超市貨架上發現過期食品如何定性處理—淺談對異地違法主體如何行使管轄權

文 / 張倫

案情

某超市于2015年8月30日采購君樂寶牌開啡爾酸奶24盒，在其冷藏食品區貨架上銷售。截至2016年1月25日，仍有5盒在貨架上待售，已超過保質期10天。由于超市允許供貨商在銷售過程中更換商品，導致該批次開啡爾酸奶在超過保質期時具體銷售數量無法確定，違法所得無法計算。

分歧

第一種意見認為，在超市貨架上發現超過保質期的食品，應定性為該超市經營超過保質期的食品行為，其違反了《食品安全法》第三十四條第（十）項規定，應依據該法第一百二十四條第一款第（五）項規定，處以5萬元以上10萬元以下罰款。

第二種意見認為，在超市貨架上出現超過保質期食品，未確認有具體銷售過期食品行為，只是因為該超市未履行定期檢查食品的清查義務，對超過保質期的食品未及時清理、下架，違反了《食品安全法》第五十四條第一款之規定。依據第一百三十二條…責令改正，給予警告；拒不改正的，責令停產停業，并處一萬元以上五萬元以下罰款；情節嚴重的，吊銷許可證。

評析

筆者認為，正確處理此案必須明晰兩個問題：一是超市貨架上超過保質期的食品是否為“庫存食品”？貨架上有過期食品是否已構成經營行為？

《食品安全法》第二條第（一）項和第（五）項規定明確：“在中華人民共和國境內從事下列活動，應當遵守本法：（一）食品生產和加工（以下稱食品生產），食品銷售和餐飲服務（以下稱食品經營）……（五）食品的貯存和運輸?！笨梢?，食品經營特指食品銷售和餐飲服務，“食品銷售”與“食品的貯存和運輸”是兩個不同概念，不存在任何包含關系，是兩個獨立的行為。

《食品安全法》第五十四條第一款“食品經營者應當按照保證食品安全的要求貯存食品，定期檢查庫存食品，及時清理變質或者超過保質期的食品?！眱热葜兴傅摹皫齑妗笔称?，不應簡單理解為庫房所存食品，“庫存”是相對“售出”而言的，所以未售出的食品都應當為庫存食品，否則貨架上的食品還需不需要“清理”就沒有依據了，第五十四條的規定也就成了虛設。因此，超市貨架上超過保質期的食品應當為庫存待銷售食品。

超市貨架上存放超過保質期的食品，存在被銷售的可能性，有合同要約的表示，但并未完成交易行為，發生銷售事實，產生交易結果，在沒有其他證據證明其銷售行為已經完成的情況下，直接將貨架上存在的食品視同已經銷售完成的食品，缺乏法律依據和說服力?！缎姓V訟法》第三十四條第一款規定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行為的證據和所依據的規范性文件?！比魣谭ㄈ藛T按照第一種意見進行立案處理，則需要提供該超市已售出超過保質期食品的證據，而第一種意見是將超市貨架上發現超過保質期的食品“視為”待售食品，所能提供的證據只有執法人員在超市貨架上發現的超過保質期食品和《現場檢查筆錄》所記載的證據等資料，而沒有銷售行為已經完成的證據予以佐證，同時無法形成完整的從進貨到銷售的證據鏈。此時，就認定超市銷售了超過保質期的食品，然后憑借“推定”“視為”進行定性，缺乏證據支撐。

執法部門在超市貨架發現過期食品，應啟動立案調查，調查該食品進貨和銷售情況，看有無證據證明已銷售，如有證據證明銷售過期食品行為已經發生，即可認定為經營過期食品；如查實未銷售，應定性為未按要求貯存食品；如即使有銷售嫌疑，但無法查實，在當前法律法規沒有明確規定的情況下，也應疑錯從無，定性為未按要求貯存食品。從證據學上來說，經營場所發現過期食品不能成為經營過期食品的直接證據，只可能是間接證據，執法部門不能僅憑過期食品存在于某個區域或場所這一單一證據進行認定，也不能憑當事人有可能銷售或使用過期食品而推定為經營過期食品，應當依法查證銷售或使用過期食品行為是否已經發生方能予以定性。

綜上所述，筆者贊同第二種處理意見。

思考

一是行政處罰應該遵循公平、公正、過罰相當的原則，對任何公民、法人或其他組織實施行政處罰，都應該做到“法無明文規定不可為”。從食品監管實際情況看，食品經營者點多面廣，經營規模、管理素質參差不齊，大多數食品經營者主觀上并沒有經營過期食品的故意；個別因為疏于管理未及時清理臨期食品，出現過期食品數量和貨值金額較小，社會危害性輕微。如果因此被判違法經營過期食品而承受貨值金額成千上萬倍的行政處罰，當事人確難接受，實際執行也難以到位，并且有違行政處罰“公正、公平、過罰相當”之原則。

二是食品經營者經營過期食品的違法情形多種多樣，監管執法理應嚴謹、審慎，準確甄別食品經營者經營過期食品行為或未按要求貯存食品行為。個別地方制定了過期食品進入某一特定區域即視為經營過期食品的定性規則，但在司法實踐中部分案例被判證據不足，定性錯誤。筆者認為這種以場所來界定是否違法經營過期食品的規范性文件可作參考，但不能作為定性處罰法定依據。

三是因為目前對食品生產經營者清理過期食品后，下一步如何貯存和處置沒有明確的法律規定，導致了認識上和實踐上的不統一，出現過期食品的執法困境?！妒称钒踩▽嵤l例（修訂草案送審稿）》第四十九條規定：“食品生產經營者應當對超過保質期的、變質的、回收的食品、食品添加劑登記造冊，在有明確標識的場所單獨存放，及時予以銷毀或者采取其他無害化方式處理，并做好相關記錄?！痹摋l款對過期食品的貯存和處理進行了明確規定；第一百九十八條規定“ 食品生產經營者有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕處罰：（一）沒有主觀故意或者重大過失，且違法情節較輕，貨值金額較小，未造成危害后果的；……違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰?！痹摋l款可為類似本案情形的處理提供法律支撐。期盼《食品安全法實施條例》的修訂實施能彌補對過期食品監管執法的法律缺漏，實現對過期食品更完善、更實際、更科學的依法監管。