競爭優勢，并以私有跨國企業的形式進行運營管理。美國、歐盟等西方國家認為國家資本主義這一發展模式打破了市場正常的公平競爭秩序，這使得國有企業能夠在國際市場上獲得國家支持從而具有相對于私營企業的不正當競爭優勢。[4]希拉里曾數次在有中國參加的國際會議上使用“國家資本主義”這個概念來指稱新興的國家經濟發展模式，并加以指責。她承認任何國家為了自身發展都有權決定以何種方式參與經濟運行，但是如果采取以主權財富基金和大型國有企業為特征的“國家資本主義”，則會造成世界范圍內以企業為基本單位的經濟競爭不平等。她還認為國有企業可能成為一些國家濫用經濟優勢、干擾鄰國發展的工具，因為國有企業尤其是大型國企存在著管理缺乏透明度和問責制的通病。顯然，希拉里的每一次談話都越來越明顯地把目標指向中國。[5]

（二）發展競爭中立政策這一新型經濟戰略來抑制“國家資本主義”

縱觀美國對“國家資本主義”的批評，實質是對新興經濟體國有企業國際競爭力日益強大的恐懼，更是對它們業已開始挑戰美國所主導的國際經貿秩序的擔憂。在美國各界看來，很多情況下，國有企業之所以能夠獲得國內和國際市場的大部分份額，是因為它們能夠獲得財政支持、稅收優惠、監管特權及其私營部門競爭者所無法普遍取得的豁免，這些特權還常常為歧視性的政府市場進入或購買政策所加強。諸如礦產、化工、電信這些戰略部門，連同保險這樣的其他重要部門，都隨著國企的活動發生了明顯的結構性變化和競爭利益的耗損?？傊?，政府給予了國有企業相對私有企業競爭者更多的競爭優勢，這些優勢并非基于其更好的市場表現或創新，而是政府的政策和行為扭曲了市場競爭。在此認知基礎之上，競爭中立政策進入了美國各界的視野。根據霍馬茨的觀點，競爭中立意味著政府支持國有企業從事商業活動，不因其與政府的聯系而享有私有企業競爭者所無法獲得的競爭優勢。換句話說，該政策要為美國和其他的私人公司在與外國政府所有、支持的企業競爭的過程中制造出公平的競爭機會。美國的經濟戰略就是要直面“國家資本主義”的挑戰，重新審視和堅定發展競爭中立政策，以便在“國家資本主義”實行者的國內市場、第三方國家的市場、更多的是在美國本土市場創建起公平的競爭環境，從而使所有市場參與者都能面對開放的競爭。

二、美國推行競爭中立政策的經濟戰略進階

（一）前期準備階段：以經合組織等國際組織為中心積極倡導競爭中立政策

經合組織是發達國家推動國家合作與法律改革的重要平臺，在很大程度上代表了它們對于全球經濟自由化的立場。經合組織的調研報告雖然對于各國并無實質的法律約束力，但其研究水準高超，能起到很好的示范作用，得到了國際社會的高度認可。美國一直以來都積極支持經合組織的工作，為了逐步推動競爭中立政策在國際經濟法領域的發展，還敦促其制定競爭中立政策的實施框架，甚至提出經合組織成員國應當對有關競爭中立方面的問題做出政治性承諾。自2011年起，經合組織陸續發布了《競爭中立和國有企業——挑戰和政策選擇》《競爭中立——確保國營企業和私營企業間的公平貿易》及《競爭中立：建議、指導方針和最佳實踐綱要》，系統地闡明了競爭中立政策，并建立起了制度實施框架。首先，國有企業基于國家所有權所取得的經濟特權使得國有企業在除公共服務領域以外的市場競爭中，享有不合理的競爭優勢，這自始不具有公平性和正當性。不僅如此，這還會促使國有企業以掠奪性定價和低價傾銷的手段獲得壟斷地位，對私有企業產生擠出效應。其次，政府讓國有企業違背競爭中立政策的原因大體有四個方面：維護公共服務的義務、國有企業作為產業政策工具的需要、保護財政收入和鞏固國有企業政策性經濟。第三，競爭中立政策的范圍大致有三個層次：一是競爭中立政策應該首先在政府層面加以規制；二是在競爭中立政策下，除去公共服務領域之外國有企業的經營活動應該完全遵循商業活動的原則。正是因為部分國有企業可能并不是以盈利為主要目的，而主要是承擔社會公共服務的職能來為社會大眾提供便利，對于這樣一些企業的經營活動需要和商業盈利性的國有企業區分開來對待；三是在現行的法律法規中不能包含禁止競爭的規定，但特殊行業除外。第四，競爭中立政策的具體措施有八項重點：政府商業活動經營模式的合理化、識別直接成本、獲得商業回報率、合理權衡公共服務義務、稅收中立、監管中立、債務中立和直接補貼、政府采購的程序要求。最后，維持競爭中立政策有三種途徑：游說、競爭法、綜合立法。[6]

（二）中期布局階段：通過雙邊投資條約及區域自由貿易協定推進競爭中立政策

近年來，伴隨著區域自由貿易制度的回歸，各國紛紛通過區域自由貿易協定來確立發展競爭規則，這使得競爭政策被納入了談判的重要議題。有美國參與的這類協定通常都會涉及國有企業及競爭中立的內容。美國的目標是加強有關國民待遇、爭議解決及貿易和投資市場進入的規則體系，已經同40個國家簽署了雙邊投資條約，與17個國家達成了自由貿易協定。這些協議所支持的目標是促進所有投資者和交易者擁有公平交易機會。不論是國有或是私有，美國想要升級維護核心投資者保護的模式，不向政府管制公共利益的能力妥協，促進國有企業占支配地位的國外市場的競爭中立，提高透明度，提升勞工和環境保護。這一模式能使美國強化與中國、印度和其他核心的新興經濟體的談判，協議的實施也將擴大美國在海外市場的經濟機會。以近來達成的《美國—新加坡自由貿易協定》和《美國—韓國自由貿易協定》為例，兩者都包含了競爭中立政策條款：1.締約雙方應當保證在本國范圍內從事商業活動的本國私有企業和外國企業有著與本國國有企業同等的競爭地位，不受歧視。2.締約雙方應當確保任何指定的政府壟斷或者私人壟斷完全是基于商業考慮開展行為，不得利用壟斷地位實施反競爭行為。3.應一方的請求，任何締約方應給另一方提供有關競爭執法信息、免除和豁免競爭法的情形、任何政府層級的國有企業和指定壟斷的相應情況。并且，每一締約方應確保所有認定違反競爭法的最終行政決定以書面形式列明決定據以做出的事實依據、推理和法律分析。[7]

三、美國推行競爭中立政策的經濟戰略影響

（一）保持美國企業維持國內、國際市場中的優勢地位

兩次世界大戰之后，美國成了世界上的頭號強國，美國企業長期處于國際產業分工鏈條的頂端。但隨著全球經濟的發展，包括中國在內的許多國家為集中社會資源陸續出臺產業政策來創立、扶持大型國有企業重點發展基建、高新技術產業及金融業。新興經濟體逐漸轉向產業鏈的高端環節，致使美國的同類產品在國內、國際市場上感到了巨大的競爭壓力。美國推行競爭中立政策的經濟戰略特別強調禁止政府干預，通過各種條款來切割政府與企業間的聯系，實際上是要力爭在美國本土市場及國際市場上打造出一種高度自由，甚至完全自由的市場競爭機制，從而維持美國的經濟霸主地位，壟斷全球經濟往來中主要的核心產品和服務市場。首先，在對美投資領域，競爭中立政策中的國企條款定義模糊、標準嚴苛。這種較強的隨意性使得美國只要愿意，便可以給任何進入美國市場的他國國有企業貼上“政府支持”的標簽，從而將之排擠出美國市場。其次，在外貿領域，競爭中立政策不利于現有的國營貿易管理制度。世界各國都對重要商品實行國營貿易管理，但美國卻認為該制度擾亂了國際市場競爭，阻礙了自由貿易，主張強化競爭規則，逐步限制，最終消除它。第三，在對外投資領域，美國特別重視促進他國開放投資，認為這有利于美國經濟的長期繁榮。而新興經濟體的國有企業會受到政府的格外關照，使外來競爭者遭受資金轉賬限制、歧視性監管及鑒定共享技術協議等不公平待遇。因此，美國推行競爭中立政策的經濟戰略有助于解決新興經濟體的國有企業在融資、監管和透明度等方面的不公平競爭優勢。

（二）為新興經濟體的國有企業 “走出去”戰略設置障礙

自2008年金融危機以來，發達國家與新興經濟體之間有關國有企業所發生的經貿爭端問題節節攀升。更為重要的是，以中國為代表的“國家資本主義”已經對美國所主導的自由資本主義模式造成了強烈沖擊，新興經濟體的國有企業的強勁勢頭已對美國企業在國際市場上的表現構成了嚴重威脅。根據目前的 WTO制度架構，政府以市場化手段建立、扶持國有企業在國內外市場從事商業活動的舉措是合乎規矩的，而現行的國際經貿規則對政府進行商業活動的限制僅是在原則上禁止各項補貼。所以，只有當政府通過各種補貼來助力國有企業獲得與私營企業的不當競爭優勢時，才有國際法上的依據來對其進行指控。政府采取直接投資、政策扶持等手段將資金、人才、技術等生產要素匯聚到國有企業，使之具有競爭優勢的做法也就無可厚非了。美國一直主張在私營企業的競爭條件方面，應對國內企業和國外企業一視同仁。為營造公平的競爭環境而不使私有企業在競爭中自然地處在劣勢，它要求新興經濟體不要對國有企業給予各種優惠。這些政府的支持措施包括稅收優惠、放松調控、國內市場進入及政府采購中的優先權等。這些措施人為地提高了國有企業的規模經濟，降低了運營成本，有利于增加銷售，使之有能力開發新產品、新技術，從而全面提高在國內、國際市場上的競爭力。為了擺脫這種窘境，更好地回應新興經濟體的國有企業“走出去”戰略所帶來的競爭壓力，美國就干脆另辟蹊徑，繞開現有規則，推行競爭中立政策來出奇制勝，阻擾新興經濟體的國有企業進軍國際市場。

（三）給新興經濟體參與全球經濟治理的訴求增加難度

世界經貿格局隨著新興經濟體的崛起與傳統發達國家的相對下降而發生著深刻的變化，原有的以美歐為主導的國際經貿秩序受到了巨大的挑戰。美國作為傳統的國際經貿規則的主導者，在推進新一代經貿規則，如國有企業、知識產權、勞工標準、環境標準等方面受到了前所未有的阻滯。多哈回合就曾因以美國為首的發達國家與發展中國家對規則制定過程中的分歧陷入癱瘓，幾近停擺。與此同時，以新興國家為代表的發展中經濟體積極參與全球治理，通過G20 等多邊機制發揮作用，推進全球治理規則的新一輪改革，更為美歐等國增添了壓力。[9]美國之所以推行競爭中立政策的經濟戰略是在更新和調整現有的國際經貿規則，以期彌補其國內制度體系下無法保證外國國有企業和私營企業公平競爭的缺陷。它針對新興經濟體深層次的體制性問題，要求其改變自身的市場結構、法律法規和競爭導向。其作用不單單是讓美國獲得有限的、一般性的貨物貿易市場準入，更是著眼于美國企業能夠更順利地進入新興經濟體市場，強化全球經貿主導權。通過競爭中立政策這一經濟戰略，美國試圖提高它們參與全球經濟治理的門檻，以削弱新興經濟體不斷增長的對外貿易和投資領域的比較優勢，為自己的經濟發展提供喘息的機會。而面對美國對于競爭中立政策的強勢推進，并將之塑造成了一種全新國際經貿規則的局面，新興經濟體難免陷入兩難境地：一方面若游離于其外，爭取到的在國際經濟治理中的一些話語權將喪失殆盡，重新回到邊緣地位；另一方面，若深度介入其中，則又可能將以犧牲自身利益為代價來滿足美國的高度自由化標準和經濟利益。

四、結語

目前，美國所推行的競爭中立政策已然成了我國各界的焦點話題?？v觀媒體、學界的討論，雖然視角多元，有的從美國在政治上重返亞太戰略出發，有的則從競爭中立政策的經濟負面因素出發，但基本上都是完全基于我國的現實立場，或多或少都有些“陰謀論”的影子，無助于我國客觀理性地認識此項政策。雖然目前美國退出了TPP，但美國的競爭中立政策也還在其他方面有所體現。本文轉換了研究視角，立足于全面還原美國當局推行競爭中立政策的全局性戰略思考，勾勒出美國推行該政策的前因后果及實施舉措，試圖重新打造審視該政策的認識論基礎。

[參考文獻]

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[3]Robert Hormats. Ensuring a Sound Basis for Global Competition： Competitive Neutrality[DB/OL]. http：//www.state.gov/e/rls/rmk/20092013/2011/163472.

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[5]OECD. Competitive Neutrality and State-owned Enterprises： Challenges and Policy Options； Competitive Neutrality-Maintaining a Level Playing Field Between Public and Private Business ； A Compendium of OECD Recommendations， Guidelines and Best Practice on Competitive Neutrality[DB/OL]. http：//www.oecd-ilibrary.org/.

[6]應品廣. 中國需要什么樣的競爭中立（上）——不同立場之比較及啟示[J]. 中國價格監管與反壟斷， 2016（2）：20-24.

[7]丁茂中.競爭中立政策走向國際化的美國負面元素[J]. 政法論叢， 2015（4）：22-29.