建設世界航天強國背景下的中國航空產業政策探討

楊拓

摘 要：戰略性新興產業代表新一輪科技革命和產業變革的方向，發展我國以航空產業為代表的戰略性新興產業，也是加快建設世界科技強國的重要途徑。美國作為世界航空工業的強國，研究和探討其航空產業政策的發展軌跡與實踐，對加快我國航空產業發展將會提供有益的借鑒與啟示。

關鍵詞：美國航空產業；產業政策發展；問題分析；經驗借鑒

2017年10月18日，在中國共產黨第十九次全國代表大會開幕會上，習近平總書記再一次指出“要瞄準世界科技前沿，實現前瞻性基礎研究、引領性原創成果重大突破”，并明確提出“為建設科技強國、航天強國和交通強國而奮斗”的戰略目標。美國作為航空工業強國，研究其航空產業政策的縱向發展軌跡和橫向支持范疇借鑒其產業政策發展經驗，對完善我國航空產業政策、突破政策瓶頸將會提供一些有益的發展思路與啟示。

一、美國航空產業發展歷程與政策框架

毫無疑問，正因為美國聯邦政府明確了航空產業的國家戰略地位，通過搭建科技創新的技術平臺，促進航空產業的集群發展，才進一步提升了美國航空產業的整體競爭力?；仡櫭绹娇债a業的發展歷程，主要可以劃分以下三個階段：

（一） “追跑”期（二十世紀初至二戰時期）：美國的航空技術處于起步階

美國航空產業起步于二十世紀初。江可申，李文紳研究發現，二十世紀初，美國航空產業技術與歐洲航空產業方面存在頗大差距，同時，國家發展過程中資金壓力較大，考慮到航空產業研發投資對于資金要求較高，美國政府采取稅收等優惠措施鼓勵民間資金進入該產業。二戰時期，美國航空產業的發展進入到了規模發展階段——“以量取勝”，但是在航空技術上仍落后于歐洲國家。Smith曾經提及到，在二戰前期，為了增強空軍作戰力量，美國聯邦政府精選了一部分機型，發布行政指令，讓現有的航空公司集中生產特定型號的飛機。埃米，田大山研究發現，生產指標的壓力進一步擠壓了美國航空公司技術水平的研發投入，雖然美國最終以數量優勢戰勝了日本的“零”式戰斗機，但其航空技術與德國、英國等歐洲國家也進一步拉開了差距。

（二）“并跑”期（二戰時期至二十世紀五十年代）：美國的航空技術發展速度得到了顯著提升

由于二戰期間美國聯邦政府向航空公司采購數量龐大，為航空公司帶來了巨額收益，同時戰后美國軍用飛機訂單數量急劇減少，減輕了美國航空公司的生產壓力，促進了美國航空公司對科技研發的大量投入。黨亞茹和李雯靜研究發現，美國聯邦政府通過聯邦機構、大學交通研究中心和其他研究機構的協同合作，建立了航空科技研發的組織保障。該階段，NASA正式擔任起研發航空科學與航天科技的領導責任，融合軍事技術與航空制造技術。Swih.，JM， 安心曾指出，在五十年代初期，美國聯邦政府為了防止其他國家對美國航空技術產業的威脅，為航空界制定了亞音速、超音速和高超音速的研究目標。進入超音速時代后，美國憑借對音速領域的壟斷技術優勢，使得當時的航空產業技術已經領先于歐洲，立于世界航空技術的前沿。

（三）“領跑期”（二十世紀五十年代至二十一世紀）：美國航空技術在世界上始終保持領先態勢

在航空產業制造領域，產業集群進一步增強了產業的國際競爭力，促進了產業上下游的聯動。在美國西雅圖，形成了典型的航空產業集群，使其享有“飛機城”的美譽，同時也是世界航空業巨頭波音的商用客機生產中心和波音737、757和747、767、777和787客機的生產線所在地。張耘對西雅圖的產業現狀進行分析、研究發現，以波音公司為龍頭，該區域形成了以航空配件、檢修及相關對完整產業鏈條，進一步鞏固了美國在世界航空產業的市場份額和產業競爭力。美國對航空技術領域的大量資金投入及政策扶持，使得美國航空產業自二戰以來，完成了從“追跑”到“并跑”，再到“領跑”的蛻變?，F階段，美國航空產業在規模、技術上都處于世界領先地位，已經成為了美國經濟的重要組成部分。美國航空產業的發展歷程，經歷了航空產業從分散到整合、從落后到領先、從競爭到合作的動態發展過程。經過一個世紀的發展，美國航空產業發展日趨成熟，產業技術保持領先，已形成完整的產業鏈。同時，在NASA技術研發領域的領導作用下，美國軍用航天技術與企業制造技術實現了高度融合，由于航空與航天產業在科學技術上存在緊密的聯系，航天技術的發展又進一步拓展了航空領域的研究深度。航空產業作為技術密集型產業，在發展過程中需要大量的資金與完善的政策扶持，美國航空產業得以保持世界領先水平，歷來都離不開美國聯邦政府在產業發展中發揮的主導作用。

二十世紀以來，美國歷屆政府高度重視航空產業的發展，將其視作國家重要戰略產業。雖然美國向來自詡為自由經濟的國度，不承認自己有過產業扶持政策，同時美國政府也沒有定期、明確發布美國航空產業政策白皮書。但是美國政府的科技政策、國防部的相關政策以及國家航空航天局的相關規定等都對航空工業具有宏觀的指導意義。因此，美國政府相關法律、法規、正式報告中對航空工業的發展產生直接影響的內容即可視為政府關于航空工業發展的方針政策。

二、美國航空產業政策的動態分析

（一）財政持續投入航空研發，保障研發資金來源的穩定性

近年來，世界各國紛紛將科技創新作為提高綜合國力的重要抓手來提高自身在深空、深海、深地、深藍領域的探索實力。2017年特朗普上任以來，強調將進一步鞏固美國在航空領域的絕對優勢地位。2007年美國對航空研發投入超過了7億美元，但受金融危機的影響，2008年、2009年投入資金持續下降，到2010年美國聯邦政府對于NASA的航空科研項目投入開始穩步回升，并于2017年特朗普總統上任后達到了新高，直逼8億美元。當今，雖然美國仍處于金融危機復蘇階段，但是美國航空研發受金融危機的影響較為有限，美國財政對于航空事業的支出呈現了穩定上升態勢，確保了航空產業研發資金的穩定性及持續性。

（二）注重航空航天政策的一體化，強化項目管理水平endprint

歷年來，在美國《國家航空航天局》（NASA）的年度戰略規劃和美國《航空航天工業協會》（AIAA）的年度戰略規劃中，將航空產業與航天產業規劃統籌考慮，在戰略規劃制定思路以及科技研究組織架構搭建中，體現了兩者融合發展的理念；在航空項目管理過程中，向來重視對內部科研項目的管理，同時強調對外技術合作的理念?；趦炔宽椖抗芾?，政府部門強調“加強道德標準、環保標準建設”，“增強保障”；在自主建設能力方面，科研項目團隊強調“更新實施，保護產業基礎”，“改進綜合網絡，提供安全鏈條”?；趯ν夂献鞯倪^程，NASA加強同學術界、私營部門、州政府、其它聯邦機構以及其他國際組織的合作關系，采用了一系列公私伙伴關系、委托代理、政府采購等新的模式，搭建其與產業界的合作平臺。

（三）注重航空人才培養，進一步提升合作層次和水平

NASA對人才重視由來已久，但是過程中由于管理模式的變更曾發生人才流失現象，且一度造成嚴重損失。1992年Dan Goldin擔任NASA的行政長官后，即開始貫徹“更快、更好、更經濟”的管理模式，但其對人才培養與開發的忽視，直接導致航天任務風險性加大，忽視了員工自身發展的需求，最終造成了兩次火星探測任務的失敗。至此，NASA意識到了人才培養對于航空產業的重要性，加大了對人才的培養力度，通過開展人才儲備計劃，擴大航空領域研究生招生及培養規模，吸納世界范圍內的優秀人才赴美工作，強調了人力資源對航空產業的重要作用。此外，NASA同初中等教育機構合作，擴大師資規模，提升教育標準以滿足國家對自然科學、工程技術方面上人才的需要；通過同高等科研院校、私營部門合作，提升合作層次與水平；美國政府采用多樣化措施激發公眾參與上述領域的研究與學習的熱情，進一步發掘領域的潛力人才，建立人才儲備的數據庫。

（四）注重科學技術的實際應用，提高軍用裝備的科技含量

2025年美國航空運輸量將至少是目前的兩倍，以解決航空運輸量的增長與技術發展瓶頸間的矛盾，現已成為NASA面臨的一個重要難題。為此，NASA在規劃中強調了對于美國航空運輸領域的基礎項目研究計劃的部署，通過技術水平的提升得以緩解航空運輸量激增的問題。譬如，克服航空飛行的阻力，降低油耗，開發非石油燃料的多燃料式氣式發動機等，以期對航空飛行器和航空飛行設施帶來革命性成果，逐步滿足未來航空運輸的需要。同時，通過對軍用裝備領域的研究成果應用，利用科技成果提高軍用裝備科技含量，保持美國航空飛行武器的世界領先地位，將該研究成果進一步用于民用航空領域，滿足航空運輸需求，拓展了航空科研成果的應用領域，顯著發揮了科研成果的經濟效益。

三、我國航空產業政策現狀與問題分析

（一）航空產業配套政策發展不完善，產業政策扶持有待進一步加強

近年來，隨著一系列國家政策的頒布，《十三五”國家戰略新興產業發展規劃》（國發〔2016〕67號）、《中國制造2025》（國發〔2015〕28）提出了發展航空產業的戰略要求，確保了該產業在國家戰略內容中的地位。同時，在完善頂層設計的同時，我國也開始涉足細分航空領域管理條例的制定。其中，通用航空作為航空產業的重要領域，我國國務院發布了《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》（國辦發〔2016〕38號）文件，同時政府部門發布了《低空空域管理使用規定》、《通用航空飛行管理條例》、《低空空域劃設方案》、《通用航空飛行管制條例》（修訂版）等一系列管理辦法，促進了政府調控政策對通用航空行業發展的引導作用。但是，由于航空產業技術研發對資金要求高，研發周期長，現有產業扶持政策對其適用度并不高，我國對于航空產業以及企業的扶持政策仍有待細化和完善。政府應當在發揮產業引導作用的同時，進一步發揮政府扶持對企業發展的促進作用。

（二）航空產業核心技術競爭力不足，科技成果轉化能力有待進一步提升

我國航空產業起步較晚，航空技術核心競爭力不強。技術進步和創新能力是一個產業發展壯大的重要因素，航空產業作為技術密集型的戰略性產業，技術創新能力尤為重要，直接影響了產業的國際競爭力。目前，我國航空技術研究基礎比較薄弱、預先研究起步較晚、技術儲備不足；航空技術體系尚不完備、產品自主研發設計流程尚不完善、飛機總體設計和工程管理水平相對落后。同時，科研成果應用轉化能力不足，高效率的科研成果轉化機制尚未健全，科技研發應用同產業的實踐應用尚未形成緊密聯系。此外，我國航空產業及細分行業的規范和標準較為欠缺，發達國家主導了國際市場上標準體系的制定，不利于我國航空產業參與國際市場的競爭。

（三）航空產業集群尚未形成，區域分工專業發展有待進一步協同

我國航空產業經歷了仿制生產、測繪仿制到自行設計制造的發展過程，通過實踐鍛煉，積累了豐富的實踐經驗。同時，我國現具有成套的研制和生產管理程序以及較為完善的質量管理保證體系。先前，我國的航空產業主要是根據國防建設的需要，集中在西安、沈陽、成都、上海、貴陽、哈爾濱等城市，各自以主機廠為核心，形成了區域配套體系。但是，在產業專業分工日趨重要的形勢下，我國航空產業的上下游尚未建立聯動機制，相互之間聯系不緊密，制造業基地空間上呈現出了分散狀態，航空產業集群亟待建規劃建設。

（四）航空產業先進技術封鎖嚴重，國際市場進入壁壘有待進一步突破

國際市場上，美國對中國航空產業采取嚴格的技術封鎖，加之空客和波音公司提高行業進入壁壘，進一步加劇了航空產業的市場競爭。長久以來，美國國內部分勢力受冷戰思維影響嚴重，1999年美國共和黨人考克斯提交了《考克斯報告》，報告中鼓動美國政府加強對中國的高科技禁運，自此，美國出臺了更為嚴格的對華高科技出口禁運限制。此外，美國波音公司和歐洲空中客車公司作為世界民用飛機市場兩大寡頭，為了保持其壟斷地位和利益的最大化，防止第三者進入這一領域，打破寡頭壟斷的市場格局，兩家公司分別在美國聯邦政府、歐盟的支持下，通過主導國際標準、規范的制定和推廣，將產品的直接市場競爭演變為市場準入限制，進一步提高了我國航空產業發展的國際市場進入壁壘。endprint

四、美國航空產業政策的經驗借鑒與啟示

航空產業作為我國建設世界科技強國的重要依托，近年來，我國航空產業實力不斷加強，航空產業在我國經濟的戰略地位不斷提升，但是由于我國航空產業起步晚，核心技術競爭力不強，行業發展與國際頂尖水平存在一定差距。借鑒美國航空產業的發展歷程及政策框架，我國應當強化航空產業的政策配套，提高技術核心競爭力，發展航空產業集群，在全球化背景下，進一步加強國際合作交流，躋身航空強國之列。

（一）堅持科技創新發展戰略，完善航空產業政策配套

提高核心競爭力，完善政策配套體系，加快對世界領先航空產業技術的追趕。一是堅持科技創新驅動經濟發展的戰略規劃，強化自身的技術優勢。我國于2017年7月，發布了《人工智能發展規劃》，以此拉開了第四次工業革命的序幕，為航空產業的發展提供強勁的技術動力。建議在此基礎上進一步強化并確立航空產業在建設世界科技強國中的戰略地位，以進一步驅動經濟發展，搶奪全球體系中的話語權和主動權。二是完善航空產業發展的配套政策，加大科研項目的財政投入，扶持航空產業的發展。由于航空產業本身具有高投入、高風險的特征，充足且穩定的資金保障了航空研發投入的穩定性及有效性。政府通過完善航空產業的基礎發展設施，引入社會資本參與投資建設，營造航空產業發展的有利環境。

（二）強化科技研發轉移能力，促進“軍民融合”發展

加強科技成果轉移，推進“軍民融合”發展，強化我國航空產業技術的實踐應用能力。一是增強科技研發轉移能力，提高科研成果的落地性。通過搭建技術轉移的組織架構，健全產權知識保護的法律法規，完善知識產權交易制度，加強產學研聯動，通過多方合作共同推進航空產業的技術研究與開發。二是推進“產融結合”項目，增強我國國防實力。借鑒美國研發與軍工產業的融合政策，將航空產業研究技術進一步應用到軍工產業發展，增強軍事裝備，提高國防綜合實力；進一步拓展民用、商用航空領域的應用，增加經濟效益。在研發過程中，各方結合各自的專業特長，強調應用及操作，進一步提升我國軍工國防的技術水平。建議通過統籌科研項目的供需，強調科技研發對國防、經濟、社會發展的促進作用，實現“軍民融合”發展。

（三）建立航空人才培養機制，搭建產業集群技術平臺

建立多層次的航空人才體系，夯實產業集群的技術基礎，提升我國航空產業的國際競爭力。一是建立航空人才培養機制，形成層次豐富的人才體系。人才作為科技創新的重要因素，團隊核心成員對于科技研究效率有著直接決定作用，應當注重科研與生產的結合，重視項目的實踐鍛煉，培養和造就一支年輕、有創新能力的航空科研隊伍。在航空科研制造領域，結合我國產業結構轉型的發展方向，通過團隊研發實踐培養，豐富專業人才儲備，建立人才梯隊。二是豐富專業的人才儲備體系，搭建航空產業集群發展的技術平臺。從國家戰略層面，提出產業集群發展規劃，統籌協調區域航空產業發展，打造上下游聯動的完整產業鏈，通過完善航空產業的集群發展政策，進一步發揮產業發展的區域協同作用。

（四）提高航空科研項目管理能力，強化科技對外合作戰略

實施航空科研項目的科學管理，加強科技對外合作，早日實現我國航空產業在全球市場的“領跑”。一是結合生命周期管理理論，加強內部科研項目管理。在項目立項階段，對項目實際應用轉化進行科學預測；在項目實施階段，強化項目科研與軍工、經濟應用的聯系，形成供需對接交流機制；在項目完成階段，強化技術成果轉化，對項目實施評價，吸收項目的經驗與教訓。二是加強科技國際合作，實施“軟硬兼施”的科技合作戰略。在國際合作過程中，我國應當通過尋求與波音、空客的轉包的生產合作，提高飛機部件的研制生產能力。同時，借“一帶一路建設”以及“金磚國家”的區域合作契機，開展平等交流合作，取長補短，推動改變民用航空市場雙寡頭局面，建立維護世界航空產業公平公正的外部市場競爭環境。endprint