法治政府建設的理念與品格

[摘要]《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》要求秉持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念來加快建設法治政府的步伐。法治政府建設是中國特色社會主義法治體系建設的重要內容和基礎環節。法治政府建設必須要樹立創新與共享的中國特色行政法治發展新理念，而塑造民主與透明品格乃是法治政府建設的核心任務，為此必須要運用新的法治理論做指導，法治政府建設工程才能厚植優勢、夯實基礎、穩健發展、再上層樓。應當秉持現代民主法治的眼光，通過深化改革積極推進觀念更新和制度創新，推動行政法制在社會深度轉型期獲得更大的革新發展，促進行政法治目標的完整實現，實現法治政府建設與創新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合。

[關鍵詞]創新；共享；民主；透明；法治政府

[作者簡介]莫于川，中國人民大學法學院教授

中共中央、國務院于2015年12月下旬印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱為《綱要》），針對當前法治政府建設的實際情況，要求秉持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念來加快建設法治政府的步伐?！毒V要》的頒布是推進依法治國方略、建設社會主義法治國家的重大舉措，對我國民主法治建設具有特殊意義，本文重點選擇創新與共享理念、民主與透明品格的話題進行探討。

一、 法治政府建設與中國特色社會主義法治體系建設

全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家。所謂中國特色社會主義法治體系，是指在中國特色社會主義法治理論的指引下形成特殊的4+1體系，做到“兩個堅持”，實現新的16字方針，促進國家治理體系和治理能力現代化。{1}在深入轉型發展時期的我國，建設中國特色社會主義法治體系必須要堅持五項重要原則，如此方能更自覺地堅持依法治國，更扎實地推進依法治國，向著建設法治中國不斷前進。{2}因此，黨的十八大把到2020年基本建成法治政府確立為全面建成小康社會的重要目標，十八屆三中、四中全會把建設法治政府作為推進依法治國方略的重大任務之一，作為建設中國特色社會主義法治體系的組成部分。

回溯歷史脈絡，黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義民主與法制建設取得顯著成績。黨的十五大確立了實行依法治國、建設法治國家的基本方略，1999年九屆全國人大二次會議將此方略載入現行憲法，而依法行政方針則是依法治國戰略的重要內容。改革開放30多年來，我國在推進依法行政、建設法治政府方面取得許多進展，為推進依法治國、建設法治國家創建了更好的基礎。但是，依法行政的現狀還不適應經濟社會發展的要求，一個重要原因是人們對何謂法治政府及其衡量標準存在誤區，使得推進法治政府建設工程路向不明、規劃缺乏、手段不足。為統一認識、推動工作，國務院1999年頒布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》，2004年頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，2008年頒布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，2010年頒布了《國務院關于加強法治政府建設的意見》，這些舉措有力推進了依法行政和法治政府建設。十八屆三中全會作出了全面深化改革若干重大問題的決定，其中對建設法治政府也提出了基本構想。十八屆四中全會決定在落實此基本構想方面，進一步提出深入推進依法行政、加快建設法治政府的目標，將其概括為建設職權法定政府、決策民主政府、法制統一政府、透明廉潔政府、責任明確政府、公正誠信政府。

法治政府建設是宏大的社會系統工程，僅有戰略方針和總體目標還不夠，應有更系統、更細致、定路線、定標準、有資源、多手段、分步驟的戰略實施方案，才利于加快法治政府建設進程。為此，《綱要》要求各地區、各部門結合實際認真貫徹執行?？梢?，法治政府建設是中國特色社會主義法治體系建設的重要任務，《綱要》的頒布意義重大而深遠，任務光榮而艱巨，必須要全力推進。

按照《綱要》的要求，法治政府建設的總體目標是經過努力到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，并將法治政府建設與創新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合。這里首次提出的“四個政府建設相結合推進”，是新的法制建設方略和法律政策學的亮點。為實現將法治政府建設與創新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合，必須堅持前述五項重要原則，通過依憲施政、依法行政、簡政放權，把政府工作全面納入法治軌道。

在我國的法治一體建設工程中，法治政府建設是關鍵環節，加快建設法治政府是當下全面推行依法治國戰略方針的“投入產出較高”且“政治風險可控”的重要舉措，也是最大量、最困難、最突出的工作環節。法治政府建設是目標和手段的統一體，也是一項宏大的社會系統工程，其建設任務完成如何、工作質量有否保障，主要的衡量標準或曰工作目標有七項：政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權力規范透明運行，人民權益切實有效保障，依法行政能力普遍提高。與這七項衡量標準或工作目標相配合的建設措施很多，須認真貫徹，方能見到實效。

二、樹立中國特色的行政法治發展理念：創新與共享

我國的行政法治發展，與我國的經濟、政治、文化、社會發展對于行政管理和行政法制的要求相比，還存在明顯的差距，包括在有關的思想認識、體制機制、具體制度、方法手段等方面都有所不適應。突出問題有二：第一，法制建設滯后。在社會深度轉型發展時期，行政機關行使行政權力的全過程更需要受到監督制約特別是受到異體監督，這已成為法治國家的一般要求和普遍做法。但當下我國的行政法律制度運行過程中，還較多地存在法律制度尚不完善，越權或濫用行政權力卻不受監督，所謂內部行政管理行為不受法律調整等現象，且難以受到及時的評判糾正特別是司法評判糾正。第二，存在認識誤區。在社會深度轉型發展時期，各級各類行政機關必須在憲法和法律規定的權限范圍內和特別授權范圍內行使行政權力，行政過程和信息必須公開，公眾擁有知情權并有權參與行政管理，這些是各國行政法治實踐中的共識，但在我國一些地方行政公務人員的認識上，對此還存在一些誤區。例如，按照《憲法》《立法法》《地方組織法》的賦權規定，一般地方的國家機關應當行使哪些權力及其界限應當是清楚的，但至今仍有許多人似乎不太清楚，在行政管理實務中時常發生偏差。處于轉型發展期的法治政府建設工程，必須認真解決法制建設滯后、存在認識誤區的問題，通過確立正確的行政法律觀念和完備的行政法律制度，依法有效地規范行政管理行為，方能深入推進依法行政，加快建設法治政府。endprint

具有不同的法制觀念，對于客觀事物會有不同的認識，會有不同的法制實踐效果。在推動行政法制改革創新的新形勢下、新進程中，應當根據變遷了的法律價值觀，樹立與之相適應的行政法治觀念，否則難免在行動上發生重大偏差，這是擺在行政公務人員及其他社會人士面前的重大課題。與建設法治政府密切相關的觀念主要包括政府權力有邊界的觀念、行政民主和共同治理的觀念、服務民眾和公共服務的觀念、政府誠信和官民互信的觀念。

當前，推進中國特色社會主義法治體系建設和法治政府建設，必須要按照《綱要》的要求，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，確保政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府職能切實轉變，宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等職責依法全面履行。其中，在法治政府建設領域，要注重提高行政公務人員的法治思維和依法行政能力，促使其牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權力由法律確定、依法行使權力等行政法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等依法行政基本要求，做尊法、學法、守法、用法的模范，顯著提升法治思維水平和依法行政能力，在法治軌道上全面推進政府各項工作。當下特別需要予以關注研究和積極發揮指導作用的，是必須牢固樹立創新與共享的行政法治發展理念。

1.關于行政法治發展的創新理念

創新是發展的持續動力源。只有通過觀念更新并引導制度創新才能為建設社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明及促進人的全面發展提供有力的觀念支撐和制度保障，這在行政法律制度各要素、各環節均可體現。

一是完善政府立法體系方面，須圍繞黨和國家中心工作，加快推進完善社會主義市場經濟體制、發展社會主義民主政治、建設社會主義先進文化、創新社會治理、保障公民權利和改善民生、維護國家安全、保護生態環境和加強政府自身建設等領域的政府立法；要堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，實現立法和改革決策相統一、相銜接，做到立法主動適應改革和經濟政治文化社會發展的需要，對于已被實踐證明有效可行的改革經驗和改革舉措要及時上升為法律規范。

二是在創新行政執法方式方面，要推行行政執法公示制度，加強行政執法信息化建設和信息共享，有條件的地方和部門要建立統一的行政執法信息平臺，完善網上執法辦案及信息查詢系統；還要推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵等非強制性執法手段；同時要健全守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制。

三是在完善行政司法制度方面，要健全行政調解制度，進一步明確行政調解范圍，完善行政調解機制，規范行政調解程序，及時有效地化解有關的民事糾紛和行政爭議；要健全行政裁決制度，強化行政機關依法主動解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛的調整功能；還要完善仲裁制度，提高仲裁公信力，充分發揮仲裁解決經濟糾紛、化解社會矛盾、促進社會和諧的作用。

2.關于行政法治發展的共享理念

公共管理權力能否分享，社會管理責任能否分擔，公共治理風險能否共承，經濟政治改革成果能否共享，這是衡量一項改革方向是否正確、是否成功的判斷標準。具體而言，至少在如下三個方面需要通過創新體現出共享理念。

一是運用法治思維和法治方式推動管理模式發展，按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，從過去那種單純的行政管理模式走向社會共治模式，構建全民共建共享的社會治理格局。

二是建立健全權責統一、權威高效的行政執法體制，使得法律法規規章得到嚴格實施，各類違法行為得到及時依法查處，公民、法人和其他組織的合法權益得到切實保障，經濟社會秩序得到有效維護，行政違法或不當行為明顯減少，對行政執法的社會滿意度顯著提高。

三是切實維護公民、法人和其他組織的合法權益，全面形成公正、高效、便捷、成本適當的多元化矛盾糾紛解決機制，充分發揮行政機關在預防、解決行政爭議和民事糾紛中的特殊作用，提升通過法定渠道解決矛盾糾紛的比率，通過倒逼機制來提升改革發展成果得以全民共享的基本權利保障水平。

三、 塑造民主與透明品格是法治政府建設的艱巨任務

改革開放30多年來，我國行政法制發展取得長足的進步，發生多方面的重大變化：第一，法治觀念逐步強化。在反思傳統人治觀念的基礎上，逐步確立起我國行政法制以人為本、依法治國的核心法治觀念，并將其確立為基本治國方略，上升為憲法原則。第二，行政法的權力結構從重權力、輕權利，向權力和權利并重轉變?！缎姓V訟法》的頒布和修正，使權力結構的重心開始發生轉移，《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》《行政復議法》《國家賠償法》等重要行政法律的出臺促進了這一調整，開始形成權力和權利良性互動的局面。第三，政府職能從全能政府、管制型政府向有限政府、服務型政府轉變。隨著對于政府與市場、與社會、與中介組織關系認識的不斷深化，政府開始逐步轉變職能，將部分職能讓渡于社會，發生了行政事務民營化的轉變（以PPP機制為代表），同時也增加了新職能，如鼓勵、支持非公有制經濟發展的職能。第四，行政法律機制從單純的控權機制，轉變為控權與激勵兼顧機制。第五，行政管理行為方式從純粹的命令—服從模式發展成為強制與非強制手段并重、優先采取非強制手段的多樣化局面。第六，在程序與實體的關系上，從重實體、輕程序，發展到實體和程序并重，進而發展到條理與實體、程序并重。這些變化是廣泛和深刻的，對行政法制建設也即現在提出的法治政府建設具有革命性影響。

上述發展從總體上反映了我國行政法律文化革新、行政法制轉型發展的成果和方向，體現了行政法律制度追求民主化、科學化和法治化，實現民主精神、科學精神和法治精神的趨勢，也提出了在社會深度轉型期進一步創新發展的任務，筆者將其概括為如何塑造民主與透明品格的法治政府。這對于積極實施依法治國方略，促進實現法治政府建設目標，從而推動經濟、政治、文化和社會的穩健發展，使行政法治獲得更快更健康的發展，具有重大的理論和實踐意義。endprint

1.如何塑造民主品格的法治政府

增強民主性、走向民主化、塑造民主品格，這是法治政府建設工程的核心；民主性、民主化、民主品格弱化了、缺少了，法治政府建設就失去靈魂。對于我國法治政府建設工程而言，推動行政法文化革新的主要內涵就是上述互動進程及其成果，其基本要求至少體現為如下四個方面。

一是夯實公眾參與管理的憲法規范及其政治實踐基礎。行政主體和行政權力的多元化、多樣化、社會化發展；行政相對人更廣泛和主動地參與行政過程；在公民的財產權利和人身權利受到保障的前提下，其政治權利、文化權利、社會權利等其他基本權利受到更多關注；更加注重政務公開、行政參與，非強制性行政方式、依法行使監督權利等各項行政民主制度逐步擴大與有效實施。在這一過程中，各項社會行為和法律關系的憲法基礎，可以追溯到我國憲法第二條第三款的明確規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！币话惴ɡ韺⑵涓爬楣褚婪ü芾韮墒聞?、兩事業的基本權利。這些權利是憲法和法律體系內在自洽的，并不是外在強加的。

二是提高政府立法公眾參與程度，即拓展社會各方有序參與政府立法的途徑和方式。要健全政府立法起草工作聽取人大代表、政協委員、民主黨派人士、無黨派人士、社會組織人士意見的機制，提升民主協商立法作用；建立有關國家機關、社會團體、專家學者對政府立法涉及重大利益調整的論證咨詢機制，擬設定的制度涉及群眾切身利益或各方面存在較大意見分歧的，要采取座談會、論證會、聽證會、問卷調查等形式廣泛聽取意見；除依法需要保密的外，法律法規規章草案要通過網絡、報紙等媒體向社會公開征求意見。

三是增強公眾參與行政決策實效。在通過立法建制明確政府機關更多的職能、職權、職責，特別是更多的行政指導、行政協商和公共服務的職能之外，還要賦予行政相對人參與行政決策過程的更多選擇機會；事關經濟社會發展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，應當廣泛聽取意見，與利害關系人進行充分溝通，并注重聽取有關人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織的意見；各級行政機關要加強公眾參與平臺建設，對社會關注度高的決策事項應公開信息、解釋說明，及時反饋意見采納情況和理由；要推行文化教育、醫療衛生、資源開發、環境保護、公用事業等重大民生決策事項民意調查制度。{3}

四是豐富更高民主程度的地方制度。新中國建立以來，地方制度不斷豐富，逐步形成了一般地方、民族自治地方、特別行政區、更特殊的臺灣地區等多樣化的地方制度，以及一國、兩法系、多法域的法制運行格局，也賦予地方不斷增多的自主權，包括地方人大立法權、地方政府立法權、分稅制下的地方財政權等。此類回應型立法和授權規定日益增多，總的說來是賦予地方更多的自主權力，充分調動地方的主動性、積極性，更多體現行政法律制度的民主性。當然，在此過程中也必須明確地方政府權力邊界，防止越權行政、違法行政，保證依法行政、法制統一。{4}

2.如何塑造透明品格的法治政府

現代行政強調公開，經由增加透明度來推動行政民主化轉型。自20世紀80年代以來，重塑政府和公共治理為特征的行政管理模式變革逐漸在世界范圍形成一種大趨勢，隨著民主潮流推動和福利國家性質增強，追求行政公開、透明政府也逐漸成為一種行政法治發展的世界潮流和行政制度重構選擇。

現代行政法治崇尚透明行政，而行政權力的本性是喜愛神秘、擴張和率性，厭惡公開、監督和約束，這里存在著巨大矛盾，因此，要順利實現行政管理和行政法制模式的轉型發展，就需要樹立新的理念，以此引導專門立法來規范和保障行政公開，這是防治行政權力腐敗的重要舉措，促使行政機關和其他公共性組織更好地提供公共管理和服務。

行政公開透明是指行政管理行為和過程以及相關要素（法定情形除外）向行政相對人及社會公開，以利于實現知情權、參與權、表達權和監督權及其他權利。行政公開透明包含豐富的內容，如政府的法律文件和政策文件公開、行政決定公開、行政職位的開放性、特定職務的公務人員財產公開、政府公開采購制度、基層政務公開制度等。具體而言，需要從如下三個方面完善行政管理和服務諸方面的公開制度。

一是行政決策過程信息公開。行政決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，決策程序嚴格落實，決策效率切實保證，可使得違法決策、不當決策、拖延決策明顯減少并得到及時糾正，行政決策公信力和執行力大幅提升。

二是強化規范性文件的監督。要逐步完善規范性文件制定程序，落實合法性審查、集體討論決定等制度，實行制定機關對規范性文件統一登記、統一編號、統一印發制度；規范性文件不得設定行政許可、行政處罰和行政強制等法定事項，不得減損行政相對人的合法權益或增加其義務；涉及行政相對人權利義務的規范性文件應當按照法定要求和程序予以公布，未經公布的不得作為行政管理依據；要把規范性文件納入備案審查范圍，健全社會公眾對規范性文件的建議審查制度，加大備案審查力度。

三是拓展政府信息公開范圍。政府信息公開是增加行政透明度、建設陽光政府、全面和深入地推進依法行政的基本要求，當今許多國家的政府信息公開及相關立法實踐呈現出普遍推行、普遍立法、公眾參與、非政府組織推動、適用公益考量等特點，值得關注和借鑒。{5}為此，要堅持以公開為常態、不公開為例外原則，進一步明確政府信息公開的范圍和內容，重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開，并逐步擴大到特定國家工作人員的財產公開；要完善政府新聞發言人、突發事件信息發布等制度，及時回應人民群眾關切；還要創新政務公開方式，規范化建設互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺，以提高政務公開信息化、集中化、法治化水平。

四、 法治政府建設工程要運用新的法治理論做指導

從當今世界許多國家的情形看，行政管理制度和行政法律制度的發展，與經濟、政治和社會的發展一樣，面臨著轉型發展的新形勢、新要求。我國正處于深度轉型期，行政管理制度和行政法律制度在理論上和實踐中也發生著許多變化，這些變化常以爭議案（事）例的形式呈現出來，令人常感困惑甚至不知所措，同時也為人們提供了深化認識、形成共識、統一行動的機會，而正確認識行政管理制度和行政法律制度的轉型發展及其民主化趨勢，有助于在實踐中推動法治政府建設。觀念引導行動，理論指導實踐?，F代法治理論指導下的法治政府建設可謂效率高、風險低、易操作。我國法治政府建設進程中已開始出現并深刻表現出增強民主性、走向民主化的發展趨勢和嚴峻挑戰，要運用新的法治理論加以指導，其中，法制精細化發展理論、條理法理論、共同治理理論、熵增現象或減熵措施理論，特別值得關注和研究運用。endprint

1.法治政府建設的精細化發展理論

2011年初宣布形成中國特色社會主義法律體系，表明我國經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的諸方面正在納入法治軌道、實現有法可依，得以從制度上、法律上解決帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的國家發展問題，這是我國民主法制史上的里程碑，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。但毋須諱言，由于歷史的原因，許多關乎法律規范體系的完整性、完善性的重要法律仍然闕如；同時，在現行法律、法規中還存在一些立法品格、精神和質量方面的問題，法制的正當性、良善性、精細化亟需通過修法提升，因而提出了立新法與修舊法并舉的方針，提出了法制建設的良善化、精細化發展這一時代新任務。{6}正是在此背景下，從價值論、功能論和方法論的角度促進行政法制良善化、精細化發展的法治評價指標體系也即法治建設標準問題也被提上議事日程，正在成為各方面關注的重大現實課題，成為行政法制實踐中的熱點、難點和重點。

2.法治政府建設的條理規范理論

所謂條理規范也即條理法，是指立法目的、立法精神、法律價值、法律原則以及特殊條件下的社會公德、當地習慣等成文或不成文的廣義法規范，它以立法精神、法律價值和法律原則為基本內核。特別是行政法的基本原則，它是行政條理法的核心內容的系統概括表現，是行政管理活動中必須遵循的共同準則。條理法是與實體法、程序法相呼應的法學概念。一般在法律文本中，總則第一條都開宗明義地規定了該法的立法精神、立法目的、立法依據等，而總則的前幾條都是關于法律原則的成文規定，文本的其他章節條款中還會蘊涵著一些法律原則，而法律文本的全文會盡量體現出該法的立法精神和法律價值。例如，行政法中的公開、公平、公正原則，比例原則，最小損害原則，信賴利益保護原則等，都以不同形式廣泛存在于近年來通過的各層次、各類型法律文本中，這些屬于條理法的范疇。{7}在某些特殊情況下，得到確認、達成共識的社會公德、當地習慣等也屬于條理法的范疇，在社會生活中能起到實體和程序的作用。條理法理論與制度的建構和運用，也可謂是依法治國和以德治國相結合的作用機理和關鍵環節。

3.法治政府建設的共同治理理論

參與行政、合作行政、共同治理是20世紀80年代開始出現的行政法治理念，而且成為一種世界潮流。由單純的行政管理走向共同治理，由政府和民眾共同治理，建設利益共同體、命運共同體，這應當成為社會成員的普遍共識。許多管理和服務不能再被單純視為行政機關的職能、職權和職責，而應作為一定區域內所有成員的共同責任，這是行政民主化的表現和要求。例如，城市治理這項社會系統工程，需要多主體、多機制、多方式、多依據（包括條理法）的現代執法觀念和制度，才能更有效地推動發展，實現法律效果和社會效果的統一，這是行政管理創新和社會管理創新的共同要求和契合點。近年來許多地方、部門都在進行這樣的改革創新探索，多數革新舉措取得積極效果。例如，江蘇省南京市總結改革創新經驗并通過地方立法程序，于2013年3月1日起施行地方性法規《城市治理條例》，在全國首次把城市管理的提法擴展提升為城市治理的提法，力圖通過多種體制、機制和方法創新來實現政民合作、共同治理，其探索實踐已經取得實效。此類地方改革探索，符合運用法治思維和法治方式解決改革和發展難題，民主化地完善治理體系、提升治理能力的法治中國建設要求?？梢哉f，多年來城市治理的探索創新實踐經驗和客觀要求，也正是2015年底中共中央、國務院印發綱要性文件《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》的一個背景原因和重要考量。

4.法治政府建設的減熵措施理論

減熵措施理論，類似于以往人們所說的常態減壓理論。所謂“熵”，是指一個社會、一個系統、一個物體的混亂因素、混亂程度?；靵y是避免不了的，混亂因素越多，混亂程度越高，它的熵值就越高，那就必須采取措施降低熵值，這叫減熵措施。一個社會、一個系統、一個物體，如果不經常性地采取措施解決混亂因素、降低混亂程度，進展到最后就會自燃、斷裂、爆炸、毀滅，所以一定要采取公開、互動、散熱、降壓的方法。例如，我國本來也有很好的減熵法律制度，也就是大家熟知的信訪制度，但它后來沒能依循實現原定的制度設計目標。而像鄰國日本，它也有類似的減熵法律制度，叫作行政商談專員制度，也叫作行政苦情處理制度。它主要通過志愿者性質的商談員、商談機制，及時靈活地化解輕微行政違法侵權行為帶來的行政爭議或政民矛盾，使得行政管理和社會生活中產生了一些熵能及時化解、減低，達到保持社會共同體和諧運行的目的，這個減熵機制非常重要，而且行政指導、行政道歉等柔性管理方式在其中揮了積極作用。例如，經常、及時地采用調停性的行政指導行為、規制性的行政指導行為、助成性的行政指導行為，就能大大地降低行政管理過程中的熵值。柔性管理方式在很大程度上比剛性管理行為的作用更大，因為在很多情況下，依法并不能采用剛性管理行為，或者采用剛性管理行為的效果不佳。所以，需要通過行政管理和行政法制的持續創新，如行政指導等柔性管理方式、行政調解等行政司法行為的積極運用，對剛性管理行為的民主化革新改進，最終達到及時靈活地化解輕微行政違法侵權行為帶來的行政爭議或政民矛盾的效果，盡量避免采用一罰了之、一關了之、一禁了之的懶政思維和行為方式。

展望

開始進入精細化發展階段的我國行政法制建設正在經歷民主化、科學化、法治化的艱難進程，這是行政法制的民主精神、科學精神、法治精神日益增強、緊密聯系、相互影響的交叉復合進程，其與經濟、政治、文化和生活各方面及其他法制領域有著強烈深刻持久的交互影響。不斷增強行政法制的民主性、科學性和規范性，特別是行政法制的民主化趨勢及其制度創新，逐步構建起民主品格的行政法律制度，這是基本的發展脈絡。應當秉持現代民主法治的眼光，根據行政法治發展的要求，通過深化改革積極推進觀念更新和制度創新，推動行政法制在社會深度轉型期獲得更大的革新發展，促進行政法治目標的完整實現，促進經濟、政治、文化和社會生活的健康和諧發展，以助于實行法治政府建設與創新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合。這將透過四個方面呈現出來：第一，法治政府建設基礎理論與環境的民主化發展；第二，法治政府建設主體理論與制度的民主化發展；第三，法治政府建設行為理論與制度的民主化發展；第四，法治政府建設救濟理論與制度的民主化發展。endprint

注釋：

{1}這里所謂4+1體系是指：法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系，以及黨內法規體系；“兩個堅持”是指：堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設；所謂新的16字方針是指：科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，它是曾實施30多年的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制建設16字方針的2.0版。

{2}這里所謂五項重要原則是指：堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發。這是黨的十八屆四中全會決定提出的要求。

{3}已于2000年7月1日起施行的《立法法》、2002年1月1日起施行的關于行政立法的三個行政法規、2006年3月18日起施行的部門規章《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、2008年10月1日起施行的地方政府規章《湖南省行政程序規定》等法律文件，規定了更加廣泛、規范的公眾參與制度和公開程序制度，這與各法治國家的做法更接軌，也為后續多個行政綱要文件出臺打下了基礎。

{4}近年來，按照中央人民政府的統一部署，從河北邯鄲、江蘇徐州等地方開始，在全國范圍展開的清理地方政府機關的行政權力并公布權力清單和負面清單的做法，就是這方面作出的積極探索且已經開始有成效。

{5}所謂適用公益考量原則，是指許多國家已經把政府信息公開主體的適用范圍，從單一的政府機構擴大到一些非政府的公共機構、公共服務組織和政府資助機構，這已成普遍趨勢，我國行政立法已考慮此點。

{6}在2011年1月24日于北京召開的“形成中國特色社會主義法律體系座談會”上，時任全國人大常委會委員長吳邦國在專題講話中指出：“改革開放初期，無法可依的問題相當突出，我們提出‘有比沒有好、‘快搞比慢搞好，這是必要的，也是合理的?！边@是對那一時期立法工作思路和概況的官方評價。

{7}例如，我國的《政府信息公開條例》中，“政府信息以公開為原則、不公開為例外”的表述雖然沒有明文規定在最終通過的條例文本中，但實際上它在行政立法過程中已體現在條例全部38個條文中，條例全文都蘊涵著“政府信息公開”的立法精神和法律原則。

責任編輯：周青

本文系國家社科基金重點項目“行政民主進程中的法治政府建設理論與制度創新研究”（項目編號：14AZD141）的階段性成果。

（本文發表于《中國特色社會主義研究》雜志2016年第1期）endprint