美國聯邦政府高等教育的治理機構及其組織設計

黃建偉+喻潔

摘要： 美國作為世界頭號高等教育強國，其聯邦政府在高等教育治理機構的組織設計中如何布局和分配高等教育公共治理權，對他國高等教育公共治理具有重要的參考價值。通過對聯邦行政機關中高等教育的主管機構、立法機關中高等教育的主治機構以及作為高等教育外部治理主體但無“對口”的主治機構的聯邦司法機關的介紹及其組織設計的描述，歸納出了上述三類高等教育治理機構的權能和主要權力清單。研究發現，美國聯邦政府高等教育公共治理權具有多元共治和間接駕馭這兩大主要特點。這兩大特點使美國大學等高等教育機構既不偏離國家利益的軌道，又能按照高等教育的發展規律自主辦學。

關鍵詞：聯邦政府；大學；高等教育；治理機構；組織設計；權能；權力

中圖分類號：G649.1

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2017）05-0035-10

研究美國政府高等教育的治理機構及其組織設計問題有助于理解美國政府是如何介入大學自治事務以及對大學自治權干預的權力邊界問題。組織設計是為了有效地實現組織目標，對組織結構、組織溝通渠道體系、分工、協調、控制、權力與責任進行合理配置和組合的過程。要深入了解美國政府與大學關系（下文簡稱“府學關系”）中的權力邊界問題，就有必要對高等教育治理機構的組織設計進行研究。具體地講，就是研究政府的高等教育公共治理權主要分配給了哪些部門？在不同層次的政府間以及在同一層次的不同的政府主治部門間其權力是如何分配的。而要研究美國政府高等教育治理機構的組織設計，就必須要了解美國的憲政。憲政是指人類創設的控制公權力行使，保障人權，保護公權力相對人權利、自由，體現現代政治文明的一種國家和社會治理機制[1]。憲政是活的憲法，其包括創制憲法（立憲）、實施憲法（行憲）、維護憲法（護憲）、發展憲法（修憲）整個政治運作過程及民主、法制、人權三大要素[2]。憲政治理是指一個國家在民主、法制、人權三大要素的框架內，經過對“活憲法”某個過程的政治運作，合理界定公權力的邊界，以保護公權力相對人權利、自由為目的的頂層政治設計。

美國政府高等教育治理機構的組織設計受制于美國憲政。在美國的憲政設計中，美國實行聯邦制的國家結構形式。雖然聯邦可以制定一部統一的全國性憲法和法律，但各州作為相當于國家的政治實體也可以制定各自的憲法和法律。很顯然，在美國憲政設計中，合眾國實行的是分權管理體制。另外，在美國的憲政設計中，美國實行“三權分立”的政治體制，而“三權分立”只在聯邦和州兩級政府實施，州以下的地方政府的“三權”并不一定分立。同時，美國憲法并沒有賦予聯邦政府直接管理教育的權力，而是將聯邦憲法沒有列舉的教育權保留給州政府，這樣州政府就擁有了直接管理教育的權力①。但聯邦憲法也為聯邦政府間接介入教育事務預留了一定的空間。美國憲法決定了美國高等教育的責任主體主要在州一級政府，但聯邦政府并沒有因此完全放棄高等教育的治理責任。上述美國憲政的這些頂層設計，決定了美國政府高等教育治理機構的組織設計涉及到州和聯邦兩級政府，其中州政府在組織設計中的權力更廣泛、更直接。上述美國憲政的這些頂層設計，也決定了政府高等教育治理機構的權力必定分散在聯邦和州兩級政府的行政、立法和司法部門且各自的權力邊界會有所不同。

盡管美國聯邦憲法并沒有賦予聯邦政府直接管理教育的權力，但在美國高等教育史中聯邦政府對大學的影響極為深遠：“在克拉克·克爾看來，盡管美國私立和公立的高教機構各接近一半，但是導致這些機構在過去130年內發生改變的絕大多數重大政策來自聯邦政府”[3]。聯邦政府對大學的深遠影響離不開聯邦政府高等教育治理機構的功能發揮，研究這些治理機構及其組織設計對從國家的層面審視、借鑒高等教育公共治理權的權力邊界問題具有重要的參考價值?；诖瞬⒁蚱拗?，本文只對美國聯邦政府高等教育治理主體及其組織設計進行專門研究。

在此需要特別強調的是，主治機構有別于主管機構。主治機構是指作為治理主體的主要的和“對口的”治理機構；主管機構是指作為管理主體的主要的“對口的”管理機構，而治理和管理是兩個不同的概念。主管機構一般也是主治機構，而主治機構未必是主管機構。行政機關中的主治機構實際上就是主管機構，而立法機關中的主治機構在習慣上一般不稱呼為主管機構。美國聯邦司法系統并沒有“對口”治理高等教育的專門法院，但聯邦政府所有具有憲法地位的各級法院（共100多個）都可以在自己司法管轄范圍內受理與高等教育有關的案件。因此，盡管美國聯邦法院并沒有高等教育的主治機構，實際上卻是參與大學等高等教育機構外部治理的主體之一。為了更全面地理解聯邦政府與大學關系中的權力邊界問題，本文除介紹聯邦行政機關和立法機關的主治機構之外，也花了一定的筆墨介紹作為高等教育治理主體但無主治機構的聯邦司法機關（即聯邦法院）的概況及其在高等教育公共治理中的權能。

根據美國的憲政設計，美國聯邦政府高等教育的治理主體主要是行政、立法和司法三大國家機關。其中聯邦有關行政機關往往被視為具有對口管理權（以間接為主）的主治機構，習慣上更傾向稱為主管機構；聯邦有關立法機關往往被視為具有對口治理權的主治機構，習慣上更傾向稱為主治機構。而聯邦法院雖然也是高等教育的外部治理主體，但卻沒有“對口”的主治機構，因而習慣上更傾向稱為作為非主治機構的治理主體。這樣，聯邦政府高等教育的治理機構的主體實際上為聯邦行政機關中的主管機構、聯邦立法機關的主治機構以及無主治機構的聯邦法院。下面筆者分別對這三類主要的高等教育治理機構及其組織設計分別加以介紹和專門研究。

一、聯邦行政機關中的高等教育主管機構及其組織設計

行政機關即狹義上的政府。美國的行政機關包括總統執行辦公室、部委（內閣成員機構，相當于我國的政府組成部門）、獨立機構、獨立監管委員會、政府公司和半官方機構。美國管理教育的行政機關主要在相關部委。美國是一個實行大部制的國家，截至今日，美國共有15個部委，其中教育部（Department of Education ，簡稱ED）是教育的行政主管部門[4]?！懊绹摪罱逃孔钤缭O立于1867年，其任務僅限收集資料與研究發展，功能極為有限。到了1953年改隸屬于衛生教育福利部。1979年10月國會通過《教育部組織法》，教育部從衛生教育福利部脫離獨立，教育部長具有內閣成員身份”[5]。目前，美國聯邦教育部內設了26個管理某些或某類內部或外部具體事務的教育行政機構，這些內設行政機構由部長辦公室（Office of the Secretary）、副部長辦公室（Office of the Deputy Secretary）、次部長辦公室（Office of the Under Secretary）三個部門分別管轄[6]。endprint

在表1中的26個內設教育行政機構中，大多數與大學有直接或間接的關系。其中，高中后教育司（Office of Postsecondary Education，簡稱OPE）是管理與服務高等教育的“對口”部門，是教育行政機關中高等教育的主治機構，與大學的關系最為緊密。OPE的主要權能概括起來主要兩項：一是制定聯邦高等教育的規劃性政策；二是管理能滿足全國性的重大需求并以此來增加國民接受優質高等教育機會之項目。具體而言，其權能可以描述如下：為合格的學生上大學提供聯邦援助；通過為合格的高等教育機構提供財政支持來改善高等教育的設施和完善高等教育的項目；吸納并訓練弱勢學生使其成功完成高等教育學習計劃；促進在美國本土進行的外語和國際事務學習并支持國際教育研究和學生互換活動[7]。OPE下轄高等教育項目管理處，政策、計劃和創新管理處，國際和外語教育管理處三個管理具體業務的職能處室，其權能描述見表2。

另外，在聯邦教育部的26個內設行政機構中，黑人高等院校白宮行動辦公室（White House Initiative on Historically Black Colleges and Universities）的主要權能是為美國黑人和歷史上形成的黑人大學（簡稱HBCUs①）提供服務并管理相關業務，因此，其成為HBCUs特殊的“對口”管理部門[9]。

聯邦行政機關中主治高等教育的機構是教育部的高中后教育司。根據前文對教育部高中后教育司的介紹，其主要權能可概括如下：為全國的大學生提供各種學生資助，增進弱勢群體的教育公平；為促進高等教育發展提供資金，包括為鼓勵各州提升高等教育質量提供補助；在高等教育公共行政中與各州加強溝通與協調；制定和實施全國性的高等教育政策和戰略計劃；提出有關高等教育的立法建議；負責高等教育項目的預算編制；負責一些數據的收集和報告；負責管理國際與外語教育的教學和研究工作并為此提供資助。根據以上權能的描述，聯邦行政機關中主治高等教育的機構是教育部的高中后教育司，其高等教育公共治理權可大致歸納為：高等教育的資助權（學生資助、研發資助、高等教育質量保障的激勵補助）；高等教育的協調權（與各州協調）；高等教育政策和戰略的制定和實施權、高等教育的立法建議權；高等教育項目的預算編制權；高等教育信息和數據的處理權；國際與外語教育的管理權。

二、聯邦立法機關中的高等教育主治機構及其組織設計

盡管隨著“行政國家”的出現，美國聯邦行政機關的權力在不斷膨脹，但美國的政治制度設計使美國的立法部門至今仍然擁有很大的權力?！霸诿绹沃?，‘美國政府是一個大的概念，它指美國政府的所有部門，包括立法、行政和司法三大部門。而在政府三大部門中，美國的制度、憲法都把國會作為政府的第一和最有權的部門?！绹鴳椃?、政治制度把主要政府權力給予國會，這是美國政治、政府制度有別于很多其他國家最主要的方面?！绹牧唢@然希望國會成為占主導地位的政府部門。在憲法第1條中，他們規定了國會的職責和權力，對此的闡述幾乎占整個憲法的一半篇幅”[10]（P327-328）。美國聯邦政府權力的分配中，國會占了較大的優勢。在美國的教育公共治理中，國會掌握了很多“實權”，扮演著十分重要的角色，在高等教育公共治理中也不例外。在研究美國治理高等教育的政府機構時，不得不考慮將立法機關的相關職能部門也列入其中，這也是美國高等教育公共治理區別于他國的重要特征。美國國會分參眾兩院并在參眾兩院均設有若干個常設（Standing）委員會及特別（Special，Select，and Other）委員會。

1.參議院的主治機關

美國參議院共設有16個常設委員會和4個特別委員會[11]。常設委員會中，撥款委員會，預算委員會，財政委員會，健康、教育、勞工與退休金委員會（簡稱HELP）及退伍軍人事務委員會與大學的關系比較緊密。其中的HELP實際上是參議院的教育主治機關。HELP的前身是1869年成立的教育委員會，后來因其職責范圍的擴大，1999年改為健康、教育、勞工與退休金委員會。HELP下設健康、教育、勞工與退休金這三個小組委員會，其管轄范圍（Jurisdiction）涉及21類具體的權能事項，其中專門針對教育的權能包括向國會提交涉及教育的衡量標準、農業高等院校、人文與藝術、生物醫學的研究與發展、加拉德特大學②與霍華德大學①、學生貸款等事務的立法議案、立法建議書、咨文、請愿書等[12]。教育小組委員會作為HELP的分支機構，其主要使命就是通過為美國公民提供終身教育的機會，以確保美國的勞動力能滿足21世紀的挑戰，其管轄范圍（jurisdiction）僅限于各種與教育（含高等教育）和勞動力開發的有關問題，如啟蒙教育、“不讓一個孩子掉隊”、高等教育、人文與藝術、學生財政援助、殘疾人教育、工作和職業培訓及勞動力投資等問題。教育小組委員會的主要職責就是為解決以上問題進行立法、聽證、對有關法案進行最后審訂及為HELP獲取聽證證詞打開一條通道[13]。因此，嚴格地講，參議院HELP中的教育小組委員會才是教育（含高等教育）的“對口”管理部門即主治機構。

根據前文對這個小組委員會的介紹，參議院HELP中教育小組委員會的主要權能可概括如下：通過立法為美國公民提供終身教育的機會，以確保國家對人力資源的需求；為一些特殊類型的高等機構（如農業高校、人文與藝術類高校、聾啞大學、黑人大學等）的事務進行專門立法；為學生資助、殘疾人教育及成人繼續教育與培訓進行立法等。根據以上權能的描述，參議院HELP中教育小組委員會的高等教育公共治理權可歸納為：相關高等教育事務的立法動議權；相關高等教育事務立法聽證的管理權；相關高等教育事務立法法案的最后審訂權。

2. 眾議院的主治機構

眾議院目前共有20個常設委員會和1個特別委員會（Committee on Intelligence）[14]。其中的撥款委員會、預算委員會、教育與勞動力委員會、退伍軍人事務委員會、籌款委員會與大學的關系較為緊密。在上述與大學關系較為緊密的機構中，教育與勞動力委員（Committee on Education and the Workforce，簡稱CEW）實際上成為教育機構的主治機構之一。教育與勞動力委員會的前身是1867年成立的教育與勞動委員會。1883年該委員會被拆分成兩個常設委員會即教育委員會和勞動委員會。1947年這兩個被拆分的機構又合并成教育與勞動委員會，其后該委員會又經歷了四次易名，最近一次易名是在2011年，其機構名稱被命名為“教育與勞動力委員會”，截至今日，其機構名稱暫時沒有發生變化[15]。眾議院的教育與勞動力委員會內設5個小組委員會，其中兩個小組委員會專門為解決教育問題而設立，一個被命名為“早期幼兒教育和中小學教育小組委員會”（Subcommittee on Early Childhood， Elementary and Secondary Education），另一個則為“高等教育、終身學習和競爭力小組委員會”（Subcommittee on Higher Education， Lifelong Learning， and Competitiveness）。眾議院的教育與勞動力委員會在教育問題上的管轄范圍包括從早期教育到高等教育及繼續教育的各個不同層次的教育事務，其教育領域的權能可以概括為監督聯邦教育項目和對教育問題行使立法動議權。其具體權能如下：小學和中學教育的立法動議，包括不讓一個孩子掉隊法案、低收入家庭擇校、特殊教育（殘疾人教育法案）、教師質量與教師培訓、基于科學方法的閱讀教育及職業與技術教育等；高等教育項目（高等教育法），支持中低收入家庭的學生上大學并幫助這些家庭向大學支付學費；涉及啟蒙教育法的早期教育與學前教育項目；學校午餐和兒童營養計劃、對聯邦教育部的財政監督；對高危青少年的看護和“治療”、禁止虐待兒童、收養小孩；教育研究和改良、成人教育；反貧困項目，包括社區服務劃區補助法案和低收入家庭能量援助計劃[16]。嚴格地講，眾議院與高等教育“對口”的管理部門應該是CEW中的高等教育、終身學習和競爭力小組委員會。該小組委員會管轄范圍如下：大學生的資助與就業服務；高等教育法；高中后職業和技術教育及培訓和見習（涉及勞動力投資法）；失去生活來源的家庭婦女；成人基礎教育（家庭掃盲）；對罪犯的改造與再教育；職業發展；移民基金的培訓計劃；教師職前和在職培訓（涉及小學和中學教育法和高等教育法）；1972年教育法修正案的第九章；所有涉及工作激勵、以工代賑要求的福利改革計劃；美國國內公民程序法；羅伯特·A·塔夫脫研究所；和平研究所[17]。近幾年，美國共和黨在國會為所有美國家庭更容易上大學并使其能負擔得起上大學的費用作出了很多努力，本論文認為其最令人滿意的成績就是力推并促成了財政援助簡單化，使其不僅讓學生更易申請，也使政府的管理更加簡化。endprint