社會穩定風險評估中的發展與穩定融合模式研究

梁賢艷

〔摘要〕被社會各界寄予厚望的重大決策社會穩定風險評估制度在實踐中陷入了象征性執行困境，一些地方政府采取做表面文章、走過場、制作虛偽文本材料等“儀式化策略”，使穩評成為一個“制造同意”的過程。地方政府自身存在的“發展與穩定”雙重任務之間的“張力說”雖具有很強解釋力，但這種解釋框架建立在發展與穩定之間的張力不可調和的假設基礎之上?！皣?社會”模式的建構可以達到發展與穩定的有效融合，“國家-社會”模式本身具有可能性與可行性。

〔關鍵詞〕社會穩定；風險評估；發展與穩定；國家與社會

〔中圖分類號〕D63-3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）06-0122-07

一、問題的提出 十八屆四中全會明確指出，要把“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確?！薄?〕作為一項獨具“中國特色”的社會治理制度創新，重大決策社會穩定風險評估（本文簡稱穩評）自本世紀初孕育發展以來，已探索出許多獨具特色的穩評經驗或模式，如在全國率先開展穩評并探索出“六個五”評估體系的四川“遂寧模式”、作為穩評發源地之一并推行“風險評估先行、防范化解聯動、建設與調解并進、發展與穩定統籌”的貴州“銅仁模式”、注重專業機構和專家評估的江蘇“淮安模式”、積極探索量化和第三方評估的“上海模式”等。按照現行制度規定，穩評已成為重大事項決策前必須進行的兩項評估之一（另一項為環境影響評估，簡稱“環評”）。 穩評在預防和化解社會矛盾、維護社會穩定方面發揮著重要作用，但不時發生的因重大決策導致的群體事件表明，穩評制度的“風險過濾”功能在實踐中并未發揮到理想狀態。研究表明，被社會各界寄予厚望的穩評制度在實踐中“陷入了象征性執行的困境，即地方政府對執行該項政策采取做表面文章、走過場、制作虛偽文本材料等儀式化的策略”〔2〕，使穩評實質上成為一個“制造同意”的過程。比較有代表性的解釋是象征性執行的產生主要緣于地方政府“發展與穩定”雙重任務之間的內在張力，即地方政府官員一方面面臨維穩的壓力，但另一方面也面臨著提升政府“績效合法性”〔3〕和決策者贏取“錦標賽體制”〔4〕優勢的壓力，雙重任務之間的內在張力催生出穩評制度的象征性執行?！?〕這種片面為了政府“績效合法性”和決策者個人“晉升錦標賽”甚至尋租，而以國家名義損害社會公眾利益的做法，本文稱之為“國家”主義（文中帶引號的“國家”是指奉行“國家”主義的部門和個人）。 “張力說”在一些地方具有很強的解釋力，但這種解釋也有明顯不足，即“張力說”是建立在發展和穩定之間的張力不可調和的假設基礎之上的。但在實踐中通過穩評提前發現并采取措施排除風險進而更好促進發展，然后又通過發展促進穩定，同時提升政府“績效合法性”和官員“晉升錦標賽”優勢的案例并不少見，發展和穩定之間的張力并非不可調和。本文正是要回答“國家”與社會之間的這種張力可不可能調和、如果可能調和何以可能的問題。 二、“國家”主義的實現形式 關于人性的假設一直是古今中外學者們之間久盛不衰但又爭議頗多的話題。公共選擇理論“把‘經濟人假設拓展和應用到政治領域，認為在政治生活中，政治家、政客、選民和利益集團等也都是‘經濟人，也要追求個人利益最大化”〔6〕。雖然這種人性假設飽受爭議〔7〕，但“人類行為的確有80%的情況符合這種模型” 〔8〕。決策在本質上是“對全社會價值作權威性分配”〔9〕，少數決策者為了政府“績效合法性”、個人晉升“錦標賽”甚至尋租，而以國家的名義損害社會大眾的利益時，即是典型的理性“經濟人”。這種“國家”主義行為主要通過以下方式得以實現。 根據“國家”需要選擇評估對象。穩評首先應明確“評什么”，即哪些決策該評而哪些不用評。目前比較通行的做法是在穩評辦法中明文規定“涉及一定范圍人民群眾切身利益的重大決策”均為評估對象。有的地方，如T市①，甚至進一步將需要穩評的事項一一列出，如涉及一定范圍人民群眾切身利益的政策、規章制度的制定和修改，水土、操場、山林、礦產等資源的開發與處置，征地拆遷、移民安置等事項，國有、集體企業改制，重點建設項目，城市發展和社會管理，環境保護、社會保障、公益事業和民風民俗，安全生產、出租車經營拍賣、黨風廉政等等，從而使評估對象選擇更具操作性。但在“國家”主義決策者看來，所謂“一定”“重大”，不同的語境可以有不同的理解，即便是列了“清單”，也只是“看起來”有了范圍，實際上不僅沒有解決既有問題，反而增加了事項難以窮盡的新問題。那些在“清單”之外、主觀上想實施而客觀上很可能通不過評估的應評事項，可能“名正言順”地被規避掉；那些主觀上不想實施而客觀上也很可能通不過的事項，則可能被刻意選擇實施穩評。

①遵照學術慣例，本文對個案資料進行了技術化處理；有關該市穩評的個案資料由筆者根據調研資料整理而成，如無特殊說明不再單獨標注出處；感謝相關部門給予的大力支持?！皣摇奔仁菦Q策主體又是評估主體。在“誰來評”的問題上，各地規定較為一致，如T市穩評辦法規定，穩評由決策、牽頭決策、初次決策部門負責，如果工作需要，政法、綜治、維穩、法制、信訪等有關部門，專家學者、專業機構、社會組織、利益相關者代表可參與評估。也就是說，在制度設計上，國家與社會主體都是穩評參與主體，或者說現行規定并沒有將社會主體排斥在評估主體之外。但在“國家”利益和社會利益相沖突時，為保證重大決策通過或重大事項立項，“國家”主義決策者往往對社會力量介入抱有“天然的抵制沖動”〔10〕，即使允許社會主體“象征性”介入，也會對其主體的獨立性和結果的客觀性、科學性、合理性施加影響。無論是否有社會力量導入，“國家”主義決策者都努力使想實施的重大事項的穩評結論為社會風險等級較低或一般、事項可以決策或分步決策，使不想實施的重大事項的穩評結論為社會風險等級較高或很高、事項應暫緩決策或不決策，穩評最終演變為一場決策部門自己評估自己的“獨角戲”。 根據“國家”利益預設評估標準。 “怎么評”的問題主要涉及評估指標和評估程序兩大方面。從評估指標設計來看，目前通行的做法是從合法性、合理性、可行性和可控性四大方面開展穩評。如在“T市經驗”中：合法性指決策機關是否擁有相應決策權，決策內容和程序是否符合政策和法律規定，政策是否具有連續性和統一性等；合理性指決策事項是否符合人民群眾根本利益，是否兼顧長遠利益和現實利益等；可行性指決策時機與條件是否成熟，是否經過嚴密科學論證，是否得到大多數群眾支持；可控性指決策事項是否會引發負面輿論、社會穩定風險和事件，社會穩定風險是否可控和有效降低。但在將這四大一級指標操作化為具體二、三甚至更多的分級指標時，由于不同的決策事項、不同的設計者會設計出不同的指標體系，“國家”主義決策者會偏向于能夠實現經濟、地方、部門、局部、短期利益最大化的指標，并賦予其相應的權重值，從而預先設置出一個指標體系，然后利用自身優勢地位和影響，得到自己想要的穩評結果。 評估程序和責任重心倒置。穩評賴以存在的基礎是能為重大決策提供科學依據，在程序上先評估后決策是應有之義。但在“國家”主義決策者心目中，穩評“只能算是‘略占地位，而非具有‘戰略地位”〔11〕。在穩評與重大決策的關系處理上，就出現了重大決策在前、穩評在后的現象，即穩評和重大決策之間的程序倒置現象。穩評成了一種補充和證明性程序，成為事后千方百計證明決策科學性、合理性的手段，或純粹只為做做樣子、走走過場。此外，責任追究是穩評程序的重要環節和穩評效果的重要保障，沒有開展或依據穩評結論決策而導致社會安全事件的決策者，穩評沒發現問題而決策執行后發生社會安全事件的評估者，都應承擔相應責任。以T市為例，該市穩評要經過制定方案、征求意見、分析論證、確定風險等級、編制評估報告、運用評估結論和責任追究等環節，整體已相對完善。但一些地方重大決策的問責主體，要么疏于問責要么把問責重心放在決策者身上而忽視評估者責任。 三、“國家-社會”模式及其可能性 上述分析表明，要緩解“國家”與社會之間的張力，穩評就必須實現“國家-社會”模式的轉型。穩評的“國家-社會”模式的主要內容如下：endprint

圖1社會穩定風險評估"國家-社會"模式國家與社會共同明確界定穩評對象。決策者認識到決策的本質，即決策是“對全社會價值作權威性分配”，在決策實踐中，決策無論大小，均先進行穩評。只不過考慮到現實可行性，一般決策的社會穩定風險由決策者自評，而涉及到一定范圍社會主體利益的重大決策，則組織專業性、合理性、科學性更強的多方評估。但“一定范圍”究竟是多大范圍、多大決策是“重大”決策，需要由國家和社會主體共同明確規定。 國家與社會主體共同參與、各負其責、協調有序。決策者認識到獨立第三方對穩評結果“客觀”的重要性、專家學者和專業評估機構對穩評結果“科學”的重要性、重大決策主體和實施對象充分表達各自合理利益訴求對穩評結果“合理”的重要性，組織由專家學者、社會專業機構、決策者和利益相關者代表、普通民眾組成的評估小組具體負責穩評工作，而自身只負責穩評的組織實施。決策主體與評估主體共同參與但相對獨立、各負其責、協調有序。 國家與社會利益并重為根本評估標準。無論穩評指標體系如何設計，穩評始終圍繞國家與社會利益并重展開，即重點評估重大決策：是否在充分考慮經濟效益同時也充分考慮到社會穩定風險并在兩者之間找到平衡，是否因風險簡單否定重大決策或因草率決策導致社會穩定風險；是否在充分考慮經濟效益同時也充分考慮到社會效益，如民風民俗、民族情感、民眾尤其是受影響群眾的心理接受程度、環境影響及其保護措施、對政府公信度和政府形象影響等；是否在考慮眼前、局部、國家利益的同時也考慮到長遠、整體、個人利益，是否存在為了眼前、局部、國家利益而犧牲長遠、整體、社會利益的情況；是否經過嚴密科學論證，是否與經濟社會發展相適應，尤其是否得到大多數群眾支持等。 國家與社會在穩評過程中有效互動。國家與社會主體充分溝通，國家重大決策的意圖、內容、可能影響等社會主體充分知曉，社會主體尤其是利益相關者的利益訴求真實全面表達、國家充分理解，社會主體對國家重大決策的支持程度清晰可量；穩評結論得以充分尊重和運用，國家依據社會穩定風險等級的不同，分別做出不實施、暫緩實施、分步實施、調整方案后實施、可以實施等決定；出現社會安全事件的，國家與社會主體責任得到追究，未經評估即做出決策、決策時不依據評估結論而出現失誤的決策者，評估工作流于形式、不深入調查和分析論證導致決策失誤的評估者，責任得到嚴格追究。 “國家-社會”模式實現的可能性主要體現在以下幾個方面： “國家”與社會利益交叉點的存在。重大決策中，“國家”的利益訴求主要是政府“績效合法性”、個人“晉升錦標賽”或尋租。其中“績效合法性”不僅包括政府經濟表現還包括道德表現〔12〕，而“晉升錦標賽”則以“績效合法性”為基礎，如果為了片面追求地方經濟發展而損害社會公眾利益進而出現社會穩定事件，那么“績效合法性”和“晉升錦標賽”訴求則不能實現。相反，如果在決策方案中既考慮到“國家”利益，又對利益受損者做出補償，則容易找到利益交叉點或共同利益。共同利益是“國家-社會”模式的評估標準，即穩評應重點評估重大決策是否實現國家與社會共同利益，是否或在多大程度上存在單邊國家利益訴求或社會個體的非法或非合理利益訴求。穩評之所以能“主動規避、減緩、化解衍生性風險”〔13〕，也就根源于其為重大決策設定了國家與社會利益并重進而雙贏的評估標準和剛性門檻。實現了共同利益，也就做到了國家與社會利益并重雙贏，從而使國家與社會從對抗走向合作。 “小”政府與“大”社會的客觀要求。在單邊國家語境下建立“國家-社會”模式，重點要解決的是社會主體的嵌入問題。而“小”政府、“大”社會的客觀要求，為社會主體的嵌入提供了機會與可能。一方面，隨著經濟社會的發展，“國家”面臨的社會環境日益多變、復雜，政府不再“無所不能”，逐漸從“全能政府”向“有限政府”轉變。在穩評中，社會穩定風險的產生、發展、種類、大小及其防范化解等，影響因素眾多，而且各因素之間的關系錯綜復雜，單靠政府一己之力已難以得出客觀、科學、合理的結論，這就為社會力量的嵌入，提供了客觀可能性。另一方面，社會主體自身日益成熟，能夠在穩評中發揮巨大優勢：專家學者、專業評估機構等社會主體，具有知識、人才、設備優勢，可以對重大決策的社會穩定風險作出專業判斷，大幅提升穩評科學性；專家學者、專業評估機構、普通民眾等社會主體，屬于立場中立的“第三方”，可以做出客觀的結論；社會主體數量眾多，可使意見征求更廣泛、分析論證更全面充分、風險等級評定更科學、評估結論運用得到更有效監督、責任追究得到更好落實；社會主體長期扎根基層，對基層情況和需求更為熟悉，對重大決策是否兼顧到各方和各種利益，更具判斷力和發言權，使穩評結果更具合理性。 國家與社會并重共識的逐步形成。歷史上國家與社會之間產生過混同、對立、互動三種不同關系類型。前資本主義時期，國家與社會“近乎處于融合一體的狀態……整個社會則表現為一元同構的社會結構?！薄?4〕資本主義產生后的近代自由主義和國家理性主義都意識到國家與社會的差異，但前者過分強調國家干預社會之惡，后者過分強調國家干預社會的重要性，兩者都將國家與社會置于對立框架。隨著經濟和社會發展，眾多社會組織的出現和發展改變了國家與社會力量對比，同時出現的“市場失靈”和“政府失靈”兩極困境，使人們開始思考二者合作的必要性和互動的可能性，這為“國家-社會”模式提供了大的思想意識條件。新中國成立之初，我國借鑒蘇聯經驗實行高度集中的計劃經濟體制，建立起國家與社會關系的國家主義類型。隨著經濟社會的發展和改革開放的推進，這種建立在國家職能異常強化基礎上的“強國家-弱社會”模式越來越不適應中國國情。在此背景下，通過穩評限制決策“國家”主義、在穩評中推行“國家-社會”模式，逐漸成為共識。 四、“國家-社會”模式的實現機制 深化決策者對穩評特征的認識，改變“國家”任性駕馭穩評的做法。思想是行動的先導。穩評中的國家主義往往是思想國家主義的表現。消除社會穩定風險，首先要從鏟除思想上的不穩定土壤開始。以“T市經驗”發展歷程為例，T市早在2008年底便出臺《關于開展社會穩定風險評估工作的意見》，但由于部分領導認識不到位，導致次年2月在該地區發生一起因群眾對政府改變傳統風俗不滿的群體事件。事后該地區認真吸取教訓，開展專題學習討論，提高干部穩評工作認知、能力和水平。在次年園區建設中該地區先后組織8個工作組開展穩評，排查出6大風險點并采取措施有效化解，很好地將國家與社會利益結合起來，最終實現零糾紛、零上訪。認知的轉變，帶來行動的巨變。加強學習，將穩評知識，尤其是新常態與穩評關系相關知識納入領導干部培訓大綱、各級各類工作會議討論議程和穩評須知，深化決策者和評估者認識、形成共識；通過強化考核和監督等方式，促使重大決策者認識到“國家-社會”模式重要性，在觀念上摒棄國家主義影響，用國家與社會并重準則開展穩評工作，逐漸化解穩評制度與認知理性之間的張力。 以社會影響的大小作為評估對象選擇依據。如何明確界定“一定范圍”的具體范圍、“重大”二字的具體判斷標準，是穩評制度推行的重要保障。一般而言，判斷決策是否重大可以參考決策部門級別的高低，決策可能產生的經濟和社會效益的大小，決策實施所需資金、土地、人力等資源的多寡，決策實施所產生的影響及其大小等。但作為穩評程序啟動的“觸發機關”，穩評對象的選擇應主要依據決策影響的大小，尤其是受影響群眾數量的多少。至于決策所需資源是否存在缺口及其大小、決策影響性質是積極還是消極及其程度、決策實施可能產生什么樣的效益及其大小等，則是穩評“啟動”后需要判定的問題。穩評對象的選擇標準，本質上是穩評程序的啟動條件問題。在“涉及一定范圍人民群眾切身利益的重大決策”這一規定中，實際上就蘊含著“重大”決策的判定標準——“一定范圍”的人民群眾。各地可根據決策性質、社會穩定風險類型、社會安全事件發生的歷史數據、類似地區相關案例和數據等，通過定性和定量分析，確定一個相對科學且公認度較高的標準，將“一定范圍”予以量化。達到標準的決策即為重大決策，此時無論決策部門級別有多高、決策經濟或社會效益有多大等，都必須無條件啟動穩評程序，組建由專家、穩評機構、政府和利益相關者代表、普通民眾等參與的穩評小組實施評估。 理順國家與社會在穩評中的關系。穩評要實現國家與社會共同評估，權責明確、協調有序的機制是關鍵。這其中主要牽涉到兩對關系的處理，即決策主體與評估主體之間的關系和多決策主體之間的關系：其一，實行決策主體與評估主體分離制度。決策主體與評估主體分離，有利于穩評結果的客觀性、科學性和權威性。通過制度形式明確決策主體與評估主體，規定兩類機構缺一不可，且不得由同一機構擔任，人員不得重復交叉。決策部門只負責穩評工作的組織實施，而具體的評估工作由評估主體負責。決策主體與評估主體相對獨立，各履其職、各負其責。決策主體在穩評過程中不得以任何形式干擾評估主體的獨立判斷，影響評估結果。其二，明確多決策主體之間的關系。當決策主體存在多個部門或多級部門時，應明確牽頭部門，否則容易出現推諉扯皮、爭功諉過等問題。如T市出臺穩評辦法明確規定，黨委政府決策的事項由黨委政府指定的部門組織實施，部門決策的事項由決策部門組織實施，多部門聯合決策的事項由牽頭部門協調各部門抽調專人組成評估工作機構組織實施，多級黨委政府決策的事項由初次決策機關組織實施而不重復開展評估。 強化社會參與和結論運用環節。從國家與社會戰略高度對現有穩評程序進行優化是穩評發展的必然趨勢。要在總體上明確穩評和決策的關系和順序，進一步完善穩評實施細則，用專門條款強調和明確穩評與決策的先后關系，以及倒置性評估責任人的責任。在此基礎上，強化社會參與和結論運用環節。其一，強化意見征求環節和運用力度。通過公告、公示、問卷調查、意見征求箱、電話號碼、電子郵箱、意見征求表、走訪座談、論證會、聽證會等方式，征求包括利益相關群眾在內的各方意見，將群眾支持程度作為社會穩定風險等級評定的重要依據。如T市將有意見群眾占比在60%以上、40%-60%、20%-40%和20%以下的重大決策依次確定為高、較高、一般和低風險四個等級。其二，強化穩評結論運用力度。對未進行穩評的重大事項應堅決不予決策；對社會穩定風險等級較高的重大事項，應做出不決策或者調整方案直至風險降至低等級后實施的決定；對社會穩定風險等級一般的重大事項，應在采取有效防范和化解措施后再做出實施的決定；對社會穩定風險等級為低的重大事項，可以做出實施的決定，但仍要做好解釋說服工作并妥善處理合理訴求。 建立健全考核、獎懲和監督機制。為確保評估主體始終以國家社會利益并重為根本評估標準、重大決策主體在決策前組織實施穩評并認真參考穩評結論，同時促進決策主體和評估主體認識水平的提高，必須建立健全考核、獎懲和監督機制。其一，加強考核。是否實現國家與社會共同利益，是否或在多大程度上滿足社會合理利益訴求，是否或在多大程度上存在單邊國家利益訴求或社會主體的非法或非合理利益訴求等，不僅應成為評估重大決策社會穩定風險的根本標準，也應成為衡量評估水平的根本標準和穩評結論不可或缺的組成部分。其二，建立并嚴格落實獎懲機制。對沒有貫徹國家與社會并重、評估工作流于形式、不深入調查和分析論證導致決策失誤的評估者嚴懲，反之予以獎勵；對沒有很好兼顧國家與社會利益，尤其是為了單邊國家利益而損害社會利益的決策者予以嚴懲；對未經評估即做出決策、決策時不依據評估結論而實施中引發重大社會安全事件的決策者，要嚴格追究相關責任。其三，建立健全監督機制。從制度設計上，有效的監督體制能促進決策主體與評估主體認真履責，決策主體認真組織實施并認真參考穩評結果，評估主體客觀、公正、負責任評估?？山M建一支由紀委監察部門牽頭，組織、人事、審計、社會組織、利益相關者、公眾等單位和個人組成的穩評監督小組，對穩評全過程實施監督，穩評結果必須附帶監督小組意見方可生效，從制度上確?！皣?社會”模式得以規范有序運行。 五、結論 在政府經濟“績效合法性”、決策者個人“晉升錦標賽”壓力甚至是尋租動機下，少數重大事項的決策者可能根據自身需要選擇評估對象、預設評估標準、排斥第三方參與自己既當決策者又當評估者、先決策后評估等方式任意駕馭穩評，從而導致社會穩定事件的發生。因此，實行“國家”與社會利益兼顧的“國家-社會”模式成為必然選擇。而“國家”與社會利益交叉點的存在、“小”政府與“大”社會的客觀要求、國家與社會并重共識的逐步形成等，為該模式的實施提供了現實可能。深化決策者對穩評特征的認識、以社會影響的大小作為評估對象選擇依據、理順國家與社會在穩評中的關系、強化社會參與和結論運用環節、建立健全考核獎懲和監督機制，則是“國家-社會”模式實現的必備條件。穩評“國家-社會”模式的建構，可以使地方政府在穩評中面臨的“發展與穩定”之間的張力得以有效調和直至實現二者的融合。

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【責任編輯：朱鳳霞】endprint