《產品質量法》在化妝品稽查辦案中的法律適用

文 / 高雷

當前，《化妝品監督管理條例》尚未正式施行，食品藥品監管部門在處理化妝品違法行為時，適用的法規主要有《化妝品衛生監督條例》（以下簡稱《條例》）、《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（以下簡稱《特別規定》）及《產品質量法》。那么在《化妝品監督管理條例》正式施行之前，如何選擇現有的化妝品法規依據開展稽查辦案呢？筆者就此話題做淺顯探討，供監管部門借鑒與參考。

現行法律法規如何選擇

由于《條例》頒布時間較早，許多條款已與實際狀況不相符，不適應當前化妝品行業的發展情形，對一些違法違規事件無法給予相應的行政處罰，給食品藥品監管部門開展化妝品稽查辦案帶來一定的困難。

在保健食品、化妝品監管實踐中，《特別規定》是目前查處產品違法行為比較直接有效的行政法規，可以適當運用。但由于《特別規定》的處罰裁量基準過高，針對化妝品違法行為的行政處罰難度較大，從而給稽查工作帶來一定的局限，不利于《行政處罰法》中處罰與教育相結合的原則，不容易產生行政執法的社會效應。

《產品質量法》明確規定，在我國境內從事產品生產、銷售活動必須遵守該法。雖然《產品質量法》也存在未設置罰款數額最低限，未完善以“貨值金額”為處罰基數確定罰款數額的成倍遞進模式，導致違法利潤高于違法成本的弊端，但《產品質量法》中對處罰條款的表述，一定程度上規避了因法規滯后和處罰裁量基準過高而導致的實際困難。例如，《產品質量法》第四十九條規定：“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品（包括已售出和未售出的產品，下同）貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

食品藥品監管部門是否可以依據《產品質量法》開展化妝品稽查工作？筆者認為，食品藥品監管部門在嚴格貫徹執行《條例》和《特別規定》的同時，在處理化妝品違法行為時，如果對于使用的處罰條款存在爭議，可以充分運用《產品質量法》的相關規定。

《產品質量法》適用化妝品稽查

首先，《產品質量法》規定：“本法所稱產品是指經過加工、制作，用于銷售的產品?！薄稐l例》第二條定義的化妝品，是指以涂擦、噴灑或者其他類似的方法，散布于人體表面任何部位（皮膚、毛發、指甲、口唇等），以達到清潔、消除不良氣味、護膚、美容和修飾目的的日用化學工業產品。同時，《產品質量法》明確規定，只有建設工程及軍工產品質量監督管理不適用該法規定?；瘖y品屬于日用化學工業產品范疇，不在上述兩者的范圍之列。依據上述定義，化妝品應當屬于《產品質量法》所規定的產品范疇。按照法律高于行政法規的原則，《條例》中對化妝品的安全規定不會超越《產品質量法》對產品安全的一般性規定，即《產品質量法》囊括或涵蓋了《條例》中對化妝品的特別規定。這是可以依據《產品質量法》開展化妝品稽查工作的原因之一。

其次，《產品質量法》第十三條第二款規定，“禁止生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全標準和要求的工業產品。具體管理辦法由國務院規定?！被瘖y品是關系到人體健康的日用化學工業產品，與公眾生活聯系緊密，而《條例》作為國務院發布的行政法規，對于不符合保障人體健康標準和要求的化妝品進行了明確具體的規定?！稐l例》規定：“生產特殊用途的化妝品，必須經國務院衛生行政部門批準，取得批準文號后方可生產；化妝品標簽、小包裝或者說明書上不得注有適應癥，不得宣傳療效，不得使用醫療術語?！币虼?，《產品質量法》第十三條第二款中“具體管理辦法由國務院規定”的法律條款表述，實際上就是法律涵蓋適用范圍最大化的兜底條款。

第三，比較法律效力級別，《產品質量法》應是行政法規《條例》的上位法之一。在化妝品執法中，應優先適用《條例》，在《條例》沒有相應規定時，可以適用《產品質量法》?！懂a品質量法》對產品質量安全的法定條款要求，是對一般產品質量安全的基本要求，屬于原則規定；而《條例》是對化妝品作為特殊產品質量安全的特別要求?；瘖y品質量安全必須符合《條例》規定的特殊質量要求，也要符合《產品質量法》對一般產品質量的基本和原則要求。

食藥監管部門可適當運用

《產品質量法》第八條規定，“國務院產品質量監督部門主管全國產品質量監督工作，縣級以上地方產品質量監督部門主管本行政區域內的產品質量監督工作”，但其第三款明確規定，“法律對產品質量的監督部門另有規定的，依照有關法律規定執行?！惫P者認為，《產品質量法》第十三條第二款的規定已授權國務院制定涉及人體健康和人身財產安全的產品具體管理辦法。

《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權?！倍姓幜P是依法實施質量監督、打擊和制裁制售假冒偽劣產品違法行為以及違法者的重要舉措。

《產品質量法》第七十條規定，“該法一些具體條款規定的行政處罰由產品質量監督部門或者工商行政管理部門按照國務院規定的職權范圍決定，但法律、行政法規對行使行政處罰權的機關另有規定的，依照有關法律、行政法規的規定執行?！薄胺?、行政法規對行使行政處罰權的機關另有規定”的法律條款表述，實際上也是法律涵蓋適用范圍最大化的兜底條款，故化妝品的生產者、經營者違反《產品質量法》規定的，應由食品藥品監管部門依據《產品質量法》的條款，行使化妝品產品質量監督、對違法行為實施行政處罰。