人事檔案造假動因的成本收益分析與啟示

張弛+何思源

摘 要：人事檔案造假行為背后往往有著非常深刻的經濟動因。本文基于成本收益分析思想，從直接成本與懲罰成本兩個角度探析人事檔案造假成本，并從人事檔案功用的角度著重分析人事檔案造假收益，進行成本與收益的衡量與比較，分析影響其成本與收益的關鍵因素，并從經濟學視角提出“一提二降三調整”的干部人事檔案造假治理對策。

關鍵詞：人事檔案；檔案造假；成本收益分析；造假動因；防治策略

1 引言

人事檔案是記載個人經歷、學歷學位、政治面貌、工資職任的重要文件材料，不僅真實而全面地再現了一個人的真實面貌，而且是組織對干部進行選拔、任用、考核的基礎和依據，更是支撐我國人事制度正常運轉的重要憑證。然而近年來，干部人事檔案造假現象屢被通報，卻難以根絕，“帶病提拔”“年齡美容”“學歷造假”等現象時有出現。人事檔案造假歸根結底是一種違法行為，經濟學認為人有趨利避害的本性，人的行為大部分是由利己動機所支配的。一般說來，違法者都是以利己為初衷的，是具有相對穩定的違法偏好和追求違法收益最大化的理性主體，在決定是否違法、何時違法、實施何種違法行為時，要考慮預期的違法收益和違法成本。只有在預期收益高于預期成本時，違法行為才會發生。[1]當前，我國人事檔案保管與利用制度中存在的一些問題使得造假者能夠以較低的成本換取較高的收益，這就是干部人事檔案造假現象屢禁不止的關鍵所在。因此，成本收益分析法有助于從人事檔案造假者的視角出發，分析其實施造假行為的決策考量和內在動因，并對癥下藥，抑制不正確的激勵因素，增加造假成本，最終讓造假者回到自覺守法的正確軌道中來。

2 人事檔案造假的成本分析

2.1 人事檔案造假的直接成本。人事檔案造假的直接成本是指直接用于造假過程的各項費用，即在造假過程中投入的人力、物力、財力資源。一般說來，該項成本與人事檔案造假防控體系的嚴密程度具有明顯的正相關關系。我國人事檔案造假防控體系大致可分為以下三個部分：一是“源頭控制”，在歸檔時便對人事檔案內容的真實性進行鑒定；二是“過程管理”，嚴格執行人事檔案保管制度，杜絕相關人士接觸并篡改檔案內容；三是“間接監管”，保管人員應充分保障人事檔案內容的真實，在其工作出現紕漏時有關部門應追究其相關責任，敦促檔案工作者切實履行職責。由此可見，我國人事檔案造假防控體系十分嚴密，基本實現了人事檔案管理的全程控制。但如果嚴密的防控體系無法得到貫徹實施，則必將成為“無源之水”“無本之木”。一方面，由于部分檔案保管人員工作態度不認真，責任心不強，玩忽職守，在某種程度上為人事檔案造假大開方便之門；另一方面則來自權力的干擾，在大量檔案造假案例的背后都能看到權力角逐的影子，檔案部門作為“清水衙門”，話語權較低，更容易受到權力的制約；此外，傳統紙質檔案確實存在涂改、抽換較為容易的客觀情況。由于防控體系的失效，使得造假簡易可行，大幅降低了人事檔案造假的直接成本，從而導致檔案造假屢禁不止。

2.2 人事檔案造假的懲罰成本。

2.2.1 嚴厲性。懲罰的嚴厲性是指對造假的人處以多大的處罰。顯然，懲罰的嚴厲性必定要大于造假行為的收益，否則人人就會有選擇違法的動機。在我國，直接涉及對人事檔案造假行為進行處罰的法律法規主要有《中華人民共和國檔案法》《干部人事檔案造假問題處理辦法》《檔案管理違法違紀行為處分規定》等。根據《檔案法》第二十四條，對“涂改、偽造檔案的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責令賠償損失”；在《干部人事檔案造假問題處理辦法》中，則詳細規定了處罰的嚴重程度。然而，這些法律法規在具體實施過程中卻遇到了非常嚴重的問題——度量標準過于模糊?！陡刹咳耸聶n案造假問題處理辦法》以情節較輕、情節較重、情節嚴重并造成惡劣影響三個標準來確定懲罰的嚴重程度。然而，情節的嚴重程度又該如何衡量？在沒有任何可靠標準的情況下，衡量嚴重程度便成為一件主觀性極強的事情。同樣，《辦法》中規定，“涉嫌違法犯罪的，由司法機關依據有關法律處理”，但除了偽造印章可以入罪以外，其余的行為并沒有明確的法律條文予以規定。

2.2.2 確定性。確定性是指人事檔案造假行為有多大的可能性被發現并受到懲罰。對于確定性的衡量，常用的一個指標便是違法究責率，即違法者因違法而被揭露并由機關追究其責任的數量同違法總量的比。如果違法究責率很低，就算有嚴密的法律體系和強大的懲罰力度，那也是形同虛設。懲罰的確定性對違法行為的威懾力有時甚至高于嚴厲性，因為，“如果違法者在實施違法行為之前或者違法行為實施階段知道自己將毫無疑問地要受到法律的懲罰，會消除違法者的僥幸心理和逃避法律責任的主觀心理預期。因為，即便是最小的惡果，一旦成了確定的，總令人心悸”。[2]近年來，各地屢屢查出人事檔案造假事件，筆者分析了最近幾年人事檔案造假的典型案例，發現被查處的起因多半是由于他人舉報，部分是由其他罪行，比如受賄、濫用職權等牽連出來，經過常規檔案審查程序查驗出來的則相對較少，而更多的人事檔案造假行為仍然處于“潛伏狀態”?？梢?，就人事檔案造假本身而言，其違法究責率是相對較低的，這就導致造假者可能會懷揣著僥幸心理而走上違法亂紀之路。

2.2.3 及時性。及時性是指從違法行為的實施到受到懲罰之間間隔時間的長短。貝卡里亞認為：“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時，就越是公正和有益的。這是因為：犯罪與刑罰之間的時間隔得越短，在人們心中，犯罪與刑罰這兩個概念的聯系就越突出、越持續，因而，人們就很自然地把犯罪看作起因，把刑罰看作不可缺少的必然結果?！盵3]在懲罰強度不變的情況下，人事檔案造假立刻被發現和幾年后被發現是不一樣的，這便是經濟學中所說的“時間偏好不一致”。以轟動全國的“造假書記”王亞麗為例，其于1994年開始檔案造假，之后的升遷也一直伴隨著不斷造假的過程，直至在2009年事發，前后共計15年的時間，她在其中享受著操縱權力的快感和紙醉金迷的生活，過長的間隔時間會滋生僥幸心理，同時也會為司法部門審理案件增加難度，而在其間，造假者給國家和人民造成的損失更是難以估量。

導致人事檔案造假懲罰成本的確定性較低和及時性較差的原因都可歸結為監察機制的缺失。人事檔案管理的監察主要包括檔案部門的鑒定與檢查、紀檢部門的巡查以及社會公眾的監督。首先，由于人事檔案的保密性和檔案部門的相對封閉性，社會公眾往往難以接觸人事檔案，更遑論對其管理與使用進行監督。其次，雖然法律法規均對檔案造假行為予以規定，但目前紀檢部門對檔案造假行為的關注度仍然相對較低。最后，作為人事檔案管理主體的檔案部門，一方面由于人員素質較低導致“監守自盜”現象時有發生，另一方面由于檔案部門自身并沒有司法權且處于政府部門的邊緣地位，導致其往往“心有余而力不足”。

3 人事檔案造假的收益分析

干部人事檔案造假主要是圍繞“三齡兩歷一身份”進行，造假可以“無中生有”，令學歷低的人得到高校文憑，普通群眾獲取干部身份；可以“混淆是非”，刪去對自己不利的材料，或是給別人添加不利材料來打擊報復；可以“瞞天過?！?，修改年齡、黨齡、工齡以使自己符合某項要求，獲得某種利益；可以“移花接木”，將本屬于別人的榮譽、機會等占為己有。由此可見，人事檔案造假的收益非常之高。那么，檔案所記錄的信息為什么能有如此大的效用呢？筆者認為原因有二：一是人事檔案的信息價值，人事檔案收存一個人的履歷、自傳、鑒定（考評）、政治歷史、入黨入團、獎勵、處分、任免、工資等方面的有關文件材料，通過人事檔案可以最全面地了解一個人的信息；同時，相比于其他方式，通過人事檔案獲取個人信息是快捷高效、成本最低的方法。此外，由于人事檔案具有原始記錄性，同時也有較為完善的法律保障和制度配套措施，因此其承載的信息也具有相對的可靠性。上述幾種特性使得人事檔案成為當前了解一個人過往情況的最佳途徑。因此，人事檔案造假便扭曲了信息傳輸的主要渠道，加劇了信息不對稱情況的發生，提高了道德風險與逆向選擇的可能性。二是我國部分制度存在“一刀切”的行政劃分，比如在招聘或提拔干部時，對年齡、黨齡、學歷等情況設置了嚴格的限制，對不合要求的一律拒絕；在日常生活中，像入學、社保、退休等在年齡、學歷等方面都有嚴格的政策予以規定。在某種程度上，這種“一刀切”的手段有利于提高行政效率；但另一方面，劃線標準的合理性存疑，使得在這種標準下的利益受損者就有可能采取檔案造假等營私舞弊行為。因此，內在的信息價值和外在的制度因素，使得人事檔案的功用在某種程度上急劇膨脹，承擔了本不該有的功能，在某些情況下甚至對一個人的命運發揮決定性的影響。這也使得人事檔案造假的收益變得非常之大，傳遞了錯誤的激勵信號，令部分人鋌而走險。

4 人事檔案造假治理對策

4.1提升成本。

4.1.1提升直接成本。要提升人事檔案造假的直接成本，關鍵在于切實落實好其防控體系，實現人事檔案的全程管理和有效管理，令居心叵測之人望而卻步。首先，檔案工作者應提高自身政治素養、職業道德和工作能力，嚴格遵守人事檔案收集、整理、鑒定和保管等方面的有關規定，練就識別虛假信息的“火眼金睛”，堅守對檔案內容的忠誠以及對國家和人民的忠誠，不因利益誘惑和權勢壓迫而成為造假的幫兇。其次，通過完善法律法規與加大執法檢查力度斬斷伸向檔案的“權力黑手”，嚴懲動用權力向檔案保管人員施壓的一切行為。最后，加強人事檔案管理工作的電子化和信息化程度，建成全國聯網的干部人事檔案信息中心，運用先進技術構建網絡防火墻系統，提高造假的人財物投入，也可使造假者無計可施。

4.1.2 提升懲罰成本。提升人事檔案造假的懲罰成本，就是要增強懲罰的嚴厲性、確定性和及時性。就嚴厲性而言，我國干部人事檔案法規體系雖然相對健全，但仍然存在懲罰力度較輕、懲罰標準不明的問題。例如，我國現行《檔案法》是于1996年修訂的，如今已過20余年，世殊事異，社會上要求對其進行重新修訂的呼聲不斷。有鑒于此，檔案部門應積極推動《檔案法》及相關法律法規中涉及檔案造假規定的修訂工作，該修訂就修訂，該廢止就廢止，該立法就立法。此外，相關部門也應及時公布相關案件，或者出臺對相關法律條文的司法解釋，為懲罰程度的輕重擬定一個合理的標準，為處理人事檔案造假事件提供可資借鑒的案例庫，避免“大事化小，小事化了”現象的發生。

相對于嚴厲性而言，確定性與及時性的提高則相對較為困難，但也更為重要。近年來，由于中組部積極在全國范圍內推動干部人事檔案專項審核工作的開展，使得大量造假案件浮出水面，造假行為被發現和懲處的概率增大。但專項審核工程浩大，費時費力，從我國當前實際情況出發，將大范圍專項審核工作常態化并不現實，而且其明顯帶有“運動式執法”的色彩，一旦工作告一段落，造假行為很容易“春風吹又生”。因此，精確打擊并及時懲處造假行為的關鍵仍要落在日常的人事檔案收集、保管與利用制度上，要做到檔案部門發現呈交材料有造假嫌疑的一律上報，提拔選任干部時發現檔案有修改痕跡的一律徹查，業務辦理時檔案信息有問題的一律暫緩。此外，進行政務信息公開，對年齡履歷等不涉及隱私的內容適當向社會公眾開放，積極發揮群眾監督的作用，“‘相信群眾，依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，一直是我們黨克敵制勝的法寶”。如果我們選任干部也這樣做，通過深入考察其德能勤績確定人選，并進行任前公示（特別是網上公示），接受社會監督，將有助于及時發現造假現象，震懾心懷不軌的不法之徒。[4]

4.2 降低收益?！皬囊欢ǔ潭壬蟻碚f人事檔案制度是官僚制度、單位制度、身份制度作用于社會場域當中的政策產品，同時它又反作用于社會場域，更加強化和鞏固了官僚制度、單位制度和身份制度，成為中國政治控制、經濟配給和社會管理的特有場景。實際上，人事檔案成為官僚制、單位制和身份制的實物性載體和制度性表達?！盵5]而在市場化逐步推進與單位身份不斷松動的今天，人事檔案繼續承載如此多的功能顯然已經不合時宜。人事檔案固然是評價個人的重要材料，但如果過分看重人事檔案，或者說讓人事檔案承載過多的責任，則往往會起到“南轅北轍”的效果，如當前招聘、選拔存在著過分看重檔案記載而輕實際能力的現象，這顯然違背了人事檔案制度的初衷。此外，“一刀切”式的行政劃分方式同樣不盡合理，且不論劃線的標準是否科學，只是學歷、年齡等次要因素就卡住了無數人才，甚至兩人的生日僅隔幾天，在入學、退休、社保等方面卻享受完全不同的待遇。這才使得“三齡兩歷一身份”如此重要，也是干部人事檔案造假行為屢禁不止的癥結所在。其背后，是一套僵化的選拔評審制度和思維，必須對其進行改革。在選拔任用人才時，要將檔案記載和實際工作成果、群眾評議等結合起來，全面判定其工作能力；另外，也需要實行彈性退休制等相關制度，減少“一刀切”狀況的發生。

4.3 調整風險偏好。通過上述分析可以得知，人事檔案造假的收益明顯高于其付出的成本，但絕大部分人卻依然選擇遵紀守法，這是因為大部分人都是“風險厭惡者”。人事檔案造假的高收益同時伴隨著高風險，對風險持回避態度的人一般不會選擇造假行為，而對風險持偏好態度的人則有可能為利益而不惜一切鋌而走險。削弱風險偏好的一個重要手段就是加強普法教育，就人事檔案造假行為而言，應切實加強對檔案法律法規的宣傳，增強群眾的法律意識，發揮法律的威懾功能和教育功能；同時，公職人員也應牢牢樹立“為人民服務，為生民立命”的思想，不因個人利益而拋棄原則。

參考文獻：

[1]郭東.理性犯罪決策——成本收益模型[J].廣西社會科學，2007（8）：84.

[2]李玉虎.淺析經濟違法行為成本和收益的影響因素及對策[J].蘭州商學院學報，2000（4）：92.

[3][意]貝卡里亞，黃風譯.論犯罪與刑罰[M].北京：中國法制出版社，2005：69～70.

[4]馮舫女.人事檔案造假的原因和對策[J].北京檔案，2011（5）：30.

[5]陳潭.單位身份的松動——中國人事檔案制度研究[M].南京：南京大學出版社，2007：50.