城市生態景觀規劃的實施難點與政策探討
——基于濰坊城區河道整治規劃案例

黃經南 王國恩 張子玉 孫守勤 孫共明

北方平原城市濰坊通過實施河道整治規劃，將貫穿城區主要河流相互貫通，構建了完整的城市水生態網絡體系；并借助沿河景觀打造，帶動城市開發和產業升級，將城市生態建設、功能提升以及形象塑造三者有機結合。在這一過程中，濰坊通過市場運作解決生態建設資金來源以及通過構建多方利益共享的組織機制保證規劃實施的成功經驗值得借鑒。

1 規劃及實施

1.1 規劃編制背景

濰坊是山東半島通往內陸的咽喉，白浪河、虞河等河流縱橫交錯、穿城而過。20世紀80年代以來，隨著經濟社會迅速發展，濰坊城市人口激增，城區面積不斷擴張，城市河道景觀也開始遭到破壞，傳統的“鳶飛魚躍”的景象不復存在，“灰蒙蒙、干巴巴”成為濰坊這座北方平原城市生態狀況和城市印象的真實寫照。特色的缺失已經成為制約濰坊打造城市品牌、提升城市形象的瓶頸之一。

步入21世紀，生態文明受到前所未有的關注，濰坊市也將生態建設列為城市發展的重中之重。在此形勢下，濰坊開始編制城區河道的綜合整治規劃。規劃涉及流經城區的7條主要河流，分別是白浪河、虞河、張面河、大于河、麻溝河、白沙河、浞河，河道總長度123.3km。

1.2 規劃實施過程

濰坊城區河道整治大致可以分為三個時期。

(1)2004-2009年為“三河整治”時期?！叭印笔侵笍埫婧?、虞河、白浪河。這3條河流都是貫穿濰坊城區的主要河流，沿岸人口和建筑密集。但是由于多年來缺乏有效治理，河道內污水橫流、雜草叢生、垃圾遍地、蚊蠅孳生?！俺?、丑、亂、舊”是改造前這3條河的形象描述，居民對此怨聲載道。2004年3月，張面河綜合整治工程拉開了濰坊河流治理的序幕，2005年初虞河整治開始，2007年3月份又開始實施白浪河環境綜合治理工程。整治內容主要有：污水處理，包括沿岸截污箱涵和配套污水處理廠建設；兩岸環境整治和景觀建設，包括沿岸綠化、堤防加固和攔蓄水工程；水質改善措施，包括河道清淤、固化河底；沿岸土地開發和其他相關市政建設等。2009年4月隨著白浪河上游濕地公園的完工，三河綜合整治工程結束，整治后的三河面貌煥然一新。

(2)2008-2013年為各區全面推進階段。即由濰坊各個區政府具體負責本轄區內河道的治理規劃與實施。2008年，寒亭區對轄區內張面河的整治成為各區全面推進的開端；隨后，其他各區分別對轄區內的河道展開了綜合整治。整治的內容與三河整治基本相同。至2013年，流經城區的主要河流基本上都得到了治理。

(3)2013年至今為“新三河”整治時期。所謂的新三河是指治理的河流不再是流經中心城區的河流，而是地處城市邊緣的白沙河下游、張面河上游、麻溝河等河流(段)。新三河治理的重點為恢復河道行洪和生態涵養功能，因此整治內容主要為截污、河道清淤、堤防加固等。新三河治理進一步完善了濰坊城市水生態體系。

1.3 實施效果

經過10多年的努力，濰坊城區河道整治總長度超過105km，水體連通性增強，許多多年斷流干涸的河床恢復了常年流水；水質大為改善，河水普遍由發黑發臭的劣五類提升為適合百姓親近體驗的干凈清澈河水；城市生態系統進一步改善，沿河綠化面積由52萬m2增加到918萬m2，中心城區綠化率由28.9%提高到40.6%，沿岸建設的人民公園、虞舜公園等城市公園，北辰綠洲、虞河濕地等濕地休閑度假區，以及寒亭郊野公園、九龍山植物園等郊野公園為城市居民提供了更多的公共休閑空間和游憩場所(圖1)。

沿河兩岸的環境整治也帶動了城市開發，優化了城市用地結構。2010年經過整治的張面河兩側用地功能發生顯著變化，農田和閑置地大量減少，大量沿河工廠搬遷，取而代之的是成片的高檔住宅區和大型商圈[1]。

河道整治還促進了老城區的產業升級，使老城發展重煥生機。2007年虞河改造后，沿河兩岸的商場、門店、酒店都出現了顧客盈門、生意興旺的局面，收入比改造前高出幾倍、十幾倍[2]。白浪河的改造使其沿線成為濰坊市最具吸引力的投資區域。據統計，僅在白浪河整治(二期)完成后的2012年，其沿岸周邊地區就引進重點項目26項，累計吸引投資達800億元[2]。

2 規劃實施難點

2.1 錢從哪里來

濰坊河道整治規劃實施面臨的難題之一是如何籌措建設資金。生態環境建設是一個看似賠本的買賣，即往往需要大量的資金投入，但是獲取的直接經濟收益卻很少，且資金收回周期較長。這也是很多城市無法或不愿投入大量財力進行生態環境建設的主要原因之一。相比國內其他發達地區城市，濰坊經濟并不富裕，在城市建設上也常常是捉襟見肘。例如在三河整治高潮的2006年，濰坊全市全年的城市建設資金預算為32億元，其中分配到城區的更是只有11億元，而同年開始的白浪河城區段整治(首期)工程項目預算即達6.97億元左右。在資金有限的情況下，如何進行大規模的生態建設是擺在濰坊面前的一道難題。不解決資金問題，河道整治規劃藍圖無法實施，最終只會成為墻上掛掛的擺設。

圖1 整治后沿河公園景觀Fig.1 Riverside park landscape after treatment

2.2 如何組織河道整治規劃

很多城市生態建設規劃實施失敗的主要原因之一就是缺乏一個有效的組織實施機制。生態建設涉及面廣，利害關系人眾多，并且很多時候觸及到底層弱勢群體的直接利益。部門分割、利益沖突往往阻礙了規劃實施的步伐。在濰坊，河道綜合整治中涉及的不僅有市政府，還有各個職能部門，例如規劃局、建設局、國土局、環保局、交通局、園林局等，而各區政府、區政府下面的街道，以及高新區、開發區和各個城市建設投資公司等都參與其中。在河道整治的過程中，更牽扯到沿岸大量的城中村改造、棚戶拆遷和老舊工廠搬遷，因此也需要做好相關村民和工人的拆遷安置工作。在如此復雜局面下，如何有效組織實施也是濰坊河道整治規劃的一個難題。

3 破題之策

3.1 多元市場運作解決資金來源問題

濰坊通過創新的投融資模式和多元的投融資渠道有效保證了河道整治的建設資金。首先，專門組建投資經營公司，應用市場手段基本解決了生態建設的資金短缺問題。主要思路為：(編制沿岸土地利用綜合)規劃—(對條件或前景較好的)地塊收儲—沿岸景觀建設—市場策劃—(將升值地塊)項目捆綁拍賣—(從土地升值部分中)取得收益—償還前期投資(或繼續投入用于后續的項目開發)，形成資金投入—回收—再投入—再回收的良性循環。例如三河整治時期，成立了濰坊市三河投資經營公司，由其對河道綠化拆遷控制線以內景觀建設用地和外側1000m范圍內土地實施開發經營。在白浪河整治中，沿河道兩側上游主要是待開發的近郊村和城中村土地，中間穿越城市中心商業區，下游主要是城中村和舊城用地。根據沿岸土地的不同地段、位置及實際利用狀況，分為4類用地進行收儲及運營，包括“城中村改造可儲備土地”、“景觀建設開發可儲備用地”(主要是與景觀建設相關的商業開發項目)、“舊城改造可開發用地”(主要為老舊單位用地)以及“近郊村整合可儲備土地”(主要為郊區村莊用地)。不同類型的用地，收儲成本不一，獲取的收益也因此不同(表1)。此外，由于用地性質的不同，各類型土地的運營政策也不一樣(表1)。經過精心組織及運營，白浪河(首期)整治完成后的2010年，三河公司成功出讓其收儲的土地1990畝，收益10.96億元。僅此一項既不僅收回了當初白浪河整治項目預算的6.97億元建設資金，還為政府增收近4億元。

當然，三河公司收儲的土地并非都能成功出讓。沒有成功出讓，或者暫時不具備出讓條件的某些地塊，三河公司用其做抵押進行融資，也從另一方面解決了部分資金問題。除政府投入之外，濰坊河道整治還積極鼓勵外資、社會投入和企業投資，共同設立專項資金。例如在白浪河(首期)整治工程預算的6.97億元中，世界銀行貸款4000萬美元，占49.8%；濰坊市配套資金3.5億元人民幣，占50.2%。此外，在河道整治配套的大型市政項目(如虞河污水處理廠)建設中，濰坊市也通過與有實力的企業合作，采用BT方式，解決工程建設資金問題。

3.2 多方參與、利益均沾的規劃實施組織體系

濰坊結合自己的組織架構特點和地方實際，構建了多方參與、利益分享的實施體系，從組織上保障了河道整治規劃的順利實施。在河道整治中，利益相關方主要是各級政府、開發商以及搬遷村民(或企業職工)。各方的利益訴求不同，制定執行的政策措施也因此不一樣。下面僅就河道整治中的工作重點和難點——拆遷安置——中，如何協調和保障各方利益做一簡要說明。

對于市政府來說，其首要目標是城市生態景觀建設，次要目標是維護社會穩定，第三是保持市級財政的健康運行。為了實現這些目標，濰坊市政府主要采取了以下幾項措施：其一，規劃先行。即在河道整治中，對條件較好的項目先編制規劃，制定方案，做好周邊土地的控制和儲備工作；其二，建立專門的投資經營公司，通過市場運作，解決了大部分河道整治所需的資金；其三，建立河道整治專項資金，由市一級財政提供部分資金，并規定區政府也拿出一部分配套資金用于河道整治工作；其四，成立了以市規劃局牽頭的河道綜合整治工作領導小組辦公室(三河辦)，直接負責河道的綜合整治、景觀建設、拆遷安置、綜合開發，并代表市政府行使項目的組織、指揮、協調職權，直接調度建設、規劃、土地儲備、財政、環保、招標采購等政府職能部門與單位，下達任務指令單，協同推進項目實施。例如，為了配合三河公司的工作，三河辦可以協調國土與規劃部門暫?；蚩刂颇骋粫r期內推向市場的出讓地塊數量，從而保證三河公司推出地塊的出讓價格。

對于區政府來說，其目標是完成上級政府交付的項目建設任務，維護社會穩定，并保證財政狀況的健康。首先，在各區推進時期，各區也分別成立了區級的建設投資公司，負責河道沿岸土地的開發與經營。同時，區政府也通過區財政，收取開發商在沿岸商業開發中的部分建設配套費，增加區級財政資金。而區政府更多的工作是協調與督促，即通過上一級的市政府協調政府各部門，解決在河道整治尤其是拆建中遇到的區一級政府無法解決的問題；對于下轄的街道則制定拆遷還建的進度表，確定責任人，督促其按時完成。

做為最基層政府的街道，其主要目標是完成上級政府安排的轄區內的拆遷安置，并做好村民工作。因此，制定還建細則，幫助居(村)民辦理社保醫保，改造集體經濟，聯系開發商，協調金融機構等成為其工作的主要內容。通過以上措施，各級政府基本上都實現了設定的目標。

對于村民來說，其主要訴求首先是保證拆遷后的房屋價值，其次是保證長遠的生計。在濰坊，對于拆遷村民普遍實行的是雙“83”政策，即還建83m2的村民安置用地，以及補償83m2的生活保障用地。而在河道整治中，為加快拆遷步伐，保證拆遷的順利實施，沿岸村民不僅享受到這一政策，有些地方甚至實行雙“100”政策，即分別加大村民安置用地和生活保障用地至100m2。由于拆遷補償政策讓利于民，回遷戶基本做到了“拆一還二或拆一還三”。加上拆建地區景觀建設帶來的土地升值效應，最終使還建村民基本能夠實現拆遷后財產性收入(主要是房產)增長數倍。除此之外，政府從房地產開發商處獲得的出讓地價款扣除必要的成本外，要全部用于村民的生活和社會保障。街道還要幫助村民改組集體經濟，通過集體持股和村民個人持股，興建各種實業，鼓勵村民就業，保障了村民在失地之后擁有持續穩定的生活來源。

表1 白浪河兩岸不同土地收儲類型、收益及政策Tab.1 Different land reserve types, earnings, and policies for both sides of Bailang River

對于開發商來說，其主要目標是獲取經濟利益。濰坊在河道整治涉及的城中村改造中，對村民還建用地，包括安置用地和保障用地，往往實行統一規劃、統一拍賣的方式，選擇有實力的開發商一并完成拆遷還建和產業開發③。政府采取多種措施，從多方面保證開發商利益的實現。例如，村民的生活保障用地由開發商通過出讓方式獲得，這部分用地由開發商與村民協商共同開發，通常是建廠房用于租賃，或者直接進行商業開發，開發商都可以從中獲利一部分；而對于拆遷安置用地，開發商則按經濟適用房政策通過劃撥方式獲得，從而降低了其拿地的整體成本。為促使開發商盡快完成村民安置，政府規定凡開發商與村民確定城中村改造方案后，兩年之內完成的項目免收全部城市建設基礎配套費；三年之內完成的，免收50%城市建設基礎配套費；三年以后完成的，則沒有減免。通過以上措施，保證開發商有利可圖，積極參與生態建設。

4 總結及啟示

濰坊在城區河道整治中，通過河道聯網、生態修復和景觀建設，帶動了城市開發，優化了城市產業結構，提升了城市品質和形象，改造后的河流成為風箏之后另一張靚麗的城市名片。在這一過程中，濰坊所遇到的難題以及解決難題的思路與策略對其他城市的生態建設具有一定的啟示意義。

(1)堅持生態系統完整性。城市水體是一個相互關聯的系統，對于某一條(段)河流、某一個湖泊(水庫)的治理必須從系統的角度加以考慮。因此濰坊在河道治理中，不僅注重沿河兩岸截污涵管的建設、沿岸的環境整治，更是通過河道聯網將河流與其他水體如水庫、湖泊、濕地等連為一體，并通過生態修復，構建了健康完整的城市水生態系統。為保證生態系統的完整性，要特別注重生態建設的可持續性。很多城市對于生態治理往往是某一階段側重某項工作，待另一階段又開始另一項工作，才發現前面建設的項目已經荒廢，而最終建成的系統也因此不能發揮效力，半途而廢，甚至前功盡棄。相比之下，濰坊的河道治理從2004年開始，經歷了三河治理、全區治理和新三河治理三個時期，13年間始終堅持如一，克服了各種困難，陸續投入50多億元資金，使得最初設想的城市水網體系和生態景觀最終得以實現。這樣的經驗表明生態建設有階段性，而各個階段之間的銜接至關重要，只有從系統整體考慮，做好分期規劃，堅持不懈地加以落實，才能使生態系統的完整性得以發揮。

(2)在生態建設中，要注重發揮多方面的積極作用。國內很多城市的生態建設主體單一，即多由政府一家負擔，而且多數是市一級政府。這種建設模式往往使得市政府不管是財力還是人力都不堪重負，最終無力繼續。濰坊在河道治理中，在財力有限的情況下，創造性地設立投資經營公司，做好市場運作，通過景觀建設后帶來的土地升值，獲得較高收益用于下一步的生態建設，較好地解決了生態建設資金的來源問題。其次，建立了多方參與、利益共享的組織機制，制定各種優惠政策，保證了項目的順利實施。濰坊的經驗表明，在新常態和利益主體日益多元化的情況下，不僅要發揮各級政府的組織協調作用，更要做好政府、市場和社會的銜接，既保證社會公平，也充分發揮市場靈活多變、自我調節的特點。

(3)城市生態建設要與城市功能提升相輔相成。國內很多城市在城市發展中仍堅持“先污染、再治理”的道路，其實質是將生態建設與城市發展放在對立的位置。而另有一些城市，在生態建設中一味強調項目的規模、形象等，而最終建成的項目要么很少有人光顧，要么無法真正發揮生態服務功能。而濰坊對于河流的綜合治理不局限于傳統河道整治中對于堤岸的建設、河流生態的修復，也不局限于沿河環境的治理和景觀的打造，而是利用生態建設外部性的正效應，將以上景觀生態建設與河岸周邊的土地開發、產業升級以及城市休閑場所、城市公園綠地系統建設等結合起來，充分實現了“先環境后開發”的新一代城市建設理念[3]。這種經驗表明，生態建設與城市功能并不是對立的，相反，兩者可以相輔相成：生態建設可以促進城市功能的提升，而城市功能的提升則可以進一步推動生態環境建設。而對于傳統的老工業城市，生態建設甚至可以為城市的轉型發展提供新的動力。這些成功經驗值得其他城市借鑒。

注釋(Notes)

① 舊城改造可開發用地還包括其他可收儲但未收儲的成片改造地塊7塊，這些多為老舊單位用地，搬遷困難，因此測算暫為負收益。

② 近郊村整合可儲備土地中的多數地塊遠離城區，開發前景不明，故當時并沒有進行收儲，僅作規劃控制。

③ 也存在某些村集體自行改造的情況。

References)

1 劉曉雯.濰坊市虞河(張面河)綜合整治對周邊地段影響研究[D].濟南：山東建筑大學，2011.LIU Xiaowen. A Study on the Impacts of Yuhe (Zhangmian)River Comprehensive Treatment on Surrounding Areas in Weifang City[D].Jinan：ShandongJianzhu University，2011.

2 杜雅琳.濰坊市白浪河環境綜合治理及治理前后的對比研究[D].濟南：山東大學，2012.DU Yalin. Bailang River Comprehensive Treatment and Comparison on the Environment Before and After the Treatment in Weifang City[D].Jinan: Shandong University，2012.

3 劉濱誼.自然與生態的回歸——城市濱水區風景園林低成本營造之路[J].中國園林，2013(8): 13-18.LIU Binyi.The Return of Nature and Ecology: The Way of Landscape Architecture Construction in Low Cost for Urban Waterfront[J]. Chinese Landscape Architecture，2013(8):13-18.