生態文明視域下食用農產品質量保障預防性法律制度構建

摘 要：生態文明視域下，食品問題可能來源于環境，又可能帶來環境的進一步破壞，食用農產品與環境的兩難關系體現的尤為明顯。食品安全事故的不可逆性決定了食品安全的預防性保障法律制度的構建比事后的補償性法律制度的構建更為重要。從預防環境污染帶來的食用農產品安全角度而言，確立食用農產品的標準，推動區別性HACCP制度的強制推廣，構建農產品強制包裝和標簽制度，實行農產品安全的信息通報與公開制度，建立農產品的追溯制度，這些制度的構建，意在避免食品安全事故的發生，也同時減少對生態環境的破壞。

關鍵詞：環境污染 食用農產品 預防性法律制度

環境污染對食用農產品的安全生產構成了巨大的威脅，食用農產品受污染的途徑主要為生物性污染、化學性污染和放射性污染；同時，現代化、工業化的食品生產本身也給環境造成了較大的損害，如農藥殘留和富集對土壤和昆蟲的長久影響。這種雙向污染使得食品安全的保障難度顯著增加。在食品安全立法和環境保護立法中，充分考慮其對對方的可能損害并加以及時有效的預防性法律控制，是實現二者共贏的必然之路，傳統食品安全法律一般沒有將預防食品安全問題的職權明確授予食品控制機構，主要致力于以懲戒為主要方式的事后補償法律救濟，如食品安全法的十倍和消費者權益保護法中的三倍賠償制度。鑒于農產品污染后的不可挽回性和影響長久性，探討預防性原則及預防性法律制度的構建在農產品安全立法中的基礎和主導地位是必要的。

一、農產品標準立法的確立與及時調整

我國已有相當數量的食用農產品質量標準的規定，但相比英美、歐盟、日本和世界衛生組織和世界糧農組織關于農產品安全標準的規定，我國關于食用農產品的標準，存在分類粗、標準低的情況，在食用農產品的標準制定和修訂上均存在與國際標準相差甚遠的情況。比如美國的蔬菜農藥殘留標準分為16個品種，水果農藥殘留分14個品種。在我國農業食品標準服務公共平臺上查詢，關于食用農產品的食品安全標準中，食用農產品的國家標準只有293條（所有食品的總量為1235條），其中關于食用農產品的品種只有蛋和蛋制品、水產品等為數不多的食用農產品的安全標準，絕大多數均為食品中所含鋅、錳、硒等各種微量元素的測定標準；衛生部發布了食品安全標準中的農藥最大殘留限量標準1條，其中的農藥殘留標準不是按照不同蔬菜、水果品種中含有的農藥殘留標準來規定，而是按照不同農藥品種在不同農產品中的限量標準規定，而每一種農藥殘留標準下所列的農產品，分別為兩種到十幾種不等，可以看出農藥限量的標準覆蓋范圍太窄；而國家質檢總局、糧食局和商務部發布的食用農產品的標準都為0條。在上述衛生部公布的食用農產品農藥殘留的標準中，也只把食品和農產品總共分為水果、蔬菜、原糧等7大類24種，對食用農產品的農藥殘留標準，更沒有細分到十多種以上分門別類的來規定?？梢哉f，在我國，除少數葉菜和水果品種外，幾乎所有的水果和蔬菜都適用同一標準。

除食用農產品安全標準有待細化外，目前我國與農產品相關的追溯標準、標簽標準等也基本處于空白狀態，還需加強以下幾方面的追溯標準制定工作：一是食用農產品的可投入品的種類、數量、技術標準；二是追溯編碼標準，包括食品標簽格式、內容不準確、用詞規范等，形成與國內外市場相銜接、相互認可的溯源體系；三是制定乳品、水產品、農產加工品等質量追溯操作規程，擴大標準覆蓋面；四是研究制定質量追溯信息交換規范，為實現可追溯農產品互聯通查奠定基礎。實現農業生產環節可追溯制度、包裝加工環節可追溯制度和運輸銷售過程可追溯制度的連續性，任何環節出問題，都可以追溯到上一個環節，實現迅速召回制度。

同時，環境的不斷變化和農業技術、農業投入品技術的不斷發展都可能導致影響農產品安全的因素不斷變化，因此，食用農產品的安全標準也將面臨不斷變化的挑戰。 我國《食品安全法》第三十二條規定，省級以上人民政府衛生行政部門對食品安全國家標準和地方標準的執行情況進行跟蹤評價，并根據評價結果及時修訂食品安全標準。因此，應當建立農產品安全標準每隔3-5年進行調整，并及時公布進行調整的技術標準和指標。

二、區別性HACCP制度的強制推廣

HACCP（hazard analysis critical control points ）制度是對食品安全危害加以識別、評估，其控制的制度，是一種預防性體系，作為一種預防性體系，其目的在于預先分析食品狀況，預防食品的不安全。聯合國食品標準委員會和亞太經合組織均在推行以HACCP制度為基礎的食品相互認證計劃。作為首個實施HACCP的國家，美國首先在水產品行業建立了強制性的水產品HACCP，并將這一標準適用于國內消費水產品和進口水產品的統一管理中 ，進而在肉禽的屠宰和加工行業、果蔬汁加工中得到推廣，并且在得到廣泛認可之后，正試點在干酪、凍面團、早餐用谷類食品、色拉調味品 、面包、面粉等領域進行HACCP計劃的試點。除美國之外，智利、英國、德國等國家也在不同不范圍內建立了強制性不同的HACCP制度，適用范圍從水產品擴展至肉制品、乳制品等重要食品領域。

HACCP制度作為對國內食品安全標準的一個保障制度，要求從業者、政府、技術服務部門緊密配合，保障食品安全；同時，作為對進口食品的要求，無形中也成為了一個國際貿易中的非關稅壁壘，中國、智利、日本等國家均因為該制度在國際貿易中遭受嚴重的經濟損失。因此，不論是從維護國內食品安全，減少社會風險的角度，還是從擴大出口、推進農產品的對外貿易角度，HACCP制度的實施都顯得尤為重要和迫切。但是，該項制度的設立和實施，比較適合大規模企業作為食品安全質量提高的手段，因為無論從關鍵點的設立、技術人員的操作還是最終不符合要求導致產品的舍棄，均需要高昂的費用。這樣起就會最終會演化為一項淘汰機制，不利于小規模農戶的發展。作為小農體制的臺灣地區，在其發展過程中也面臨相同的問題，我國目前的農業發展的規?；潭纫膊桓?，因而必然也面臨相同的問題。

HACCP已成為一個為國際認可的、保證食品免受生物性、化學性及物理性危害的預防體系。為了保障食品的安全生產，HACCP應當成為在農產品企業安全生產的強制性推廣的生產控制制度。針對HACCP制度的重要性和我國農業體制的特殊性，我們可以考慮實施區別性HACCP制度的強制推廣制度，針對規模企業和中小型生產企業，可以制定不同的HACCP標準分別實施，也可以針對不同規模的企業，分時段的要求實施HACCP標準，如大規模企業、中等規模企業和小規模企業分別要求在3年、4年或5年內構建HACCP制度。HACCP制度的建立依賴于農業生產的規?；?，因此，HACCP制度的前提就是農業生產必要和最大限度的規?；?，所以，探討構建HACCP制度的同時，也應注重農業企業的規?；洜I的法律激勵手段和方法的構建。

三、農產品強制包裝和標簽制度

在可追溯背景下，基于對農產品安全的保障，我們要求建立從農田到餐桌的全程監管，作為監控、追溯實施的物質載體，包裝和標簽制度就志在必行，沒有包裝和標簽所體現出的農產品信息，食品的可追溯就沒有可行性。在預防性原則下，為避免農產品在運輸、倉儲、保管、包裝過程中造成的二次污染，就應該對運輸工具、倉儲設備、包裝材質等提出明確要求，對可能有害、有毒的材質從食品包裝的標準角度預先提出要求，杜絕損害的發生。在生態文明角度而言，對不可能造成食品二次污染，但有可能造成生態破壞的包裝也應在包裝標準中進行規定。隨著包裝技術的發展，食品包裝領域出現了可降解和、甚至可食用的包裝，這對食品包裝的低碳化和環保性而言是非常有利的，比如對不能降解使用的塑料制品應該嚴格限制其適用。同時，食品的過度包裝目前大量存在，包裝占用的資源過多，從而照成對資源的過度浪費。與我國一水之隔的日本就強調食品包裝的簡化和自然化，要求企業和消費者只食用簡單的紙盒，減少不要的包裝。提倡用天然的根、莖、葉等做為包裝原料，對印刷包裝的油墨更做了無害化的規定。對于農產品，我國并沒有強制性要求進行包裝，《我國食品安全法》僅在第六十六條規定，進入市場銷售的食用農產品在包裝、包裝材料等食品相關產品，應當符合食品安全國家標準。但食用農產品的包裝與一般食品的包裝有很大差異，作為食品銷售，一般的預包裝食品都有容器或器皿等特定包裝物，我國的食品包裝規范也從材質、技術標準、衛生標準等等方面進行了規定，但食用農產品一般沒有容器等外包裝，現有的食品包裝標準對食用農產品并不適用。如對蔬菜包裝中用的膠帶在超市銷售中大量存在，被膠帶接觸過的蔬菜中的甲醛含量就可能大量超標（3倍于未接觸部分），但這種情況在一般預包裝的食品中并不會出現，屬于食用農產品的包裝中的特殊情況。因而不僅要確立符合國際標準的食品包裝標準，而且應確立符合食用農產品特點的食品包裝標準和法律規定。

對生產、運輸和銷售中必要的包裝也沒有進行包裝標準的制定和要求，因而建立于包裝之上的標簽制度也就無從談起。標簽能夠幫助農產品的消費者進行食品選擇，在出現食品安全事故時有利于監管者迅速找到事故源頭并盡快處理，是食品信息公開和可追溯的前提。尤其對于國際貿易中的出口產品而言，原產國名稱和食品最初成分的原產地信息標注是美國和英國食品包裝和標簽法規中對進口食品的基本要求，違反這一標準則會遭受實質的貿易壁壘的限制而導致交易失敗。我國對于農產品的標簽制度的規定同樣處于真空狀態，應和農產品的包裝制度的構建一并提上日程。

在農產品的包裝制度構建中，應該以下方面進行規定。包裝的材質：使用可降解材料；包裝材料的體積：不得大于食品體積的倍數，以防止包裝的過度利用；對農產品品包裝的分類回收和利用處理，防止農產品包裝對環境的污染和破壞；農產品包裝中食品添加劑的食用范圍和劑量標準等。農產品的標簽制度，應注明一下信息：農產品的成分，農產品成長中投用物的標注，農產品生產者、運輸者、倉儲者信息，可能的毒副作用或禁忌等。

四、農產品安全的信息通報與公開制度

《食品安全法》第一百一十八條規定，國家建立統一的食品安全信息平臺，實行食品安全信息統一公布制度。如果食品安全信息和事故是發生在特定區域的，也可以由省級的食品藥品監督管理部門公布，并且禁止未經授權發布相關信息。在避免引起公共恐慌的角度而言，這樣的統一信息通報和公開是有積極價值的。對于重大的食品安全事件，也有積極的意義。賦予規?；a的現代食品而言，這樣的信息公開業沒有問題。但是對于農產品而言，其不可能按照批次大規模生產，即使是大規模生產的農產品，產品的品質也不可能是完全統一的，是帶有差別性的，可能有大量相同的餅干和薯片，但很難有相同的兩顆白菜或黃瓜存在。對于農產品安全的需要，因為農產品的個體差異性與工業化生產的食品的共同性的區別，對農產品信息的需要可能是每天每日的需要，大規模的、集中的信息公布對農產品而言是不夠的，也是不合適的。農產品的食品信息公開和通報，依賴于信息的及時性和便利性，否則對其信息的公開是沒有意義和價值的。

因此，對于農產品的信息公開和公布，應建立統一的農產品信息查詢追溯平臺。生產基地、流通環節、管理者、消費者都可以方便地利用這一平臺，消費者只要撥打一個電話、發送一條短信或上相關站點輸入農產品的標簽條碼信息就可利用平臺查詢相關信息，其他環節也可以向這一平臺輸入信息。追溯平臺和以前紙質版的田間檔案相比，最大的優點在于追溯檢測可實現即時查詢和利用。統一的平臺的建設，也可以避免同質化重復建設平臺所帶來的混亂和浪費。

五、農產品的追溯制度

我國《食品安全法》第四十二條規定，國家建立食品安全全程追溯制度。國家鼓勵食品生產經營者采用信息化手段采集、留存生產經營信息，建立食品安全追溯體系?！妒称钒踩ā返谒氖艞l又針農產品做了關于可追溯的具體規定，要求食用農產品的生產企業和農民，專業合作經濟組織應當建立農業投入品使用記錄制度?？h級以上人民政府農業行政部門應當加強對農業投入品使用的監督管理和指導，建立健全農業投入品安全使用制度。但是上述法律并沒有規定使用記錄如何公開，使用記錄怎樣追溯，甚至沒有規定范圍該規定會承擔何種法律責任，因而就得農產品的可追溯問題成為一種宣告性的制度規定，而不具有實際可操作性。

就農產品的追溯的實踐而言，現行農產品的可追溯性存在的主要問題就在于農產品可追溯制度覆蓋面狹窄：可追溯的農產品種類范圍狹窄，主要是蔬菜和肉類；實現農產品追溯的覆蓋范圍小，主要是規?；洜I的企業和農業合作社的農產品可以實現產品的追溯；農產品追溯制度受益面有待擴大，農產品的可追溯目前主要集中于大型超市，社區超市和為數眾多的菜市場出售的農產品尚未實現所售農產品的查詢和追溯制度。

對于農產品的追溯制度，我們應該建立實現農產品的追溯系統、追溯的中間控制和一票否決制。農產品的追溯系統和前文中的農產品信息的公開和通報系統可以一并構建，在農產品標簽制度完善的情況下，對標簽信息的公開、查詢即可滿足農產品的可追溯；食用農產品的信息要求生產者、運輸者、倉儲者和作為監管者的政府各方主體同步掌握，防止信息的后期篡改和偽造。對農產品的質量監控，力求實現突破結果控制，即在實現農產品監控的網格化和全程化后，在農場品未上市時就嚴格控制，中間淘汰，對中間環節有問題的農產品，追溯系統一票否決，不能生成據以上市的憑證，從而最大限度的杜絕農產品安全事件的發生。

六、結語

我國食用農產品的生產，既有規?；a，又有大量的小農生產模式，但食用農產品的質量的預防性制度的構建，需要統一標準、統一市場操作，因此規?；a相對更容易和適合建立上述這些預防性法律制度。對于大量的小農生產，農業合作社的設立業有利于幫助分散生產的農戶融入食品安全保障制度的建立中來。食品安全的保障，事后的救濟固然重要，但事前的預防卻能最大限度的減少食品事故的發生，保障消費者的生命消費安全，維護農業從業者的經濟利益，也能夠有效的突破國際貿易中的貿易壁壘，因而預防性法律制度的構建就顯得尤為重要。

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作者簡介：蔡輝（1978—）女。湖北省丹江口市人。中國政法大學博士研究生。天津科技大學法政學院講師。天津科技大學食品戰略與管理研究中心研究員。研究方向為：食品安全法。