民營醫療機構市場準入的法律制度探析

楊天天

摘 要：國家進一步開放醫藥衛生服務領域，并陸續出臺較多民營醫療機構市場準入相關的法律制度。筆者通過查閱學術界相關文獻及法律法規和中央、地方文件，對其分析總結，提出當前存在的法律問題，并針對其問題提出了相應的改進建議。

關鍵詞：民營；醫療機構；市場準入

我國目前處于新醫改的關鍵時期，在此背景下，政府積極倡導社會資本引入醫療服務市場，并陸續出臺了多條宏觀政策，相配套的市場準入法律制度也日益完善。但相關的法律制度在制定及執行的過程中仍然存在漏洞。

一、民營醫療機構市場準入法律制度的概念

根據衛生部官方定義，按其登記注冊類型的不同，醫療衛生機構可以分為公立醫療衛生機構和非公立醫療衛生機構。而非公立醫療衛生機構，也稱其為民營醫療機構。筆者認為，民營醫療機構是指在我國境內依法設立，由自然人、法人或其他組織以民間資本全資投資或者控股形式而設立的醫療衛生機構。民營醫療機構市場準入的法律制度即為民營醫療機構設立或退出醫療服務市場的法律規范。

二、 民營醫療機構市場準入的相關法律制度

隨著新醫改的深入，衛生部及其國務院相關部門鼓勵民營醫療機構發展的相關政策越來越完善，已經形成了一個基本的框架體系。

從相關的行政法規來看，在《醫療機構管理條例》（1994年2月26日）中規定，設置醫療機構必須與經過行政部門審批，此時并未區分公立醫療機構及非公立醫療機構的準入政策①。

從部門規章及文件上來看，2008年6月修訂了《醫療機構管理條例實施細則》，針對民營醫療機構的市場準入制度開始區別于其他經營性質的醫療機構設立規范。

從政策上看，2010年12，國務院辦公廳轉發發展改革委員會、衛生部等部門《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見》（以下簡稱《意見》）②。該《意見》一經發布，便引起了較多社會輿論。中央以其《意見》為中心，陸續頒布了《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》等宏觀政策。文件精神基本圍繞著放寬民營醫療機構市場準入制度，打造公平的醫療衛生服務領域競爭環境等方面展開。并且，從2009年中央發布《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，到2015年3月6日發布的《國務院辦公廳關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015-2020年）的通知》當中，對民營醫療機構的準入制度及發展均作出規劃。

三、民營醫療機構準入的現存法律問題

（1）民營醫療機構的法律定位不明確。醫院性質是決定一切經營行為的前提和基礎。民營醫療機構從一開始出現，就存在了定性不明確的法律問題，這也是較多后續法律問題出現的源頭。我國民營醫療機構有三種定性，一種為企業性質，一種為醫院性質，一種是兩種屬性兼有的定性模式。目前，我國并未出臺相應的法律，對民營醫療衛生機構進行法律地位的界定。

（2）民營醫療機構準入的主體資格審批制度不統一。在審批的標準方面，一些地方政府以稅收為導向，社會辦醫的準入門檻較。相反，有的地方準入設定嚴格的審批制度，采取“重準入”原則，規避社會資本進入的風險，結果卻是限制和挫傷了民營醫療衛生事業的積極性。在審批權限分配的單位方面，非營利性的民營醫療機構由民政部門按照民辦非企業主體性質進行登記。而營利性民營醫療服務機構卻是由工商行政管理部門按照企業法人進行登記。這就造成了審批權的不穩定性，使得審批制度混亂，準入的法律制度在地方上很難進行統一的實施和規范。

（3）民營醫療機構準入制度中缺乏合理有效的退出機制。市場主體退出機制也是市場進入機制的重要組成部分。完善健全的民營醫療衛生服務機構的市場退出機制，將會大大促進醫療服務領域的健康發展。一些民營醫療機構因出現各種經營問題而擾亂了醫療服務市場秩序，若無明確的退出機制，將會使得醫療服務領域更加混亂。以市場競爭為導向，輔之以相應的退出政策，將會使得醫療服務領域更加規范。

四、完善民營醫療機構市場準入法律制度的建議

（1）確定民營醫療機構的性質及準確的法律地位。民營醫療機構的性質和其法律地位，一直是中國醫療服務市場需要迫切解決的問題。民營醫療機構的性質不確定，準入政策在執行的過程中就無明確的法律依據，政策將無法保證一個公平的市場競爭環境。政府經常會對民營非贏利性醫療機構予以政策優惠。而民營營利性醫療機構的定位問題，則更為復雜，政府通常較少給予其政策優惠，使得其發展更為緩慢。因此，只有明確民營醫療機構的性質及其法律地位，民營醫療機構準入的相關制度才有明確的法律依據，也才能營造公平的醫療服務市場競爭環境。

（2）簡化和規范民營醫療機構市場準入的審批程序。國際上法人的設立有很多原則，我國民營醫療機構的設立一般采取核準主義，即行政許可主義，需要相關的行政部門進行審批，而后注冊登記。我國對于民營醫療衛生機構審批制度進行了詳細的規定，但大眾輿論常偏向與認定其審批程序過于復雜。應適當簡化其審批程序，并應通過網絡公開詳細的審批程序來加強對審批執行機構的監督。

（3）建立和完善民營醫療機構市場退出機制。國家允許設立民營醫療機構，放寬其市場準入的條件，本就是將社會資本引入醫療服務領域，激發醫療服務領域的“鰱魚效應”，更好的提高我國醫療衛生服務水平。因此，建立以市場競爭為主導的退出機制才能更好地體現國家政策的初衷。民營醫療機構因市場原因可自行決定退出醫療服務市場，而后由相關部門進行社會公告，理清其債務關系。公告期滿后，進行民營醫療機構的資金和物質清算，而后由登記注冊部門進行注銷登記。

注釋：

①《醫療機構管理條例》第九條，“ 單位或者個人設置醫療機構，必須經縣級以上地方人民政府衛生行政部門審查批準，并取得設置醫療機構批準書，方可向有關部門辦理其他手續?！?/p>

②參見中國政府網，http：//www.gov.cn/zwgk/2010-12/03/content_759091.htm