淺談“前端控制”思想在城建檔案管理中的意義
——以“廣州市城鄉建設檔案監督、指導及驗收業務管理系統”為例

文/廣州市國土資源和規劃委員會檔案管理處（廣州市城市建設檔案館） 施琦敏

淺談“前端控制”思想在城建檔案管理中的意義
——以“廣州市城鄉建設檔案監督、指導及驗收業務管理系統”為例

文/廣州市國土資源和規劃委員會檔案管理處（廣州市城市建設檔案館） 施琦敏

本文介紹了電子政務背景下城建檔案現狀及“前端控制”思想在現實城建檔案管理工作中實踐的必要性。城建檔案管理若重視前端管理，加強檔案管理的事中與事后的聯系，不但可以有效避免和解決城建檔案管理中存在的許多問題，還對提高電子政務水平有著重要意義。

電子政務；城建檔案；前端控制；現實意義

前端控制的基本思想是基于文件生命周期理論及全過程控制原則，對電子文件從形成到歸檔的整個過程進行統一規劃和統一要求，對文件、檔案工作進行流程再造，并在文件形成、維護和利用階段進行有效的全過程監督，從而實現對電子文件的超前控制和全生命周期管理。目的就是要從源頭開始對文件質量規范化，減少文件處理的數量，有效把控文件質量。最重要的在于檔案管理部門介入時機，由傳統的事后變為事前，文件編制及后續管理的所有需求必須事前設計好，保證形成文件的真實可靠、完整歸檔、安全，高效利用和長期可讀，同時優化檔案管理流程，提升檔案管理效率。

“廣州市城鄉建設檔案的收集和移交進行監督、指導及驗收業務管理系統”是廣州城市建設檔案館在2014年申請立項并被批準建設的系統，現進入末期調試階段。此系統融入目前檔案熱門的“前端控制”思想，以解決傳統檔案管理的問題，滿足電子政務的需求。廣州城市建設檔案館成立于1982年，是廣州市集中統一管理和保管城鄉建設檔案的專業檔案館，廣州市城市建設檔案館正在經歷職能轉型，為加強城建檔案管理能力，提高檔案信息化能力，提高用戶滿意度，擁有IRMP需求。另外，廣州市城市建設檔案館近年在助力“信息廣州”“智慧廣州”“服務廣州”方面取得一定的成果，以及參與或承擔廣州市建設創新型城市的規劃和試點工作，為其進行IRMP奠定了基礎。本文就結合廣州市城市建設檔案館開發中的“廣州市城鄉建設檔案的收集和移交進行監督、指導及驗收業務管理系統”特點，淺談電子政務背景下“前端控制”思想在城建檔案管理的現實意義。

一、電子政務背景下廣州城建檔案管理的政策環境

在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《2006-2020年國家信息化發展戰略》中指出，到2020年，我國信息化發展的戰略目標是：綜合信息基礎設施基本普及，信息技術自主創新能力顯著增強，信息產業結構全面優化，國家信息安全保障水平大幅提高，國民經濟和社會信息化取得明顯成效，新型工業化發展模式初步確立，國家信息化發展的制度環境和政策體系基本完善，國民信息技術應用能力顯著提高，為邁向信息社會奠定堅實基礎。

廣州市在《廣州國家創新型城市建設總體規劃(2011-2015年)》中制定的總體目標是：到2015年，建成充滿活力、特色鮮明的華南科技創新中心，成為國家知識創新和技術創新高地、國家發展戰略性新興產業的重要基地、亞洲領先的信息化都市和國際先進的區域創新發展引領示范區。

為貫徹落實上述的戰略，廣州城市建設檔案館圍繞社會轉型、數字轉型和建設“信息廣州”“智慧廣州”“服務廣州”等方面的內容，來共同探索廣州市城市建設檔案信息化建設創新發展工作的相關影響因素，并通過開展未來發展方向定位、問題與對策等方面的課題研究，制定廣州市城市建設檔案信息化創新發展戰略目標與規劃，提出廣州市城市建設檔案信息化創新發展頂層設計方案，形成 《廣州市城市建設檔案信息化建設創新發展研究報告》，為建設廣州市城市建設檔案信息系統奠定基礎。

二、廣州城鄉建設檔案監督、指導及驗收管理系統

“廣州市城鄉建設檔案監督、指導及驗收業務管理系統”積極響應廣州市新型城市化規劃體系和規劃信息化智能化的新要求，運用“前端控制”思維，建立全市規劃管理檔案統一規范化、智能化的管理體制，并實現廣州市國土資源和規劃委員會規劃管理業務類電子檔案的在線歸檔與高效利用，在新常態下提升電子政務水平。系統預留建設系統其他單位的業務管理電子文件歸檔與管理接口，接入規劃和建設審批系統，獲取規劃和建設審批；同時，接入廣州市政府信息共享平臺，接入統一身份認證平臺與接入廣州市電子公章系統，實現內外部平臺用戶統一登錄，保證發出的檔案許可文件安全性和嚴肅性。

新系統將滿足廣州市建設工程項目并聯審批工作的新要求。系統建成后，將實現建設單位在互聯網上進行建設項目信息登記、建設工程文件歸集、預驗收申請、電子檔案移交、領取電子認可書或合格證及在線業務咨詢、查詢辦理進度和檢索利用檔案智能化管理平臺；對全市的建設工程項目從立項到竣工驗收全過程中所產生的建設工程檔案進行收集的工作實施全過程的跟蹤、督促、指導和管理，使建設單位能收集齊全完整，達到歸檔要求；對全市規劃系統的規劃項目從選址到規劃驗收的業務管理檔案和成果檔案的收集工作實施全過程的監視、督促、指導和管理，使其能收集齊全完整，達到歸檔要求；對列入城建檔案館接收范圍的工程檔案進行預驗收，預驗收合格后，出具工程檔案認可文件；對列入城建檔案館接收范圍的工程檔案和規劃檔案，實現高效移交進館并實施智能化管理。在城建檔案的收集和移交過程中從以“紙為主”轉向“紙電并舉、以電為主”，實現電子文件的在線歸集。同時，新系統實現廣州城市規劃、建設的圖片、音頻、視頻檔案的智能化管理，實現在線歸檔與利用，提升全市建設工程檔案智能化管理水平，提升公共服務能力。

三、“前端控制”思想在城建檔案管理的現實意義

（一）前端控制有利于電子政務環境下支撐新的職能履行和法規執行。新的檔案法、國家標準和事業單位行政分類改革所賦予的職能上的轉變帶來的是工作機制、工作重點以及管理內容上的變化，最終落實在管理上是工作流程、服務方式和服務對象的變化。系統開發建設階段提早介入，重視前端控制，不僅使得系統未來運行滿足這一系列的變化職能轉變所形成的新的管理需求，還可以滿足未來工程項目并聯審批。工程項目并聯審批的一大基礎是電子途徑的暢通，為實現并聯審批的要求，需要在系統內部實現全過程的電子文件管理。

（二）前端控制有利于電子政務環境下提高信息化覆蓋率。廣州市城鄉建設檔案監督、指導及驗收業務管理系統在事前階段，通過業務流程和信息技術對城建檔案管理進行控制，改變原有的城建館信息系統對于業務活動的覆蓋面不夠充分狀況，提高行政管理和資源管理水平，打破功能模塊之間各自為戰的局面，改變原有用戶操作模式，提高用戶體驗。

（三）前端控制有利于電子政務環境下改善頂層架構設計。由于內外部需求變化、檔案數量和范圍的變化、檔案利用方式變化等，使得原有的檔案業務管理辦法和標準已經跟不上實際需求，沒有有效覆蓋全業務過程的標準體系。就信息化系統建設而言，缺失頂層設計導致文檔一體化實現程度較低，但是系統在可行性階段引入“前端控制”，考慮了前端辦公自動化系統與館內系統的銜接一致性，系統運行中的系統升級，預留系統之間實現融合和集成管理空間，打破系統與應用平臺孤立，則利于實現各領域之間的銜接通暢，實現體系性，大大提升城建檔案館信息化的發展進程，滿足社會各方對檔案資源的使用需求。

（四）前端控制有利于電子政務環境下完善信息資源體系，促進信息資源建設渠道通暢。檔案資源目前重紙質輕電子，數字檔案資源來源和記錄形式單一，并且檔案信息之間和相關信息之間缺乏關聯，導致信息孤立，無法有效整合和進行數據挖掘；文檔“一體化”的通道不夠暢通，主要采取紙質檔案掃描的數字化模式，花費大量的財力物力人力，利用率不高；檔案信息資源也缺乏長期保存和持續性開發機制，政府部門內部、檔案部門、信息化部門之間存在信息壁壘和技術屏障，與外部各單位也存在信息壁壘。新系統在城建檔案管理實施事前、事中、事后全過程重視檔案信息資源體系的構建和加強信息資源渠道聯系，將打破“信息孤島”孤島局面，促進信息資源建設渠道通暢。

（五）前端控制有利于電子政務環境下解決系統數字連續性的問題，滿足未來電子檔案長期保存的需要。新系統將優化原有的管理模式，即“紙質+數字化”的雙套制模式，滿足電子檔案真實、完整、可用、安全等方面要求。從長遠看，結合廣州市電子政務的改革步伐（如并聯審批）以及本地信息環境的現實（云計算環境的逐步成熟和認證技術的落地），未來城建檔案館系統應定位高遠，并對面向電子檔案管理的需要進行通盤考慮。廣州市城鄉建設檔案監督、指導及驗收業務管理系統建設，融入“前端控制”思想，開創了華南地區此類先河，緊跟國內城建檔案館發展步伐。在為廣州市城建檔案館城建檔案的“收、管、用”帶來巨大便利同時，對現有檔案資源進行整合，為各政府部門、企事業單位及人民群眾提供檔案利用信息化服務，提高工作效能，探索出電子政務下城建檔案管理發展的新路，發揮社會效益。

[1]張紅.重點工程檔案管理中的前端控制[J].北京:城建檔案,2013(9):44—45.

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[3]冉冉.企業辦公自動化系統的發展[J].北京:科技資訊,2006(27).