地方政府預算公開改革和創新的路徑研究

孫鑠

摘 要：政府預算公開是公共財政的本質要求，對于建設法治政府、保障公民知情權和監督權有重要意義。近年來，我國的地方政府預算公開有了突破性進展，但同時也有諸多問題亟待解決。通過對華東某市部門預算的分析，得出當前地方政府預算公開仍存在內容不細致、編制審議過程不透明、公開渠道有限、缺乏公眾參與等問題，并提出相關建議。

關鍵詞：地方政府；預算公開；改革；創新；路徑

中圖分類號：F812.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）16-0068-02

一、政府預算公開理論分析

所謂預算公開，現階段在中國指的是相關部門向社會公布全口徑預算下的四張表，即一般公共預算收支表、國有資本經營收支表、政府性基金收支表、社會保險基金收支表以及“三公”經費支出表。政府預算公開反映的是建設高效、法治的服務型政府的要求。只有政府預算公開透明，政府收支的績效、質量才能廣為人知，“壓迫”有關部門提升資金使用的效能。同時，預算公開保證了公權力只能在群眾監督下依法行使、合理運用，有利于提升立法機構的工作效能，加強議會、公民對行政權的監督，從而實現政府治理方式轉變，建設服務型政府。

新中國成立后，我國財政預算經歷了由“國家機密、不向社會公開”到“部分預算向人大公開”再到“預算向全社會公開”的三個歷程。隨著2015年1月1日《新預算法》正式實施，政府預算公開的內容、時間、法律責任等都有了詳細的規定，政府預算公開真正實現了“有法可依”。但當下地方政府層面預算公開的執行程度和質量依然是亟待探討的課題。因此，本文通過選取華東某地級市（以下簡稱“該市”），分析當前該市在政府預算公開過程中存在的問題，并探討改進方案。

二、政府預算公開存在的問題分析

的確，如今政府預算信息的公開程度已經顯著提升，但不同社會主體所得到的信息，在總量和質量上卻大相徑庭。具體而言，存在的問題包括：

1.公開內容不細，部分項目仍不透明。如市直機關的“三公”經費，雖然公開了總數和三個大類的支出，但每大類下具體項目的支出卻未列明。此外，一般公共支出下的“其他支出”項也存在改進的空間。正如中山大學教授蔡立輝所言，“其他支出”名目下獎金補助、吃喝招待等超標費用都可羅列其中，自然讓地方政府“愛不釋手”。

2.預算編制、審議的過程缺乏透明度?，F階段該市的預算公開主要仍集中在預算案層面，對于政府預算編制、審議的過程則缺乏有效公開。長此以往，不僅不能廣集民智，提升預算編制的質量，更不利于預算編制工作的事前監督，長此以往將會扼殺公民參與政府預算公開工作的積極性。

3.民眾的關注度和參與度依舊不足。雖然許多人關注過政府預算公開信息，但親自參與預算的編制、審議和監督工作的民眾則少之又少。預算信息的公開只是手段，其根本目的是保障公民的知情權、參與權、監督權。當前該市僅部分做到了公民知情權的保障，而在此之上的參與、監督權依然長期缺位，需要不斷完善。

4.民眾的表達權力長期受限。一方面，由于缺少意見上達的通道，民眾不知如何反映，向誰反映；另一方面，歸因于群眾“公民意識”和納稅人委托代理意識的不足。這必將導致群眾監督工作的不到位，使得政府預算公開流于形式，也制約了政府進一步改善工作的動力。

5.政府自身的宣傳工作不到位。之所以如此，一方面固然歸因于新媒體和傳統紙媒的影響力，另一方面，也與政府宣傳的不到位有關。雖然政府官網公開的預算內容多而全，但形式枯燥抽象，客觀上加劇了民眾對政府預算公開的不了解，使得政府對政府預算公開的努力事倍功半。

三、推進地方政府預算公開的建議

針對以上所述問題，結合地方具體情況，可從以下幾個方面深入推進地方政府的政府預算公開工作：

1.公開內容精細化，公開程度透明化。此舉體現在“三公”經費和“其他支出”的細化上?，F階段該市僅僅公開“三公”經費預算的數量和大類，接下來應推進地方人大立法，明確規定三公經費公開的內容、公開的程度。只有把政府預算公開具體到每一項，才能管住濫用財政資金的行為，減少腐敗的發生。此外，預算支出表中的“其他支出”也應更加具體透明。立法機關應明確“其他支出”的內容，使其不能成為裝下各種違規、超支項目的籃子。

2.深化預算管理全環節的公開。預算全環節的公開，即從預算編制開始到審議批準、執行乃至預算調整到決算的整個過程向全社會公開。受制于當前實際情況，可以首先推動編制、審議過程的公開。具體而言，地方人大應制定相關規章，完善預算編制、審議過程公開的制度建設。同時應借助網絡媒體的影響力，提升預算草案在群眾中的影響，從而方便政府匯總建議。此外，專家學者等專業人士，也應當被遴選參加預算的編制、審議工作。

3.創新預算信息宣傳途徑，實現信息通俗化。進一步深化政府預算公開，還應該在原有基礎上創新公開渠道和宣傳方式?？蓪⒕W上平臺和傳統方式結合，如利用報紙、電視新聞、編制小冊子放置在車站、行政服務大廳等公共場所供民眾取閱。同時，應加強公開信息的通俗化。例如美國政府為民眾編寫題為《預算公民指南》的讀本，通過清晰、直觀的圖表和文字，對公民進行有關財政、預算信息的教育和傳播。地方政府推進預算公開工作，可以借鑒此舉，保障全體公民的知情權和監督權。

4.創新預算公開方式，爭取公開按經濟分類的預算信息?，F階段，地方政府的預算公開基本仍依據功能分類，即使公布到“項”一級，公眾依然難以明確資金的具體去向。因此，今后除了公開按照功能分類的預算信息，還可以公開按照經濟分類的預算信息，方便民眾了解。例如將支出分為人員經費、工資福利、會議經費等，從而更直觀地讓公眾知曉資金用于何處，從而行使監督權。

5.創新預算公開公民參與，培育公眾主人翁意識。當前情況下，保證每個公民都直接參與預算的監督審查是不現實的，但保障公民基本的表達權則是完全可行的。譬如，在地方門戶網站的顯要位置發布信息并開設留言板，制作電視專題節目，收集民眾、學者的意見；公開部門熱線電話，營造良好的意見傳達渠道。此外，政府部門可以嘗試在中小學課程安排中相關課程，宣傳簡單的政府預算知識，讓全社會關注預算、參與預算成為風氣，形成激勵政府進一步完善政府預算公開的外部動力。

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[責任編輯 陳麗敏]