村民和政府視角審視鎮村布局規劃及延伸探討*
——基于蘇中地區X鎮的案例研究

張 立 何 蓮

1 引言

我國快速城鎮化進程中，農村建設出現了各種各樣的問題，尤其是土地的粗放使用，2000年以來受到中央政府的持續關注。2014年頒布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》亦提出“科學引導農村住宅和居民點建設”。在此期間，各級和各地地方政府開展了豐富的規劃實踐活動，若干省份已經完成了省域全覆蓋的鎮村布局規劃的編制工作[1]。

在具體實踐中，鎮村布局規劃也稱“鎮村體系規劃”或“村莊布點規劃”。該規劃一般包括三個部分：一是鎮區規模和村莊規模；二是鎮區和村莊居民點的布局，其主體是遷村并點，促進農村土地的集約使用；三是農村地區的基礎設施布局。該規劃與傳統的“鎮總體規劃”的區別在于，鎮村布局規劃重點關注農村地區的居民點布局，意圖在于集約使用土地，優化農村空間，統籌規劃鎮村基礎設施。

從鎮村布局規劃的編制歷史看，長三角及華北地區是較早實施的地區之一。江蘇省在1980年代初期就開展了鎮村規劃編制，上海市也早在1990年代初期就著手村域規劃的編制和實踐工作，山東省在1990年代末期也開展了遷村并點規劃試點工作。2004年上海市提出了“三個集中”的空間政策，即“人口向城鎮集中、產業向園區集中、土地向規模經營集中”。2014年上海市嘉定區為了提高農村用地的使用效率，為農民提供更好的公共服務，也組織編制了“村莊布點規劃”?？傮w而言，各地大量的規劃編制和實施積累了可資總結和學習的案例。

劉保亮和李京生以社會訪談的形式研究了上海市張涇村的王家橋聚落(133人)，發現1991年編制的《張涇村村域規劃》提出的遷村并點規劃在編制后的十多年間較少實施，主要是村民對農村集中居民點并不認可[2]。陸希剛從節約村莊建設用地、提高公共設施配置效益、實現農業用地的規模經營三個方面分析了政府和村民的利益博弈，認為政府達到了預期效益，但村民承擔了過多的成本，這是遷村并點規劃難以得到村民認同的根本原因[3]。徐東云歸納了目前影響遷村并點實施的主要因素為生產方式、生活方式、宅基地處置以及居住成本，并指出遷村并點不是一個孤立的問題，在遷村并點的同時需要考慮農民的生產方式的改進以及提高經濟收入等現實問題[4]。

陳有川等基于山東省的研究認為，目前的村莊布點規劃普遍存在如下問題：規劃忽視發展背景，人口分配未反映城市化差異，對保留村莊的選擇缺少定量分析，村莊布點模式過于雷同[5]。張軍民基于對兗州市不同類型的村民在“遷村并點”建設過程中的居住意向及看法的調查，指出遷村并點的順利實施，重點在于村民的思想認識、政府的資金支持和村民搬遷的主動性，是一個長期的歷史過程[6]。5年后作者對同一村莊進行了回訪，調查顯示，遷并后的村莊環境得到明顯改善，村民意識也有所提高，但實際整理出的土地與預想相差甚遠，村民間的融合尚未形成，政府的后續資金投入也難以跟上，使得該示范村難以實現可持續發展[7]。

丁瓊和丁愛順以江蘇省句容市為例，分析了鎮村布局規劃中遷村并點規劃實施的困境，認為主要存在以下問題：保留居民點缺乏吸引力、耕地調整難、農民大量進城購房、農民新建房趨于飽和[8]。蔡欣認為，江蘇省鎮村布局規劃實施的難點在于遷村并點難、人口轉移難和集中居住難[9]。

從多年的規劃編制和實施來看，目前鎮村布局規劃仍然存在以下問題：一是該規劃缺少法理依據，與法定的規劃編制體系的關系尚不清晰；二是無技術規范和標準指導；三是鎮村布局規劃的作用和目標尚不清晰；四是對規劃實施機制和動力的認識還不充分；五是缺少對規劃實施情況的及時反饋。因此，本文結合江蘇省蘇中地區X鎮的規劃實施情況，從村民和政府的視角來進一步審視鎮村布局規劃的實施機制，為農村地區的空間優化和人居環境建設提供參考。

2 鎮村布局規劃實施評估

2.1 江蘇省鎮村布局規劃編制概況

江蘇省是我國經濟最發達的省份之一，但其農村居民點布局分散，沿河、臨路簇群居住的特征明顯。一個行政村經常會有十幾個居民點，這樣的布局模式一定程度上制約了農業規?；耐七M，給基礎設施建設也帶來了困難。改革開放以來江蘇省相繼組織了五輪鎮村布局規劃的編制[9]，1983-1988年完成了第一輪鎮規劃編制，1990年起歷時6年進行了第二輪村鎮規劃修編；1995年開始了第三輪村鎮規劃修編，即“兩區劃定”；2000-2003年結合鄉鎮行政區劃調整開始了鄉鎮總體規劃的修編，實際是第四輪村鎮規劃修編；2004年江蘇省頒布了《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》，2005年發布了《江蘇省鎮村布局規劃技術要點》，同年在全省范圍內開展了鎮村布局規劃的編制全覆蓋工作①。江蘇省的鎮村布局規劃力求“確定自然村莊布點，統籌安排各類公共設施和基礎設施，對多余的各類設施進行清理，對農業生產空間進行整理，對生態和特色文化進行保護”。

截至2014年該規劃已經實施了近10年，對農村的無序建設起到了一定的抑制作用，對農村基礎設施建設也給予了較好的引導?？陀^而言，10年的規劃實施歷程在當下的快速城鎮化進程中實屬不易。盡管江蘇省鎮村布局規劃的編制和實施有其局限性，但也反映了當時的客觀需求。雖然對鎮村布局規劃的相關研究成果已經很多，但大多數仍然是以特殊案例為對象，聚焦于總結成功的經驗，而對規劃實施的動力機制和影響因素的討論尚未深入。因此有必要認真審視該規劃的具體實施情況，以求在今后的實踐工作中，更好地完善和改進鎮村布局規劃的編制和實施。

2.2 案例鎮概況

課題組所調研的案例鎮位于蘇中某市，鎮域總面積54.2km2；地處長江北岸，鎮域內河網密布、地勢平坦，大量農村住宅沿路或沿河呈“一”字或 “非”字式蔓延、分布零散。2012年該鎮戶籍人口5.1萬人，人均GDP為5.5萬元，是傳統的紡織輕工之鄉，其人口規模與經濟發展水平在蘇中地區處于中游水平。該鎮轄2個居委會和17個行政村，包括47個自然村、504個村民小組，鎮區位于鎮域中部偏東(圖1的A村和M村附近)，2000年合并了某鄰近鎮，并將其鎮區改為居委會辦事處。

2.3 研究方法

X鎮的《鎮村布局規劃(2005-2020)》(以下簡稱“《規劃》“)內容包括：人口和用地規模、村莊功能和布局、工業用地布局、復墾土地、開敞空間、公共服務設施建設、基礎設施建設和實施措施等，其核心內容可歸納為三個方面，即鎮村規模、遷村并點、鎮村建設。本文即以此為實施評估框架，通過歷史資料分析、村干部和村民訪談以及實地踏勘等形式，對三個方面做了實施前、規劃和實施后的比較，并從村民和政府的雙重視角探究了《規劃》實施的機制及其制約因素②。

2.4 《規劃》實施評估

2.4.1 鎮村規模

表1顯示，與鎮村規模相關的3項指標中，常住人口的減少大大快于規劃預期，而城鎮人口增加較為緩慢，低于預期；值得注意的是，城鎮建設用地的增幅大大超出規劃的預期。

2.4.2 遷村并點

《規劃》對位于城鎮規劃建成區范圍內的A行政村，實行“撤村建居”，人口全部并入鎮區，用地逐步轉變為城鎮建設用地。規劃對其他16個行政村，集中建設31個集中式農村居民點，平均各行政村1～3個，各居民點人口規模均在800～4000人之間。

圖1 X鎮鎮村布局Fig.1 Layout Plan for Villages of X Town

表1 鎮村規模的實際值與規劃值比較Tab.1 Index comparison of village scale between the plan and its implementation

從實施情況來看，規劃的31個集中居民點僅有4個得到部分實施，且建成規模遠小于規劃預測，選址也未完全按照《規劃》實施。課題組深入走訪了建成的4個居民點及相關的行政村，就集中居民點選址、規模、設施、經費來源、土地補償等方面做了進一步訪談(表2)。4個集中居民點的平均戶數為23戶，平均人口為125人，戶均建筑面積為218m2，政府總計投資1360萬元。從規模來看，集中居民點尚不能有效提高公共設施服務效率；從住宅面積來看，新建住房普遍面積較大，與家庭結構日趨小型化的趨勢相反；從政府投入來看，戶均約15萬元的投資對政府的財務壓力較大。

4個居民點得以部分建成，(訪談得知)主要原因在于：空間區位的便利性(有3個位于集鎮附近，另1個鄰近重要公路)、村民對新建房有一定升值預期和方便使用鎮區設施資源。

表2 集中居民點建成情況一覽Tab.2 The implementation of the planned settlements

2.4.3 鎮村建設

《規劃》提出工業用地要集中布局。在該鎮發展過程中雖然新增工業用地基本上都集聚到了鎮區附近，但工業布局仍然較為零散，沒有形成較為集中的工業園區，且工業企業與居住生活混雜，污染較為嚴重的某印染廠仍在運行。

《規劃》提出至2020年復墾土地228.40hm2。因為集中居民點建設進程緩慢，實際復墾土地僅43.93hm2，與規劃預期差距較大。

《規劃》對道路建設、耕地保護、水系風貌、市政設施和公共設施等方面也提出了要求，實際執行情況較好：耕地面積沒有減少，水系風貌得以保護，供電、電信、供水已經實現了全覆蓋，農村社區公共服務中心、衛生室、文化站等公共設施基本得到落實；但污水搜集處理設施尚未覆蓋到農村地區，環衛設施和服務有待提升，托兒所、老年活動中心和集貿市場等均未建設。

2.4.4 評估小結

總體而言，《規劃》較好地指導了該鎮的鎮村建設，尤其基礎設施建設方面成效顯著。X鎮因為有了《規劃》，彌補了傳統的“鎮總體規劃”中關于農村建設內容的不足，一定程度上也抑制了農村建設的無序蔓延，為今后的鎮村土地集約利用奠定了基礎。但也不可否認，遷村并點的規劃設想與實際實施尚有很大差距，其中的原因可以從村民和政府兩個層面來深入剖析。

3 從村民視角審視《規劃》的實施機制：自下而上的動力有限

圖2 案例鎮G村人口年齡結構Fig.2 Demographic structure of G Village

《規劃》實施，很重要的是遷村并點工作的落實。從X鎮的實施情況看，該項內容實施的并不理想?！兑巹潯冯m然依據集中居住的原則設置了集中居民點，但《規劃》本身仍然是一種“引導”行為，而非“強制”行為。因此，“集聚”仍然要基于自愿，村民“自下而上”的集中居住的動力是《規劃》得以有效實施的關鍵。而(蘇中地區)農村的現實情況是，自下而上的集中居住動力有限。

3.1 農村社區老齡化，村民遷居動力弱

X鎮所在的蘇中地區一直以來出生率就較低，自然增長率近年來始終為負，農村青壯年男性歷來有著外出務工從事建筑行業的傳統。X鎮G村的全樣本數據顯示，人口百歲圖已經呈現出倒金字塔形的趨勢(圖2)，60歲以上人口比例達到27.1%(65歲以上為20.0%)，60歲以上人口老少比更是達到了367.2%(65歲以上人口的老少比為271.0%)③，已經明顯進入到了老齡社會。X鎮的抽樣調查顯示，70%的農村家庭有外出務工人員。隨著近年來農村常住人口的持續減少和戶籍人口的大量流出，留守人口主要是老人和兒童，他們的(集中居住)遷居動力很弱。

3.2 本地建房高峰已過，農房翻建需求不大

X鎮所在的蘇中地區鄉鎮經濟起步相對較早，1980年代開始就已經有大量的農村青年外出務工，使得農村家庭的收入得以較快提升。2012年農民人均純收入為15224元，比江蘇省平均水平高出25%。X鎮農村翻建新房的高峰早在2000年左右就已基本結束，且大部分新建住房為磚混結構，堅固耐用，這也一定程度上降低了農民的遷居意愿。從案例鎮2012年的新建住房統計情況來看，全鎮18510戶村民，全年翻新住宅的總計80戶，占比0.4%[10]，以該鎮某村為例，全村1159戶居民中已有1036戶建設了兩層及以上的樓房，2013年僅有1戶翻建。如此“微小”的建房需求，難以推動集中居民點短期內形成規模。

3.3 集中居民點吸引力不足，村民認可度低

對于村民而言，搬遷是一件大事，即使有政府補貼，購置新居和裝飾新居都是一筆不小的花費。遷居的選擇很多，可以遷往縣城，也可以遷往鎮區。雖然規劃的農村集中居民點規模普遍在800～4000人之間，但因為實施力度不大，建成規模很小，相應的配套設施較為有限。陸希剛基于對長三角地區農村的調查和文獻分析歸納出，遷村并點的合理性主要是從政府角度出發的，而基層村民的認可度很低，農村居民對居住地選擇的優先順序依次是“本村—集鎮—集中居民點”[3]。集中居民點在眾多選擇中，其相對吸引力非常有限。從已經實施的4個集中居民點來看，要么是位于鎮區周邊，要么是緊鄰公路，這樣的區位條件能夠提升遷居居民的房產升值預期，也有利于共享鎮區公共設施，盡管有這樣的有利條件，其實施程度仍較低。其他區位的集中居民點，其吸引力更弱。所以，集中居民點的吸引力不足，使得大規模集聚村民定居難以實現。

3.4 本地農業結構偏向于精耕細作，需要空間的便利性

X鎮所在地區人多地少，人均耕地面積僅1.14畝。集中居住后耕作半徑勢必要擴大，將從原先的不足500m擴展到最遠約1000m。但是，當地的農業種植多為精細化生產，蔬菜和經濟作物占比較大(勞動力消耗大)，規?；脑O施農業和現代農業還較少。由于青年大量外出務工，農業勞動力多為50歲以上中老年人。該鎮某村2012年的農業勞動力調查顯示，全村實際從事農業生產的勞動力平均年齡為63歲④。所以，當地的農業結構和老齡化特征使得農業生產者需要空間上的便利，這樣集中居民點在公共服務上的便利性被耕作的不便性所抵消。

4 從政府角度再審視《規劃》的實施：自上而下推力不足

制度約束、政府政策和資金的推動對于《規劃》實施至關重要，尤其對于經濟基礎薄弱的地區。如果制度上的約束不能得以協調，如果沒有政府政策的傾斜和資金的投入，鎮村布局規劃尤其是遷村并點工作很難得到全面實施。筆者在X鎮的調查驗證了上述判斷。

4.1 土地的集體所有與規劃的地域單元不一致

《規劃》的地域單元是行政村或自然村，但根據《土地管理法》，集體土地所有權在村民小組(或生產隊)一級，村民小組內土地公有，經公平分配，村民無償獲得土地使用權(包括宅基地的使用權)，但是集中居民點的建設勢必需要在各村民小組之間進行土地權屬的重新劃分，或者是進行土地權益的交換。因農村土地的質量和區位等微觀差異性，僅憑友好協商，常常難以在所有小組成員間達成共識，這就可能會造成“看似合理的規劃，難以具體實施操作”。張軍民對山東兗州市“五村合一”規劃實施的研究也表明，不同村莊居民的和諧共處需要很長的適應過程[6]。

4.2 集中居民點選址與相關規劃沖突

土地利用規劃一般定期修改，但與城、鎮、鄉規劃一樣，目前還無法進行實時動態更新。由于農村集中居民點量大面廣，土地利用規劃很難準確預測集中居民點的建設選址。如果嚴格按照土地利用規劃的土地屬性來選址，規避耕地，會經常與空間分析得出的最優選址相矛盾。X鎮的《規劃》中，部分農村集中居民點就位于了基本農田保護區或耕地范圍內。在土地利用規劃沒有修改之前，鎮政府即使默許該處集中建房，村民也無法辦理產權證，且與國家法律相悖。因此，現有土地管理制度無形地對集中居民點的建設有一定的限制作用，這就需要鎮村布局規劃與相關規劃充分協調。

4.3 編制主體與實施主體錯位，財政資金支持難以持續

從各類規劃的實施經驗來看，實施主體的明確至關重要。由于編制主體和實施主體的錯位，基層政府對規劃實施的動力不足，而上級政府的財政支持又很難持續，這就導致了規劃實施的困難。X鎮的案例表明，《規劃》編制的主體推進單位是省政府，具體落實編制是縣或縣級市政府，而實際執行卻是鎮(或鄉)政府。部分得到實施的4個集中居民點主要得益于上級(縣)市政府的政策和財政支持，隨著資金支持的逐步撤出，后續的規劃實施基本中斷。

在部分建成的4個集中居民點中，A村規模最大、設施最全、后期糾紛最少、農民反響也最好，這與其當初土地流轉時的賠償機制有很大關系。該村集中搬遷居民的4萬元/畝的土地補償由市政府一次性支付，在建設之初就充分落實。而其他3個村則是由政府承諾，每年給予800元/畝補償，持續20年；在實際操作中市級財政僅發放了一年，就將后期的財政負擔轉嫁至鎮政府和村委會。這樣的持續性的財政負擔，對于并不富裕的鎮村財政而言非常困難。政府無法持續負擔相應的資金，集中居民點建設也就無力擴大、難以推廣。

另外，集中居民點的房屋建設雖然大多采取農民自建或集資(委托)建設的方式，但周邊道路、綠化、市政設施和小型公建的建設資金還是需要由鎮政府或村集體承擔。在當下鎮級和村級財力有限、建設用地指標流轉后返還金比例很小的情況下，這些配套建設經常難以實現，這也使得政府無力大范圍推動集中居民點的建設。

4.4 集鎮建設與集中居民點的博弈

以A村為例，在與村長的訪談中筆者獲知，該村仍有不少建房需求，其中很大一部分需求是基于獲利的預期，但A村并沒有繼續擴大建設規模。一方面是鎮政府需要節省建設用地指標，用于集鎮開發(尤其是工業項目)；另一方面A村鄰近鎮區，過量的集中居民點建設會妨礙鎮區的房地產市場、影響地價，進而影響鎮財政收入。因此，從鎮域格局來看，集中居民點的建設一定程度上會抑制集鎮的建設規模。在沒有諸如“新農村建設”或者“示范村建設“之類的政策驅動下，二者之間的博弈往往是集鎮優先。

5 延伸討論：與時俱進，提升農村人居環境

村民自下而上的動力有限和政府自上而下的推力不足，使得鎮村布局規劃的實施困難重重。盡管如此，土地集約利用、公共服務均等化、農村社區建設等依然是農村建設的核心議題。綜合考量我國鄉村規劃體系不完善和內容不明晰的客觀現實，筆者認為鎮村布局規劃的編制仍然是具有積極意義的，但鎮村布局規劃的主體內容需要與時俱進。實際上近幾年以江蘇省為代表的若干省份已經從過去簡單的”遷村并點“的新農村建設模式，向環境整治、公共服務下鄉、建設美麗鄉村的方向轉變，通過村容村貌和公共服務的改善，凝聚社區共識，重塑鄉土活力，提升農村人居環境建設水平。

2014年3月《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》發布，明確提出“適應農村人口轉移和村莊變化的新形勢……按照發展中心村、保護特色村、整治空心村的要求，在尊重農民意愿的基礎上，科學引導農村住宅和居民點建設，方便農民生產生活……加強農村基礎設施和服務網絡建設……加快農村社會事業發展……”以《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》為指引，鎮村布局規劃宜在以下幾方面完善提升。

5.1 控制與引導相結合，逐步促進集中居住

在我國的經濟發達地區，很多地方的農村住房已經在2000年前后進行了更新改造，比如長三角、珠三角和山東半島等地。對于這類區域，大部分的農村住房條件已經達到甚至超過了小康水平，進一步改善的需求不大。以蘇中地區為例，調查的村莊大部分家庭住房是磚混結構，人均住房面積超過了60m2，僅從面積標準上看，已經達到了發達國家標準。這樣“優質”的住房，如果政府過度鼓勵“復墾+集中居住”模式，可能不符合低碳發展的要求。而對于經濟相對落后的村莊，其（大量）集中居住后的就業問題仍然是難點，比如課題組在浙江南部某地農村集中居民點的訪談顯示，村民集中居住后的就業和收入來源問題一直困擾著地方政府。因此，從各方面綜合考量，農村的集中居住宜采取控制和引導相結合的方式，一方面控制農村的住房新建活動，另一方面在縣城或集鎮以及部分交通等條件良好的村莊規劃集中居民點，引導有實際需求、有建房意愿的村民在此遷居落戶。通過若干年的努力，逐步實現農民的集中居住，實現集約利用土地的目標愿景。

另一方面，我國農村土地集約利用是長期的政策趨勢。隨著農村居民的老齡化，村民的宅基地、耕地和林地等勢必要有退出機制。盡管按照《土地管理法》，農村集體土地屆時應收回集體所有，但現實中因為“集體”這一概念的模糊，而導致具體的地權和物權處理矛盾重重。因為我國始于1950年代的農村土地制度改革至今已半個多世紀，過去由于農村家庭結構偏大的特點，這些矛盾尚可以在農村集體內部消化（主要通過家庭內部繼承）。但現今隨著城市化進程的深化，農村人口的快速流動，農村地權和物權的問題開始日漸凸顯。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在農村土地制度改革方面跨出了堅實的第一步。但也必須看到，中央在農村土地制度改革方面是比較謹慎的，這些改革均被嚴格限定在了有限的試點區域?！兑庖姟穼r民的宅基地流轉方面僅僅限定在了“進城農民”范疇，至于宅基地如何流轉則尚待試點區域進行探索。即使在一些試點城市（比如上海），宅基地流轉方面的改革也是非常謹慎。

因此，“農民集中居住”雖然是早期鎮村布局規劃的核心內容，但在當下新型城鎮化的新環境下，對于“集中居住”的認識也要與時俱進，要順應農村發展的趨勢，順應經濟社會轉型的新趨勢，控制和引導相結合，逐步推進。

5.2 因地制宜，強化農村公共服務

公共服務體系是鄉村地區發展的核心議題。鎮村布局規劃宜強化對本地公共服務需求特點的研究，設計適合本地的公共服務體系。對于經濟發展水平不同、民族風俗不同、地形不同的各類地區，應進行針對性的規劃布局。

X鎮的“公共設施向鎮區集聚”的模式對平原地區有一定借鑒意義。X鎮于2008年開始撤銷農村小學，僅保留了鎮中心小學。村小撤并實施多年后，課題組針對兒童上學的便利性和適應性問題，做了專門的訪談和問卷調查，結果表明75%的被訪者明確表示已經適應了村小撤并；集中到鎮區上學可以提高教學質量，并無不便。X鎮鎮區到達所有行政村的道路均已硬化，最遠的自然村到達鎮區也不超過5km（電瓶車15分鐘路程），這樣的出行距離對于村民共享集鎮設施而言，是基本可以接受的。除了小學以外，醫院、體育場、菜場和文化娛樂設施也可以實現鎮區建設、農村共享。

但是X鎮模式對于山區村而言可能就不合適，尤其對于生產和生活設施建設仍然滯后的貧困山區，其交通不便、道路硬化率低，農戶的經濟收入中農業仍然占主體。筆者于2015年8-9月份完成的云南、青海等地的農村調查顯示，過度撤并小學和其他設施會極大地影響農民的生產和生活，在一些極度落后地區甚至導致適齡兒童被迫輟學[11]。有研究表明，中心村的遷并模式對于公共設施的配置是不經濟的[12]。

因此，在不同地區，鎮村布局規劃要根據當地不同的發展條件、發展特點，因地制宜布局相應公共設施和提供公共服務。

5.3 重視環境整治，完善相關機制

源于過去對農村發展的忽視，（部分地區）農村人居環境建設嚴重滯后，問題日益突出。其中，環境衛生、垃圾收集和清運、溝渠污染等是鄉村環境的普遍問題。而當下的鎮村布局規劃普遍重視空間安排，一定程度上忽視了環境問題。筆者在2015年11月完成的13省480村調查顯示，農村環境整治已經刻不容緩。農村河道污染、垃圾污染等已經嚴重影響了農村人居環境水平。但是，目前我國地方公共財政預算中，尚沒有專項的資金來保障農村的環境衛生工作，也沒有相應的機制來確保農村人居環境建設工作的推進。實際上，與“推進農民集中居住”政策的經濟成本相比，農村環境綜合整治的成本更低，見效更快⑤，宜在鎮村布局規劃中予以充分重視，并強化實施機制。

5.4 發掘村莊的內生動力，資金與政策引導并行

從X鎮的實踐經驗來看，較為成功的幾個集中居民點均極大地依賴于上級政府（尤其是省級）的資金投入與大力推進；反觀全國，近年來影響范圍較廣的一些“新農村”、“美麗鄉村”示范點也同樣建立在“自上而下”行政力的強勁推動下。這些村莊的確實現了預期的土地集約、設施高效、環境美麗等規劃目標，也起到了帶動和鼓舞的積極作用，但其成本投入卻是巨大的。在資源有限的前提下，這些示范村推廣和復制的難度很大。

要實現村莊人居環境的全面改善，短期內必然不可能完全依靠政府的轉移支付，如何發掘村莊優勢、尋找其“自下而上”的發展意愿和動力是首先應當思考并探索解決的問題。要充分重視村莊能人的作用，以提高能人的技能和社會資本為突破口，影響和帶動村民致富。在此基礎上，政府通過相應的政策和資金的扶持為村莊注入可持續、良性的自身發展動力。因此，鎮村布局規劃宜在規劃實施動力方面做出更進一步的謀劃。

5.5 順應城鄉關系的新變化，研究多元城鎮化模式

在農村土地制度改革和農地確權的背景下，農村與城市的關系也在發生變化。過去農民流出農村的機會成本幾乎為零，現在農民的農村資產逐步清晰，農村的人居環境在加速改善，農村的綜合吸引力在增強，城鄉關系在發生新的變化。反映在城鎮化意愿上就是，如今的農民（尤其在發達地區）普遍不愿意離開農村進城定居。在2015年11月份完成的全國13省480村7578戶的農村調查中[11]，被訪農民有72%明確表示農村是他們的理想居住地，剩余28%有城鎮化潛力的這部分人口，如果再考慮到其定居城市的能力約束的話，真正可能完成城鎮化的估計最多也就10%～15%左右。當然，這個數據所反映的僅僅是留守人口，針對這部分人口的城鎮化可能是就地城鎮化（集鎮、縣城）為主。而另外一部分在農村逐步成長起來的年輕人口也會有分化，絕大部分人會選擇進城工作生活。參考國際經驗（筆者在日本和韓國的考察），也將有一部分人受到“鄉愁”和“逃離大都市”等思想的影響，選擇回鄉定居。這樣多元的城鎮化選擇將在未來的中國城鄉關系中扮演重要角色。鎮村布局規劃是法定規劃體系外比較靈活的一種新規劃類型，可以對此展開深入的研究和探索。

6 結語

在城鄉統籌的時代背景下，“城市規劃”正在向“城鄉規劃”轉變。江蘇省在鎮村布局規劃方面的率先實踐為全國的新農村建設和鄉村規劃編制提供了很好的經驗，因為有了規劃的引導，經過多年的實踐，江蘇省全面實現了農村道路、供水、供電、電話等基礎設施的全覆蓋；因為有了規劃的控制，農村曾經的無序建設得到了一定抑制，為后續的土地集約利用打下了基礎，減少了阻力。雖然由于當時條件的制約，遷村并點規劃實施程度不高，但既有的案例經驗和實施評估為今后進一步完善相關工作提供了討論的平臺。

在我國城鎮化從關注數量增長向重視質量提升的轉型發展階段，農村發展和鄉村規劃是一項重大的研究課題。對蘇中案例鎮的研究為更加深入地理解鄉村規劃的實施機制提供了有益的啟示。但也要看到，鎮村布局規劃仍然游離于法定規劃體系之外，如何理順其與鎮總體規劃及鄉規劃和村莊規劃的關系，仍然需要進一步討論研究。在沒有厘清鄉村規劃的編制體系、編制內容等之前，鎮村布局規劃仍將繼續存在，但其將不再僅僅局限于當初的“遷村并點”。比如廣州市的村莊布局規劃實踐表明，其可以作為法定的總體規劃與村莊規劃之間的銜接，作為鄉村地區實現三規合一的橋梁[13]。上海市嘉定區的鎮村布局規劃實踐表明，鎮村布局規劃實際上是當下城鄉規劃體系不健全的一種無奈選擇，是政府對農村地區管控的有力工具，也是提升農村人居環境的綱領性文件⑥。綜合考慮當下我國鄉村及鄉村規劃的實際發展階段，鎮村布局規劃在一定階段內仍將繼續存在，其可能將承擔指導農村地區建設發展的重任，其編制的目標可能不僅僅是集約利用土地，而是需要拓展到“改善農村人居環境”⑦、“促進農村生產、生活、生態的有機統一”上。

(感謝匿名審稿人對本文提出的寶貴意見，感謝同濟大學趙民教授、郝晉偉博士、黎威研究生對鄉村調查工作的支持，感謝莊淑亭編輯的工作。)

注釋(Notes)

① 2005年4月，江蘇省人民政府辦公廳印發了《關于做好全省鎮村布局規劃編制工作的通知》(蘇政辦發[2005]29號)，明確了鎮村布局規劃編制工作的指導思想、目標任務、基本要求、進度質量要求。

② 需要指出的是，該《規劃》并沒有明確近期建設期限和實施時序，故2012年的對應指標采用插值法計算，得到相應的指標值。

③ 按照聯合國標準，65歲以上人口超過7%，老少比超過30%，意味著人口結構進入老齡化階段。

④ 這種現象有一定的普遍性，劉保亮和李京生對上海郊區農村的調查顯示，某村從事農業生產的人口，其平均年齡是61.4歲。筆者在皖北地區的訪談，情況也是如此。

⑤ 2013年江蘇省的農村工作重點已經從“遷村并點”工作轉向了“農村環境綜合整治”。

⑥ 筆者在2014年有幸參加了《嘉定區鎮村布局規劃》的評審，時任主要領導如是說。2016年上海市基本完成了全市郊區村莊布點規劃的全覆蓋，但其內容與2014年嘉定區村莊布點規劃內容不同，本次全覆蓋的村莊布點規劃的核心內容是將全市郊區的村莊劃分為保護村、保留村和撤并村。抑或可以說，上海市的“村莊布點規劃”也是鄉村規劃體系缺位下的一種無奈選擇。筆者時任上海市規土局村鎮處掛職副處長。

⑦ 2015年住建部發布的《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》提出了一種新的規劃類型“縣域鄉村建設規劃”，其強調規劃的建設實施，重視多部門合作和多規合一，關注資源的整合，強調切實改善農村人居環境；似可認為是當下階段鄉村規劃實踐的最新探索，但其最大的難點可能是在法理關系的理順和規劃深度上。

References)

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