十八大以來京津冀環境協同治理歷程、挑戰與戰略選擇

胡亞博

【摘要】十八大以來，京津冀地區協同發展步入國家戰略層面。作為三地協同發展的重要方面，京津冀環境協同治理經歷了頂層設計與戰略制定、地區協議與聯防聯治、生態難題攻堅克難三大交錯階段。由于能源結構引發的高耗能、高污染排放和由于經濟發展巨大差異、產業結構吻合度低帶來的以改造轉承促生態治理困難將成為京津冀環境協同治理主要挑戰。以投資型環境規制發展循環經濟、以發揮多方能動性轉變能源與產業結構的多中心治理將是未來戰略選擇之一。

【關鍵詞】京津冀；環境協同；治理歷程；治理挑戰；戰略選擇

一、京津冀環境協同治理歷程

自黨的十八大以來，京津冀地區環境協同治理歷程根據其內容可以將其劃分為頂層設計與戰略制定、地區協議與聯防聯治、生態難題攻堅克難三大階段。但三階段并未有明顯的時間節點，而且呈現著歷程上的相互交錯特性。

1.頂層設計與戰略制定

在頂層設計與戰略制定方面，京津冀環境協同治理是以國家領導提議作為先導，以規劃綱要繪制藍圖，以頂層機構和組織設置作為抓手。

在十八大以后，京津冀環境的協同治理是以習近平總書記的一系列相關調研工作和重要講話為始發點的。2013年習近平總書記在天津，北戴河的一系列調研和講話為京津冀協同發展增加溫度和熱度；2014年2月26日其在京座談會明確京津冀協同發展是國家重要戰略。由此，京津冀三地之間息息相關的環境治理問題因京津冀協同發展國家級戰略地位的提出而迎來契機。

2013年9月，國家發改委《環渤海地區合作發展綱要》中提出加強生態環境保護聯防聯治。著重共同改善區域生態環境，重點開展生態屏障建設、大氣污染防治、近岸海域環境綜合整治等工作，得到了國務院認可和批復，由此拉開了京津冀環境協同治理的戰略制定序幕。在2015年4月30日經政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》中提出的“打破行政區域限制”，“推動能源生產和消費革命”等戰略規劃，標志著環境治理成為京津冀頂層規劃中不可或缺的部分。2015年12月底，由國家發改委發布的《京津冀協同發展生態環境保護規劃》規劃提出京津冀地區PM2.5等具體指標，正式的為京津冀生態環境劃定了紅線，標志著京津冀環境治理環境藍圖已然展開，環境治理重點內容明確設定。2016年2月，《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》印發實施。這是全國第一個跨省市的區域“十三五”規劃，以頂層設計明確提出“綠色發展，建設生態修復環境改善示范區”等生態環境治理和建設方向，為京津冀地區未來五年設定了發展目標。

在國家頂層規劃陸續頒布的同時，為了保障京津冀地區協同發展和環境共同治理的頂層組織機構也在陸續成立。2014年8月，國務院設“京津冀協同發展領導小組”，張高麗任組長，京津冀一體化從頂層設計層面發力。2015年2月，環境專家陳吉寧任職環保部部長。國家頂層為環境治理調兵遣將，也為京津冀地區突出的環境治理提供了專業頂層領導力量。

2.地區協議與聯防聯治

隨著京津冀頂層規劃的逐步出臺，三地之間區域協作協議和地方規劃逐步跟進，以霧霾治理為核心的聯防聯治區域間合作舉措開展實施。

2014年7月31日，京冀兩省市在京簽署《共同打造曹妃甸協同發展示范區框架協議》等七份區域協作協議及備忘錄，開始在中央協同領導下謀求地區之間協同發展，也為京津冀地區生態環境開啟了協議協商、共同謀劃的局面。2016年9月，京津冀三地法院簽署《京津冀環境資源審判協作框架協議》，共謀三地司法信息共享、優勢互補和裁判標準和尺度的統一。京津冀地區環境資源審判逐漸實現協調聯動。

2015年，2016年連續兩年的兩會期間，京津冀三地地方人大與政協圍繞中央發展規劃和京津冀相關共同協議提出了具有對接性質的各項提案。與此同時，三地也相繼通過了關于《京津冀協同發展規劃綱要》的實施方案。表示了三地在生態方面開始立于本地實際進行規劃對接和齊頭并進。

而之后的重污染天氣緊急聯動預警和京津冀“禁煤區”的建立則體現了三地謀求形成生態的共同體的初步合作嘗試。在重污染天氣緊急聯動預警方面，2015年2月至3月，北京等6座地級及以上城市率先試行同一重污染天氣預警分級標準，緊接著各地又在2015年年底先后落實統一預警應急新預案，提升了不同預警等級對應對和區域聯防聯動效果，三地初步環境協同治理初見成效。

3.生態難題攻堅克難

在《京津冀協同發展生態環境保護規劃》、京津冀大氣重度污染預警標準統一等一系列頂層設計、地區協議和初步合作之后，三地生態協同治理步入“深水區”。散煤燃燒、汽車尾氣排放和京津冀區鄉鎮小產業集群治理等成為三地現階段和以后最為困難和復雜的治理難題。

2016年在京舉行的中國散煤清潔高效利用和治理大會上，環保部環境規劃院宣布三地區域間零煤區建立。另外，“好煤配好爐”成為京津冀為解決散煤燃燒進行的一項聯合舉措。同時，各地也加緊了煤電改造工程進度。以神華集團為代表的京津冀企業成為超低排放燃煤機組改造任務的先頭兵。針對汽車尾氣排放，2017年2月《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》（征求意見稿）中，京津冀三地協商討論實行“油改電”，推進出租車更換為電動車或新能源車。

然而，民用散煤治理、汽車尾氣排放和產業升級改造依舊困難重重。散煤治理方面，根據環保部數據，京津冀區域目前每年燃煤散燒量超3600萬噸，約占京津冀煤炭用量的10%，但對污染物排放量貢獻卻達一半左右。而根據河北省發改委數據，由于資金和管理困難等原因，2014年和2015年河北只完成了推廣清潔型煤計劃的25.8%和29.5%。汽車尾氣排放方面，根據中國清潔空氣聯盟發布的《中國空氣質量管理評估報告（2016）》，擁有巨大汽車保有量的京津冀三地機動車污染控制壓力依然空前。產業改造升級方面，由于地區經濟利益驅動，困難與阻力依舊重重?？v使三地有一大批產業進行了結構調整，京津冀實際產量并未大幅度削減，部分地區削除的只是“僵尸”產能，一些地方開始出現欺上瞞下匯報。京津冀三地生態環境治理正在步入利益錯綜復雜，牽一發動全身的攻堅克難關鍵時刻。

二、京津冀生態協同治理進程評價

回顧十八大以來京津冀地區環境協同治理歷程，可以看到京津冀地區生態環境協同治理呈現出“自頂向下，逐步細化”的特征：先是由國家制定戰略規劃，之后在中央協調下進行地區協商，最后地區部署實施規劃，中央監督落實。三地之間總體呈現著頂層設計漸趨完備、地區之間互動增多、科技治理逐步增強的良好態勢。自《京津冀協同發展規劃綱要》頒布以來，京津冀地區環境協同治理在統一重污染天氣預警和霧霾治理標準方面取得了不小的成就，在淘汰落后產能，進行能源革命，發展綠色能源以治理環境污染方面也取得了不菲的成績。

但在京津冀生態協同治理至今的歷程之中，三地聯防聯治仍然存在著缺陷。它們表現在環境規制措施完美可執行性不高，多為頂層督查而少地方主動，重視霧霾防治而輕視其他問題等方面。

第一，環境規制措施完美可執行性不高。它表現在缺乏成本-收益考量，科技創新政策未跟進，激勵性生態補償機制不健全?！巴昝揽蓤绦行原h境政策需要滿足兩個條件：一是把環境的外部性內部化，二是外部性內部化的成本最低”，“成本—收益分析制度的缺乏、環境政策與科技創新政策的整合不足使得完美可執行環境政策的第二個條件難以滿足，生態補償制度不完善使環境政策難以滿足完美可執行性的第一個條件”[1]?，F今京津冀地區環境保護質量的提高往往是以關停中小企業為代價，多開展緊急預警和停產停工行政命令，缺少成本-代價考量；往往是以減少高耗能企業并發展低污染企業為思路，而較少依靠科技創新減排治污政策導向；往往是以產業轉移和補貼對環境受害者進行生態補償，缺乏生態補償激勵機制。缺乏成本-代價考量法往往會招致企業和社會的不滿，加重各地生態環境治理成本，挫傷地區經濟發展勢頭，提高地區利益保護壁壘，最終導致頂層戰略規劃因地區利益和“一畝三分地”思維未按進度及時推進。缺少科技創新減排治污政策導向，仍然會導致重點產業經濟貢獻與污染貢獻亦步亦趨，出現經濟發展與治污的兩難境地。缺少生態環境激勵補償機制仍然會導致排污區域治污積極性不足，河北部分不發達地區地區以犧牲環境承接產業，謀求經濟發展的動機依舊很強。

第二，京津冀生態協同治理多為環保部頂層指揮，地方缺乏主動性。自2013年以來的京津冀三地督查工作、應急工作多是環保部牽頭或指揮，地方執行，少三地自主協商合作。環境治理具體協商方面，霧霾聯合預警或者車輛限號限行等地方可根據實際情況聯合商議事宜均是由環保部等高層政府部門首發倡議、召集協商和指揮落實的，地方缺乏自主聯合協商精神。

第三，重視霧霾問題而輕視京津冀三地其他生態問題。霧霾問題是京津冀地區居民最為關心的首要生態污染問題，然而作為工業集聚區三地的水污染與防治也是迫在眉睫。同時，京津冀水資源利用問題也相當突出。2016年汛期因用水和截留，京津冀區域有衛星影像的333條河流中227條斷流。解決水污染問題和水利用問題，維持京津冀一定水平的水生態保護需求也是迫在眉睫，但是該問題卻未有得到類似霧霾治理的關注度和治理重拳出擊力度。

第四，多“一刀切”式應急措施。2013年至今，京津冀最有成效的生態環境治理部分當屬大氣污染應急處理。自十八大以來，相繼完善了應急預案內容，統一了應急預案標準，嚴格督查應急預案落實，對重霧霾天氣下提前預警，減排減放起到了良好作用。但產能改造與散煤治理不同于大氣污染治理，往往需要激勵性生態補償機制引導、市場自主調節、社會環保力量培養，輔之以政府行政規劃監督，并非一朝一夕之功?，F實之中，因節能減排硬性指標規定和重污染預警等強硬停產停業應急措施頻繁出現，緊急關停產業帶來的APEC藍也只是轉瞬即逝、代價沉重的APEC藍。

三、京津冀生態協同治理重大挑戰與對策

1.未來京津冀生態協同治理重大挑戰

在京津冀生態協同治理至今，三地聯防聯治戰略部署和協議規劃逐步成型，霧霾聯控等易于合作部分內容也已初步開展。在未來，由于能源結構引發的高耗能高污染排放和由于經濟發展巨大差異、產業結構吻合度低帶來的以改造轉承促生態治理困難將成為京津冀環境協同治理最為主要的挑戰。

京津冀地區是典型的以煤炭能源為主的區域，節能減排影響到該地區企業發展和農村地區能源使用。以2015年京津冀地區工業產值為例，根據2015年京津冀三地國民經濟報告，第二工業在京、津、冀生產產值比例分別占到了21.3%（4544.8億元），46.7%（7723.3億元），48.3%（14388.0億元）。第二產業共計占該地區經濟的39.3%。每一年，京津冀散煤燃放量達到了超3600萬噸，約占京津冀煤炭用量的10%。能源結構的調整勢必會深刻影響該地區產業發展，經濟發展和民眾基本生活能源需求，處于牽一發而動全身的尷尬境地。

產業改造轉承是京津冀淘汰落后產能和高耗能產業，進行生態治理思路之一。但是“三地產業結構差異明顯，難以形成產業良性互動”，“不同于長三角地區各城市間產業結構較為相近，發展存在著漸次性特征，京津冀地區城市產業結構相差懸殊”[2]京津冀分別呈現以第三產業，二、三產業共同拉動，第二產業拉動為主的產業結構特點。根據京津冀產值前八名的工業相互間的相似系數，“京津和津冀間工業組成相似，說明京津和津冀間存在嚴重的產業趨同，其競爭傾向較高。京冀間相似系數較低，產業差異明顯，其協作傾向較強”[3]在以處于產業鏈的低端的制造業和服務業為主，以高能耗、高污染、低附加值的傳統產業為優勢產業的河北省中，污染治理必定牽涉到地區發展的命脈，而“騰籠換鳥”時進行產業接承補償又受到結構影響，以承接改造治理環境污染困難重重。

2.未來京津冀生態協同治理戰略選擇

（一）以投資型環境規制發展循環經濟，改善污染排放

京津冀三地生態環境協同治理最為緊迫問題在于產業結構分配不合理，污染源不易短時間扭轉整改。強硬地因京津冀節能減排而改變京津冀產業結構會使得經濟利益受損，產生產業結構轉型陣痛。為此，京津冀三地以產業結構轉型進行生態協同治理應當發展“3R”產業，促進環境規制以投資型為主，吸收污染源而非大刀闊斧令行禁止和整改污染源，對產業結構調整進行緩沖。

所謂“3R”產業，是指“減量（Reduce）”，“再利用（Reuse）”和“再使用（Recycle）”。它將傳統的“資源-產品-消費-污染排放”單向線性過程轉化為“資源-產品-消費-再生資源”循環過程。學者原義軍，劉柳曾對2004-2010年間中國大陸30個?。ㄊ?、自治區）的面板數據進行實證檢驗，研究結果表明：費用型環境規制對經濟增長無顯著影響，而投資型環境規制顯著促進經濟增長。因此，環境政策的設計應充分體現對投資型環境規制的鼓勵，而非以增加企業成本形式存在[4]?！?R”型循環經濟恰恰是以投資環境污染處理企業“消化”京津冀環境污染廢物。發展“3R”型循環經濟一方面有利于完成京津冀三地節能減排任務目標，另一方面也可以促進京津冀地區產業轉變，推動產業結構調整，還可以充分吸納京津冀地區產業污染物。這也是應對京津冀能源結構帶來的高耗能高污染狀況和產業轉承挑戰的有效之舉。

借鑒日本圍繞“3R”產業建立的“促進‘3R產業發展的法律體系”，“產、學、官、民的合作體制”以及相關的“‘3R技術體系”，“廢棄物回收、交易體系”，“綠色產品市場”[5]，未來京津冀環境協同治理應當更加完善環境聯合立法、執法工作，構建京津地區高校和研究院所與河北企業環境治理“產學研”結合平臺和技術支撐體系，京津冀依托其市場優勢建立回收交易平臺和綠色產品市場。

（二）多中心治理：發揮多方能動性轉變能源與產業結構

京津冀協同發展不僅是政府間的協同，也是三地市場，社會組織與公民之間的協同。十八大以來，京津冀生態協同治理多重視政府干預，特別強調中央政府指揮，仍然存在著“片面強調政府干預機制推動區域協同發展”，“忽視了市場機制在資源配置中的決定作用和社會組織在經濟社會運行中的規范和調節作用”的誤區[6]。但京津冀現階段發展歷程中的良好案例正在初步表現出除政府“看得見的手”之外市場之手和社會之手的助力。2017年1月，三地鋼鐵行業在第三屆京津冀協同創新共同體高峰論壇上簽訂的11項節能減排合作協議給予了京津冀霧霾治理和能源依賴型產業改造的一個新思路——注重產業間自主合作，自我治理節能減排。引導企業自主協商，自我主動調整相比于政府強力干預，阻力更小而形式更多，效率更高而代價更低。同時，《中國空氣質量管理評估報告（2016）》也標志著空氣質量管理狀況第三方獨立評估進入公共視野和協助地方霧霾治理。相比政府評估，社會機構評估的監督力量對京津冀重污染企業整改減排起到巨大的督促作用。所以，在下一步京津冀地區治理散煤能源污染，產業整改轉承等攻堅克難項目時，更應當發揮企業自協商的促進機制和社會組織廣督查范圍。同時也應當發揮市場調節機制和社會大眾的普遍力量，以價格做綠色能源杠桿，以宣傳做普及環保途徑，推動社會需求向著綠色能源邁進。謀劃京津冀企業、產業間協商合作平臺機制，出臺社會組織參與激勵機制，建立面向大眾的社會民眾宣傳和行為引導機制，以此實現多方參與。這樣才能減緩能源結構改革阻力，吸引產業自主轉型升級。而多中心治理的格局將是未來京津冀生態協同治理方向選擇與戰略演進的方向之一。

【參考文獻】

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[2]薄文廣，陳飛.京津冀協同發展：挑戰與困境[J].南開學報（哲學社會科學版），2015（01）：p110-118.

[3]張貴，王樹強，劉沙，賈尚建.基于產業對接與轉移的京津冀協同發展研究[J].經濟與管理，2014（04）：p14-20.

[4]原義軍，劉柳.環境規制與經濟增長-基于經濟型規制分類的研究[J].經濟評論，2013（01）：p27-33.

[5]李冬.循環型社會的重要支柱產業—日本“3R”產業的發展[J].現代日本經濟，2005（03）：p41-45.

[6]孫久文，原倩.京津冀協同發展戰略的比較和演進重點[J].經濟社會體制比較，2014（05）：p1-11.

作者簡介：胡亞博（1995-03），性別：男，籍貫：河南省商水縣，民族：漢，學歷：本科在讀，職稱：無，單位：北京郵電大學經濟管理學院，

單位郵編：100876，研究方向：地方政府治理與改革。