相對集中行政處罰權行使中的依法行政問題探析

呂中誠

[摘要]相對集中行政處罰權作為《行政處罰法》設立的一項重要制度，對解決行政處罰領域存在的職責交叉、多頭執法、重復處罰等問題具有重大意義。地方各級人民政府進行相應的執法實踐，取得了較為顯著的成效。但實踐中依然存在超越職權等行為，有違依法行政的基本原則。文章認為，應時刻以依法行政原則為指導，注重部門間的執法協調配合和執法信息的互通共享，確保相對集中行政處罰權的行使符合依法行政的要求。

[關鍵詞]相對集中行政處罰權；依法行政；執法協調

一、一則關于相對集中行政處罰權爭議的案例

（一）案情簡介

某縣政府為相對集中行使行政處罰權，設立了行政執法局。該局在日常執法檢查中，發現某酒吧未報批環境影響評價登記表擅自進行裝飾裝修，安裝隔音設施，遂根據《環境保護法》第三十一條和《環境影響評價法》第三十一條的規定，向該酒吧作出《責令改正違法行為決定書》（以下簡稱《責改決定書》），并同時對該酒吧罰款人民幣10萬元。酒吧不服，向該縣政府申請行政復議，縣政府作出了維持決定。之后酒吧以行政執法局無權作出《責改決定書》以及處罰過重為由向法院提起訴訟，要求法院撤銷行政執法局的《責改決定書》及其罰款。

（二）本案爭議的問題

該案雖然最后以行政執法局改為對酒吧處罰5萬元，酒吧撤訴而結案，但卻折射出作為深化行政管理體制改革重要途徑之一的相對集中行政處罰權，在執法實踐中面臨的如何嚴格堅持依法行政的問題。本案的關鍵是行使相對集中行政處罰權的行政執法局是否有權作出《責改決定書》；行使相對集中行政處罰權的機關在執法實踐中如何與其他有關職能部門相互銜接以確保依法行政。本文將從依法行政的視角對這些問題進行分析。

二、關于相對行政處罰權中依法行政的法律分析

（一）行政執法局是否有權作出《責改決定書》

依法行政是行政法的基本原則之一，也是其首要的原則?；竞x是指政府的一切行政行為應依法而為，受法之拘束。依法行政要求政府要依法的明文規定行政，這里的“法”，包括《憲法》以及各法律、法規和規章。也就是說，政府的行政行為必須有法的明確規定，即法無明文規定不可為。前述案例中的行政執法局是該縣政府根據國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定（國發[2002]17號）》（以下簡稱《決定》）和所在省政府對應的文件而設立，集中行使該縣20多個職能部門的行政處罰權。那么，該行政執法局是否有權作出案例中的《責改決定書》呢？答案是否定的，理由如下：

首先，該行政執法局職權范圍中并不包含責令改正。該行政執法局行政職權的主要依據是《行政處罰法》的有關規定、《決定》和所在省政府的對應文件。該縣政府在設立該執法局的文件中規定了其主要職責，其中關于環境保護方面的職責是“行使水體、大氣、土壤、噪聲、光、惡臭、固體廢物、化學品、機動車等環境保護方面法律、法規、規章規定的行政處罰權（含相應的行政監督檢查權）及與之相關的行政強制權（僅包含實施行政強制措施）?！焙翢o疑問，該執法局所擁有的行政處罰權是有法定依據的，也有行使行政處罰權所必須的行政監督檢查權（包括必要時為保全證據而采取的行政強制措施），因為行政監督檢查是實施行政處罰的前提，是行政處罰程序必不可少的一部分。從一定程度上說，行政監督檢查權和相應的行政強制措施權是附屬于行政處罰權的。行政處罰權集中之后，原有關行政機關為履行行政處罰權而具有的行政監督檢查權和相應的行政強制措施權也當然隨之轉移，不可能也不應當將行政處罰權和與此直接相關的行政監督檢查權、行政強制措施權人為地割裂開來。那么，責令改正是否屬于行政監督檢查的范疇呢？根據《行政處罰法》第三十六條及第三十七條的規定可知，與行政處罰相應的監督檢查目的是收集實施行政處罰所必須的證據，責令改正顯然不是行政監督檢查，也不是行政處罰，而是一種行政命令。國務院法制辦秘書行政司根據《行政處罰法》第二十三條的規定，在《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的答復（國法秘函[2000]134號）》中已明確其不屬于行政處罰，即責令改正是行政主體對特定行政相對人作出的一種行政命令。環保部的《環境行政處罰辦法》第十一、第十二條也明確將其規定為行政命令。行政法上的行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或不為一定行為（作為或者不作為）的意思表示，是行政行為的一種形式。因此，案例中行政執法局的職權范圍中是不包含責令改正違法行為這種行政命令權的。

其次，法律已經明確將責令改正違法行為的權力賦予環保部門的前提下，行政執法局不可越俎代庖。根據《環境保護法》第六十一條的規定，責令停止建設作為責令改正的一種形式，有權作出的機關是“負有環境保護監督管理職責的部門”，修訂前的《環境影響評價法》第三十一條則明確規定責令停止建設的權力屬于“有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門”。2016年9月1日起開始實施的新《環境影響評價法》更是將責令停止建設的權力直接賦予了“縣級以上環境保護行政主管部門”。對《環境保護法》而言，新修訂的《環境影響評價法》既是新法，又是特別法，應該優先適用。因此，環境影響評價法中責令停止建設的權力專屬于“縣級以上環境保護行政主管部門”（海洋工程建設項目除外），故該行政執法局是無權作出《責改決定書》的。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》在“依法行政的基本要求”項目下也明確規定“行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定?！憋@然，該行政執法局作出《責改決定書》的行為屬于超越職權的行為，根據《行政訴訟法》第七十條的規定，依法應予撤銷。

由此可見，相對集中行政處罰權的部門在執法實踐中不能忽視依法行政的基本原則。沒有法定依據擅自行使屬于其他部門的法定權力，勢必會打亂法定的部門分工，破壞既定的法律秩序，進而在行政管理與行政執法上造成混亂，這是嚴重違反依法行政原則的。endprint

（二）集中行使行政處罰權的機關與其他有關部門間的協調配合

《行政處罰法》設立相對集中行政處罰權制度的目的，是欲解決職責交叉、多頭執法、重復處罰等問題。根據《行政處罰法》的有關規定，實施行政處罰的同時，必須要糾正違法行為。而許多單行法律又將糾正違法行為的職權授予了專門的部門來行使，因此，將原來其他職能部門所擁有的行政處罰權集中交由一個機關行使，該機關不可能僅僅對違法行為者施以行政處罰就了事，必然不可避免地與原職能部門在行政處罰和糾正違法行為等方面進行協調配合?？梢哉f，集中行使行政處罰權的機關與原職能部門的協調配合既是實施相對集中行政處罰權的重要環節，也是依法行政的必然要求?！稕Q定》明確指出，“要通過各層次的配套制度建設，明確集中行使行政處罰權的行政機關與其他有關部門之間的職責權限，完善集中行使行政處罰權的行政機關與其他有關部門之間的協調配合機制?！边@種協調配合機制主要包括執法協調制度、部門協調配合制度和信息互通制度等。

1.建立并完善執法協調制度

執法協調的主體應為本級人民政府的法制機構，協調的主要內容包括建立定期的聯席會議制度，相互溝通執法過程中出現的問題，商討解決的辦法；協調和化解執法過程中出現的爭議和矛盾；對在執法協調中各部門的工作定期予以評價并與部門負責人的考核掛鉤等等。

2.建立并完善部門協調配合制度

行使相對集中處罰權的機關應設立專門負責協調的機構，一般應交由其法制機構來負責協調在實施行政處罰過程中與其他部門的溝通協調。比如上述案例中，從依法行政的角度出發，行政執法局應該是在發現酒吧未批先建的違法行為后，立即進行調查取證，然后將取證情況通報給縣環保局，縣環保局根據行政執法局調查取證的結果對酒吧作出《責改決定書》，同時行政執法局可以依法對酒吧作出相應的行政處罰。在此溝通協調的過程中，行政執法局應就擬作出的行政處罰所依據的事實和法律以及處罰的幅度與縣環保局進行充分的溝通。事實上，該縣行政執法局設立不到一年的時間里，在行使相對集中行政處罰權的過程中產生的行政爭議時有發生，這與沒有建立起行之有效的部門協調制度也有很大的關系。

3.建立并完善信息互通共享制度

行使相對集中行政處罰權的機關應與其他有關職能部門建立暢通的執法信息互通共享渠道和平臺，對各自執法過程中獲取的信息做到互通共享，這樣不僅能夠有效避免重復執法等情況，還能提高相對集中行政處罰權的執法效率。比如就大氣污染防治來說，環保部門可以將其轄區內排污許可證的發放情況、大氣污染物的排放標準、重點大氣污染物排放總量控制指標以及監管的方式等在信息平臺上予以公布，這樣，行使相對集中行政處罰權的機關在執法檢查中就可以對相關的行政相對人是否違法作出初步的判斷，然后經過調查取證并及時與環保部門進行溝通協調，在各自的職責范圍內依法作出相應的行政行為。這不僅符合依法行政的要求，而且執法效果也是顯而易見的。

三、結語

行使相對集中行政處罰權的行政機關必須牢記依法行政的原則，明確執法權限，做好與其他職能部門的執法協調，以確保行使相對集中行政處罰權時不偏離依法行政的軌道，最大限度地實現相對集中行政處罰權的制度價值。

[責任編輯：農媛媛]endprint