河北省設區市地方立法問題研究

摘 要：2015年第十二屆全國人大三次會議審議并通過了關于修改《中華人民共和國立法法》的決定，這是《立法法》實行15年以來首次大修，這次修改增加了設區市的立法權。在此大背景下，河北省進行了設區市的立法賦權活動，截止到2016年3月，河北省完成了所有設區市的立法權設立工作。在取得輝煌成就的同時，河北省在設區市地方立法方面問題顯現：公眾參與不足、立法監督不完善、立法質量不高。在此現狀下，應該逐步完善立法監督體系，提高立法質量，增加公眾參與立法的積極性，從而最終實現設區市地方立法的初衷。

關鍵詞：設區市；立法問題；河北省

2000年第九屆全國人民代表大會第三次會議審議并通過了《立法法》，2000年《立法法》彌補了憲法對于立法權限的規定，使權限更加清晰和具體，《立法法》運行的15年中，在完善我國法律體系、提升立法效率、保證立法質量上起到了重要作用。但隨著時代的發展，國家和社會對于立法問題提出了新的要求和想法，在一定程度上，2000年的《立法法》無法適應城市迅速發展的需求。

在此大背景下，2015年第十二屆全國人大三次會議審議并通過了關于修改《立法法》的決定，這是《立法法》實行15年以來首次大修?！读⒎ǚā返男薷膶∪屯晟浦袊厣鐣髁x法治體系至關重要，全國人大這次修改《立法法》，不僅是實現全面推進依法治國的總目標的需求，也是實現黨的十八大以來黨中央提出的“四個全面”的偉大歷史任務的需要。

在新修改的《立法法》中，關于設區市立法權的規定成為此次修改中的一項重要制度變化，此次修改對于社區市立法主體進行了擴充，實現了從“較大的市”向“設區的市”的轉變，進一步明確了地方立法在法律體系構架中的實施性、補充性、先行性的重要地位和作用，地方立法在中國特色社會主義法律體系不斷發展完善的過程中，依然具有廣闊的發展空間和強大的生命力。同時，考慮到既要適應地方的具體情況和實際需要，又要避免重復立法，新《立法法》規定：設區的市只能對“誠信建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面的試想制定地方性法規，體現了對地方立法權“既放又收”的原則。

一、河北省設區市立法權現狀

新《立法法》在第七十二條規定：省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。在河北省11個設區市中，石家莊市于1979年開始擁有制定地方性法規的立法權，立法活動較為突出，唐山市和邯鄲市分別于1984年、1992年相繼開始擁有相應的立法權。新修訂《立法法》中將過去49個較大市才擁有的地方立法權擴大到了282個設區的市。新《立法法》實施后，為了完善設區市的立法問題，河北省人大常委會印發《依法賦予設區的市立法權實施辦法》，該辦法提出：根據八個設區的市人口數量、地域面積、經濟社會發展情況等因素，堅持成熟一個賦權一個。同時，辦法明確了設區市獲得立法權應該具備的條件：依法設置立法機構，包括專門委員會和工作委員會；具備較高法學素養和法律實踐經驗的專業人員，且適應立法工作需要，至少應有三人以上；具有立法專項經費保障。2015年7月24日，河北省十二屆人大常委會第十六次會議決定，賦予廊坊市、保定市、邢臺市、秦皇島市四個社區市立法權。加之已有的三個社區市，河北省擁有立法權的設區市達到7個?，F階段，新增加的四個社區市人大已經依法建立了法制委員會和法制工作委員會。截止到2016年3月29日，河北省11個設區市已全面完成立法權設置。截止到2016年3月1日，河北省現有設區市地方性法規134件，其中包括石家莊市55件，唐山市30件，邯鄲市48件，邢臺市1件，所涉及的領域排名前三的分別是：建設類（17）、環境保護類（13）和資源類（10）。通過以上數據可以看出，在新設立立法權的設區市中，只有邢臺市進行了實質性的立法成效，于2015年11月發布《邢臺市人民代表大會代表建議、批評和意見提出和辦理辦法》。

二、河北省設區市地方立法存在的問題

1.公眾參與性不足

公眾參與立法的程度與立法質量直接相關，我國公眾參與立法是通過人民代表大會來行使人民權利的，人民群眾參與立法雖不屬于法定的立法程序規范，卻是立法機關事實上遵守的習慣，是我國立法工作所遵循的一項重要原則。公眾參與設區市立法的途徑主要有兩個方面：第一是通過選舉人大代表進入地方權力機關參與立法；第二是通過立法建議、立法聽證、立法討論、了解立法信息等形式參與立法。[4]現階段，河北省公眾參與性不足表現在：首先，公眾參與立法主要是采取第一種渠道，而通過第二種渠道進行參與的群眾少之又少，甚至有些公眾對于本市已經獲得的立法權并不知曉，這種基本信息的缺乏造成了公眾從源頭上無法參與立法。作為立法機關，對于公眾參與立法的重要性認識不足，在公眾參與立法方面的宣傳力度與普及力度都十分匱乏。與此同時，公眾參與立法的積極性不高，公眾在參與立法時所提出的建議沒有得到立法機關及時的回應，對于公眾參與立法積極性造成了很大的打擊，許多群眾甚至認為參與立法僅僅是“走形式”、“走過場”。在一定程度上，公民參與立法的社會氛圍沒能形成。最后，地方立法程序一般包括四個階段，即編制立法規劃、起草、審定通過和發布，河北省公眾參與地方立法主要集中在對于立法草案的審查與修改階段，很少參與立法的其他重要階段，其中，立法起草階段的意見征集近年來雖然有所涉及，但是在總體上所占有的比例不高。對于立法草案審查修改階段的參與度相對較高，但是其參與范圍也沒有完全放開。

2.立法監督不完善

權力的制約和監督是保障權力良性運轉的基礎，缺乏監督與制約機制容易導致權力腐敗與權力尋租。新修訂的《立法法》對于設區市的立法權進行了限定：城市建設管理、環境保護和歷史文化等方面，事實上此條款沒有給予設區市立法的明確權限，這使得設區市在實際地方立法過程中存在一些問題，如越權立法、立法抵觸等等?，F階段，河北省共11個擁有立法權的設區市，其省人大常委會的審批工作將變得日益繁重，其壓力可見一斑。河北省對于立法權的監督的不完善主要表現在：首先，全國人大常委會所采取的“被動式、事后性”的備案審查制度，在一定程度上不能從國家的高度對設區市的立法工作進行有效的監督，事后的合法性審查不能有效杜絕越權立法和立法抵觸，與此同時，對于立法內容的把握不強，不能加以宏觀控制和監督。其次，在省人大常委會的層面，現階段河北省11個設市區所進行的立法案件非常多，在省人大常委會進行審批，加重了其工作量，在一定程度上影響省人大常委會在立法審批監督中所能夠起到的重要作用。

3.立法質量不高

立法所需要追求的是立法的質量而不是立法的數量，然而現階段河北省11個設區市的法律發展程度層次不齊，造成各城市為立法所能提供的物質資源、人力資源和社會資源相差較多。對于早已擁有立法權的石家莊市、唐山市和邯鄲市，其可提供的支持較多，尤其是石家莊市，已經形成適合本城市實際情況的立法體系。相比于這三個設區市，河北省內在2015年—2016年所設置立法權的其余7個設區市，其立法質量不高。河北省人大常委會印發《依法賦予設區的市立法權實施辦法》中對于可以設置立法權的設區市做出了嚴格的標準，其中包括立法人員、立法機構以及立法資金，但是各設區市在具體執行上存在一定的差距。因此，現階段河北省立法質量不高主要表現在：首先，設區市立法組成人員素質參差不齊，不能很好的落實新《立法法》的規定，建設和完善設區市的立法工作，其中在立法建議和意見的收集中，不能及時全面反映設區市立法需求，有些設區市還未建有完善的立法意見處理體系，使立法工作在程序源頭停滯不前。其次，新修訂的《立法法》希望設區市根據本市的具體情況和實際需要進行立法，要求立法符合現實要求，促進地方法治發展。然而，現階段河北省設區市現有法律法規在內容上缺少創新性，主要是對于上位法的重復和概括，沒有與本地區的社會實際相結合，僅僅停留在原則性問題的敘述，沒能深入到根本上推動法治發展，在一定程度上使設區市的立法工作流于形式。

三、加強和完善河北省設區市立法的對策

1.增強公民參與地方立法的積極性

河北省作為京畿重地，長期以來社會經濟發展比較緩慢，人們的思想觀念相對落后、封閉，要想對這一現狀有所改變，應當首先采取引導與激勵相結合的措施，從外部加強推力以影響公眾內心的參與意識，調動公眾參與的積極性。其次，完善公民參與地方立法的反饋機制。地方人大對公民反映上來的意見、建議，要及時回復并且處理，對于采納的應當及時告知，對于沒有采納的一定要向提問者解釋，說清原因。第三，要充分發揮省人大基層代表的重要作用。耐心傾聽轄區內群眾的呼聲和意見，及時將群眾的意見反映到立法機關中來。第四，要加大立法工作對公眾的透明和便利程度。地方立法由于缺乏明確而統一的刊載媒介，導致很多地方公民對立什么法不知道，何時立法不知道，立法中如何反應意見不知道，這就導致地方立法的公眾積極性下降。

2.提高地方立法質量，強化地方立法專業性

首先，要完善地方立法機制。河北省各地市有人大有法律委員會、人大常委會下設的法工委，市政府有法制辦，構架雖然完善，但是相互之間運行協作模式機制卻沒有，比如，人大的法律委員會和人大常委會的法工委之間的工作關系如何理順，政府的法制辦和人大是怎么樣的關系等問題都亟需解決。其次，要重視立法隊伍建設。地方性法規、規章的清理、修改、廢止要求立法工作人員不僅要有立法為民的負責態度，還要有豐富的法律知識和較高的立法技術，立法是一門科學，很難指望沒有立法知識和技術的人員能制定出高質量的法律。長期以來，地方人大成為了黨政機關領導人退休前的過渡“溫床”，被稱為“干部養老院”，多是一些年齡上快達到退休年齡在退休前的最后一崗。不僅如此，在人大工作的青壯年中，又有相當數量的非法學專業的工作人員或者學歷層次較低。拿石家莊、邯鄲、邢臺三市舉例，市人大領導干部隊伍中，50歲及其以上的都占到了50%；在整體干部隊伍中，法學專業僅達到20%，石家莊市達到了35%，碩士研究生學歷僅為10%左右。在這樣的現狀下，很難讓地方人大的立法工作適應依法治國的社會進程以及當地的立法需求。地方人大作為地方的立法機關，是地方立法工作的主要承擔者，是落實依法治國的重要環節，因此在人大工作人員的選拔上應加強年輕化避免老齡化，在引進立法專業人時應重視法學專業及學歷層次。

3.健全地方立法的監督機制

為了防止政治對公民權利的侵犯，必須要確立限制權力的理念。而一個國家的立法監督如何也是在反映這個國家法制建設的水平。新《立法法》新增第三十六條中明確了法律案舉行聽證和召開論證會的條件，第六十三條和第三十九條增加了立法前評估和立法后評估等等，在一定程度上充實了立法程序的公正性。過去河北省設區市立法過于重視量的多少，而忽視了質的提升，忽視了設區市立法監督機制在立法過程中重要作用與價值，最終導致了設區市的立法監督流于形式，成為立法過程中的“裝飾品”。對此，一方面我們應該加強人大對于設區市的立法監督，完善監督體制，建立事前、事中和事后的審查；另一方面，發揮社會監督的作用，加強公民、法人、團體在立法監督中的作用，切實做到立法監督主體的多樣化，保證設區市地方立法的權威性和有效性。

參考文獻：

[1]汪俊英.《關于設區的市立法權的若干思考》.載于《學習論壇》，2016年第3期.

[2]數據來源：北大法寶數據庫http：//www.pkulaw.cn/.

[3]李步云，汪永清主編.《中國立法的基本理論和制度》.中國法制出版社，1998.

[4]楊莉英.《河北省地方環境立法的現狀、問題與對策》.載于《河北科技大學學報》，2010年第4期.

作者簡介：

冀曉鵬（1988～），男，河北師范大學法政與公共管理學院憲法與行政法專業碩士研究生。