基于政策規劃情景理論對公共政策誤區的研究

殷筱曄+李雁+劉澤世

摘要：針對昆明市電動自行車成為“馬路殺手”這一嚴峻現實，筆者運用公共政策規劃情景理論對昆明市電動自行車管理政策進行了分析，昆明市電動車政策處于不同程度的“白色”“灰色”情景，甚至是“黑色”的政策情景，存在政策誤區。進而采用公共政策誤區分析模型分析該政策的手段、過程和目的，基于手段意義，該政策缺乏公正性和有效性；從目的意義上來看，其權重較之大政方針較弱，產生多種新問題，且公私利益相互交叉、政策體系缺乏連續性，導致政策難以延續，最后筆者對走出政策誤區的途徑進行了深入思考。

關鍵詞：政策規劃情景；政策誤區；多元主體；政策評估

一、昆明電動自行車管理進程

《昆明市電動自行車管理規定》由2011年8月30日昆明市人民政府第15次常務會議討論通過，自2012年1月1日起施行，對電動自行車的生產、銷售、登記、道路通行管理及其他相關活動進行了規定。[1]2013年4月1日，《云南省電動自行車管理規定》正式施行，對購買的超標電動自行車，不予發放超標電動自行車過渡號牌和行駛證，不得上道路行駛，并對電動自行車的駕駛、載人載物、通行、停放等作出明確具體的規定。截至2015年年底，昆明市的電動自行車已經超過130萬輛，事故也居高不下，根據統計數據：從2013-2015年三年間，昆明市涉及的交通事故有496326起，造成287人死亡，31209人受傷，電動自行車已經成為危險系數最高的交通工具。

二、公共政策規劃情景分析

政策規劃情境有三種：完全確定型情境、風險情境與不確定性情境，也稱為“白系統”、“灰系統”和“黑系統” ，在白系統中，影響因素明確，各影響因素導致問題變化的趨勢一目了然，價值認識趨向統一，不會出現確立加之目標矛盾沖突的狀況，政策效果能夠充分把握；在灰系統中，各影響因素明確，導致問題變化的趨勢存在諸多可能性，價值認識趨向統一，確立價值目標矛盾沖突的狀況不會出現，但是政策效果不能充分把握；在黑系統中，各影響因素復雜、模糊，影響因素導致問題變化的趨勢存在諸多可能性且概率那你計算，導致價值目標矛盾沖突狀況出現，最終導致政策效果無法預測。根據公共政策不同的影響因素、導致問題變化的趨勢、價值導向、確立價值目標矛盾沖突狀況以及政策效果等指標，劃分公共政策的不同風險情景。[1]

昆明市電動車政策處于不同程度的“白色”“灰色”情景，甚至是“黑色”的政策情景?！鞍紫到y”包含幾種基本可以明確的要素，即道路基礎設施質量、職能及執行人員配置等。多種影響因素——車主的行為模式、執行人員的執法力度等，存在諸多的可能性，其中部分可以進行推算，導致問題發展趨勢難以預測；“黑系統”也存在該政策中，不僅影響因素復雜多變，整體價值認識趨向也是不統一的，規范管理規定與各主體之間存在諸多矛盾，致使價值矛盾的出現成為必然：車主違規行為頻發，加上執行部門行為本末倒置，懲罰措施力不足導致違反交通安全事件持續升級，另一方面，部分規定死板、限制較多，在政策制定過程中未引入多元主體的參與，車主缺乏遵守規定的激勵，在“黑系統”各要素的綜合作用下，最終政策效果無法預測。

三、公共政策誤區分析模型對昆明電動自行車政策的分析

所謂公共政策誤區，是指由于在認識上對于公共政策作為手段的觀念要素與作為目的觀念要素之間存在的不匹配，致使公共政策陷入持續性失敗的境地。接下來筆者通過公共政策的手段與目的的關系建構的公共政策誤區模型對昆明電動自行車政策進行分析。

從手段的意義上看，一是主體性：公共政策對于社會價值或利益的分配主要由政府部門來實施，公安機關、質量技術監督部門、工商行政管理部門及環境保護部門負責實施，缺乏公眾參與性；二是可行性：政策方案的選擇經過了一定的考量，經常委會討論通過，在大規模的正式實施前對昆明市具體政策環境進行了一定考量；三是公正性：在政策實施過程中有嚴格的程序規定，但是在具體落實方面還存在諸多漏洞；四是有效性：分配方案的實施并未如設想的那般順利地得到相關人員的配合，各部門出現職責交叉和責任推諉的現象；五是適應性：多元主體參與政策制定、科技提升效率、增強執行能力、統一指揮、統一領導。

從目的意義上來看，第一是公共問題的確定性，基于域屬的角度電動自行車管理問題屬于公共領域的、此一區域內的事務；就權重而言，對于維護交通秩序及安全具有重要意義，但相較于精準扶貧等政策缺乏重要性；第二是公共問題的相關性：在制定規定解決問題的過程中，新的問題也隨之產生，如電動車違規經營、超載人載物、廢電池污染環境、交通事故頻發等；規定在解決問題的過程中導致了新公共問題的產生，一些新的問題將導致嚴重的后果；第三是公共利益與私人利益的交叉性：公共政策的實施，不可能使全社會的所有人都受益，部分人利益的增加必將導致另一部分人的利益削減。在電動自行車政策中，公共利益包括安全的行車環境、和諧的自然環境、有序的行業競爭、降低偷盜率等；而因此受損的私人利益包括以電動車載人、載物為生的個人、銷售規定目錄外車輛而不得不進行處理的商戶、個人進行登記管理支付成本等方面；第四是秩序，秩序是一種有序度或者和諧性，按其地位可以分價值秩序、結構秩序和行為秩序，綜合分析，不同層次間的公共秩序存在較和諧的等級關系，地區具體政策在方面政策的指導下制定，并根據昆明市的實際進行調整。第五是公共秩序的穩定性，面對不斷變化的環境，政策所塑造的公共秩序具有一定的穩定性，但是從持續性上看不能持續較長時間，站在漸進決策理論的角度看仍需加以改動修改，以適應不斷變化的政策環境。[2]

四、走出昆明電動自行車政策誤區的途徑

（一）多元政策主體參與

在政策制定的過程中，一方面是建立表達和確定公共利益的程序和機制，引入多元主體參與的機制，使專業學術團體和研究機構、大眾傳媒、政策目標群體參與進來，完善政策制定程序，聽取不同主體的政策訴求，通過協商達到更好的政策效果；另一方面是提高政策主體的理性認識水平，政策人員的智能水平及政策人員的智力與能力，是同公共政策的水平是成正比的，在排除其他因素的條件下，政策人員的智能水平越高，產出的公共政策水平也就越高，低下的智能永遠也不可能同高水平的公共政策并存。

（二）建立有效的執行制度

有效的執行是電動自行車政策成功的關鍵，正確的執行策略要求把原則性與靈活性相結合，充分將剛性手段與柔性手段結合，創新執行方式以提高管理效率、降低管理成本。一方面，改變以往執行人員敷衍塞責、得過且過的現狀，對執行人員采取激勵措施；另一方面，確立違規懲罰措施，將執行落到實處；根據實際需要擴充執行人員隊伍，提升科學管理的水平。

（三）利用先進的技術手段加強管理

通過先進的管理技術能夠在很大程度上減少時間和經濟成本，并能在較短時間內完成大量的管理任務。在政策優化過程中，在成本（更新基礎設施、引進先進技術、對人員進行培訓）可控的范圍內可以借鑒其他省市先進的管理技術手段：?？谑性诿颗_電動自行車上安裝電子芯片，交警通過終端即可迅速掌握車輛信息，判斷車輛是否超速行駛、電動自行車具體位置、失竊電動自行車的具體位置等，僅一名交警就能負擔上百輛電動車的管理任務，極大提升了管理效率。[3]

（四）厘清權責，確立指揮領導部門[4]

統一指揮、統一領導是兩項重要的管理原則，統一指揮要求一個下屬人員只應接受一個領導者的命令，避免雙重指揮帶來的沖突；統一領導是指對于統一目標下的所有工作應由同一管理者負責，才能推動協調一致的共趨目標。在政策實行過程中，由于涉及多個職能部門且缺乏統一領導協調機構，違背了統一指揮、統一領導的原則，權責交叉且混亂。需建立一個統一的政策牽頭機構，同時制作各部門權力清單，明確其權力與責任，將權力行使責任的承擔落到實處。

（五）建立科學的政策評估機制

通過評估決定政策的持續、發展、調整或終結，對政策過程的不同階段進行考察和分析，有助于總結經驗、吸取教訓，為今后的政策實踐提供參考和借鑒。政策評估能夠檢驗政策效果，決定政策未來走向是延續、調整亦或終結，同時合理配置政策資源，提高效率和效能，促進政策的科學化進程，緩解社會矛盾。評估過程中，除正式評估外，還要注重引入非正式評估。評估應以有效性、時間性、必要性和可行性為前提，主要側重政策效果的分析。

參考文獻：

[1]昆明市電動自行車管理規定，昆明市人民政府，2011

[2]公共政策過程中的風險管理——以-危機疊加-透視天津限行烏龍夜[J].中國行政管理，2016（3）

[3]張國慶.公共政策分析[M].北京大學出版社，2016

[4]趙卿.昆明市電動自行車管理政策執行研究[J].云南大學，2013

[5]張國慶.公共政策分析[M].北京大學出版社，2016

[6]丁煌.西方行政學理論概要[M].中國人民大學出版社，2011

注釋：

[1]毛韻心.超標電動車威昆明最危險的交通工具[J]，時代風采，2016（8）：24-25

[2]公共政策過程中的風險管理——以-危機疊加-透視天津限行烏龍夜[J].中國行政管理，2016（3）

[3]張國慶.公共政策分析[M].復旦大學出版社，2004

[4]桑玉成，劉百鳴.公共政策學導論[M]復旦大學出版社，1991