城鄉邊緣帶的土地利用問題及解決途徑初探

馬登昆 劉升華

【摘要】：隨著我國城市化速度的加快，城鄉邊緣帶土地供需矛盾日益突出，應從綜合考慮土地可持續利用價值，建立動態的土地利用機制和法律措施，整治環境污染等方面著手，切實做好土地利用工作。

【關鍵詞】：城鄉邊緣帶；土地利用；土地規劃

城鄉邊緣帶，也稱城鄉結合部、城鄉交錯帶，是指位于城市與鄉村之間，以土地的城市和鄉村利用方式相混合為典型特征，人口和社會特征具有城鄉過渡性質的一個獨特地域。城鄉邊緣帶是一種全新的地域組織單元，這一地帶的出現使原有的城鄉二元結構轉化為三元結構，即城市、城鄉邊緣帶及鄉村。

隨著我國城市化速度的加快，土地需求日趨旺盛，城鄉邊緣帶的土地利用產生了一系列問題，本文通過分析城鄉邊緣帶土地利用問題產生的原因，提出解決這些問題的一些對策。

一、城鄉邊緣帶土地利用的問題及產生的原因

1.農業用地與非農業用地空間交錯，用地矛盾突出

城鄉邊緣帶鄰近大中城市，“具有顯著的城鄉功能相互滲透的空間結構特征”，土地使用性質表現出與城市距離相關的空間過渡性，即隨著與城市距離的增加，非農業用地逐漸減少，農業用地遞增。但是由于我國城市化進程的加速，原本有序的梯度推移逐步演化為無序的空間推進，加之城市具有沿通達性較好的道路系統和城市“飛地”的形式擴展，土地的利用結構表現為農業用地不斷轉換為非農業用地，使得農業用地與非農業用地在城鄉邊緣帶形成犬牙交錯的空間布局，引發了突出的用地矛盾。

2.人口流動頻繁，耕地迅速減少

我國城市的空間擴張形式主要表現為圈層式的無序蔓延以及沿交通線路的扇型輻射，城市的快速擴張必然帶來人口的加速流動。一方面，城市內部的老城區改造，基礎設施建設發展迅速，大批城市人口動遷到城鄉邊緣帶；另一方面，大量鄉村人口、外來流動人口因城鎮化的推進以及自身對城市的向往而紛紛走向城市，但是由于城市中心地帶的地價昂貴，外來人口收入不高，于是在城鄉邊緣帶聚集。綜合這兩方面因素，城鄉邊緣帶成為人口增長幅度、人口流量最大的地區，引起非農業用地尤其是住宅用地需求大增，農用耕地面積迅速減少，嚴重影響了我國長期的糧食安全。

3.土地亂占亂用，浪費嚴重

長期以來，我國鄉村空間正逐步受到城市蔓延的壓縮，是一種“被動式”的增長，國內研究更多的將目光投向城市，片面認為“城市化”就是城市越多越好，越大越好，掀起了一陣又一陣的“造城運動”，表現在城鄉邊緣帶的土地利用方面就是城市不斷的擴張，鯨吞著鄉村的農用土地。一方面，許多地方政府由于管理與規劃的滯后，大批的農用土地征而不用，征而亂用，造成了土地的嚴重浪費。另一方面，由于工農產品巨大的剪刀差，城鄉邊緣帶居民務農積極性不高，大量資金、勞動力開始投向非農產業，引起耕地大面積的閑置荒蕪，耕地資源的極大浪費。

4.土地利用方式復雜多樣，污染嚴重

城鄉邊緣帶因處于城鄉交接的地帶，所以一、二、三產業兼而有之，但產業發展又呈現無序的特征，在土地利用方面表現為類型復雜多樣，用地方式極不穩定，并且具有較大的自發性。

第一，作為城市的農副產品供應地，由于長期使用化肥，有毒有害物質殘留導致土地生產能力下降，影響了土地的長期生產率。

第二，城鄉邊緣帶鄉鎮企業的盲目發展導致空間布局上極為分散，規模小而占地量又非常大，多與居民點、畜禽養殖場相互混雜，而且鄉鎮企業對廢水、廢氣、廢渣的處理手段非常落后，污染嚴重。

第三，城市的生產、生活垃圾由于處理手段的不健全，城鄉結合部就成為了這些垃圾的堆放地，不但占用了大量土地，而且造成了嚴重的環境污染。

二、解決城鄉邊緣帶土地利用問題的可行途徑

1.集約利用土地，實現土地的可持續利用

土地的集約利用是指在合理利用的基礎上，通過增加土地單位面積投入，不斷挖掘土地潛力，逐步提高土地的使用效率和經濟效益，以節約寶貴的土地資源。城鄉邊緣帶的非農用土地大部分是由農用土地轉化過來的，因此，為了實現土地可持續利用的目標，只有走集約利用的途徑，才能為后代留下更多的土地資源。土地的集約利用一方面要求在城鄉邊緣帶的土地在空間上統籌分配、合理安排各項用地，達到經濟效益、社會效益、生態環境效益的最大化和最優化，另一方面還要求遵循土地報酬遞減規律，限制對土地的盲目投入，過度的利用，以免用地結構失衡，降低土地的使用效率。

2.運用先進技術，建立動態的土地利用機制

城市化是一個動態的過程，隨著城市的蔓延，城鄉邊緣帶的土地也不斷由農業用地轉化為非農業用地，舊的城鄉邊緣帶逐漸融入城市，新的城鄉邊緣帶又不斷產生。傳統的土地利用規劃與管理手段落后，傳統的剛性土地利用規劃思維已無法滿足土地可持續利用的要求，土地利用變化中的許多不確定性、不可預測性等綜合因素迫切要求編制具有廣泛適用性的土地利用彈性機制，建立起適應城鄉邊緣帶環境變化的應變系統，并不斷完善。這就需要運用先進的計算機技術、地理信息系統（GIS）、遙感（RS）和全球定位系統（GPS），定性、定量、定期對城鄉邊緣帶的土地利用進行研究，并及時反饋給有關土地規劃部門，建立土地利用監控的長效機制。

3.控制人口流量，嚴格保護耕地

針對城鄉邊緣帶因人口急劇增長而帶來的土地超載問題，應采取相關措施，運用行政、經濟和法律的手段，一方面嚴格執行計劃生育政策，控制城鄉邊緣帶的自然人口增長率，另一方面加強流動人口管理，減少外來人口的數量。同時，對城鄉邊緣帶的土地利用實行嚴格的審批制度，用法律的手段嚴格保護耕地，杜絕大量占用耕地，建設住宅以供出租現象。此外，還應對城鄉邊緣帶的居民進行集中化的社區居住管理，加強宣傳培養居民保護耕地，珍惜土地的思想意識。

4.合理規劃土地利用，加強土地執法監督

城鄉邊緣帶是城市與鄉村交匯的區域，在規劃利用時，既要考慮到城市發展對用地的需要，也要兼顧鄉村耕地的保護需求。為支持城市的發展，農業用地被部分占用是必然的，應運用有限的土地資源，合理布局城鄉邊緣帶內的市政工程建設、安居工程建設、交通建設的用地需求，但要時刻以糧食安全優先理念進行規劃，切實加強耕地的保護，維持生態環境的平衡，達到人地關系的和諧發展。同時，應加強土地的執法監督，嚴肅處理各類違法占地案件，杜絕對土地的征而不用、征而亂用等現象的再次發生，對于那些長期征而不用的土地應堅決退建還耕，制止土地浪費。

5.明確土地權屬，綜合整治環境污染

一直以來，城鄉邊緣帶由于特殊的地理位置，土地權屬不一，城市與鄉村的相關管理部門權責不明晰，逐漸淪為“誰都能管誰都不管”的區域，造成了土地管理混亂，土地污染嚴重的后果。相關土地管理部門應聯合加大管理力度，明確不同土地地塊的權屬，運用法律的手段綜合整治土地的污染。

第一，針對土地肥力下降的趨勢，應倡導合理施肥，減少土地化肥的施用量，增加有機肥料。

第二，優先發展無污染項目，對星羅棋布的鄉鎮企業采取集中化管理，對某些污染嚴重的鄉鎮企業采取嚴格的“關、停、并、轉”等整改措施，減少對環境的污染。

第三，要從根本上解決來自于城市的污染問題，城市對城鄉邊緣帶必須建立一種補償機制，“誰污染誰治理”，城市的有關責權部門應變革傳統的“挖、填、埋”的垃圾處理方式，大力倡導“循環經濟”，采用先進的科技手段對城市垃圾進行處理并變廢為寶，不僅可以降低城鄉邊緣帶的污染，而且創造了可觀的經濟價值，這對于國民經濟的長遠發展具有深遠的意義。

參考文獻：

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