論新時代下我國地方稅體系存在的問題及對策

李培堂

一、地方稅的含義組成及地位

所謂地方稅，只是和中央稅相對而言。它是由省級以下地方人民政府負責征收管理和使用的財政收入。它是根據我國現行稅收征收管理體制及收入支配權所做的分類。當然，目前我國地方稅制體系是由地方稅諸多稅種及其有關內容所構成的有機整體。不但包含地方稅稅種的各個組成要素，還應當包括有關地方稅的立法構成、稅收歸屬征管、稅務機構設置、稅收法規制定等諸多要素。

按照1994年國務院原總理朱镕基同志分稅制改革思想，同時考慮中央事權和地方事權，在財政收入劃分上，把我國稅收稅種分類為：中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，從此以后，我國地方稅體系正式建立。目前我國地方稅有土地增值稅、車船稅等8個稅種，2018年新設立實施環境保護稅和煙葉稅。

我國地方稅體系的實施，在當時的經濟形勢下極大促進了我國各級地方人民政府財政體系的健康運轉，也為各級地方經濟社會建設提供了充足可靠的財政保障，推動了各級地方經濟社會的飛速發展。然而，隨著我國新時代下經濟社會的迅猛發展，特別是黨的十九大后，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，各級地方人民政府財權與事權的矛盾日益突出，財力匱乏問題更加明顯，地方稅體系亟待改革。

二、目前我國地方稅體系存在的問題

自從實行中央和地方分稅制體制后，我國綜合實力呈顯大幅上升趨勢，每年國家財政收入持續增加，各級地方政府收入每年也在不斷上升，不過也出現了管理權重心下移而財權重心上移，事權和財權相背離的現象，省市縣鄉這四級基層財政困難明顯加大，盡管中央每年向地方轉移支付資金緩解了這方面的矛盾，但并未從根本上解決地方財力嚴重不足狀況。

特別是這些年我國可耕土地資源有限，供應緊張，整個房地產企業對我國整個國民經濟的影響的拉動顯著，對地方財政的貢獻較大，而各級地方政府對房地產的依賴也非常突出，隨之而來的土地財政，政府和房企相互利用，相互勾結的聲音越來越響，國內很多學者專家都認為根本原因是94年形成的分稅制，導致各級地方政府財政收入嚴重不足，各級地方政府經濟建設壓力很大，從而把更多精力和財力放在努力拉高土地價格、加大商業銀行貸款規模、抄高房屋價格、熱衷基本建設、抬高土地批租價格等短期行為和經濟利益上。筆者認為，之所以造成以上這些現象的存在，其根本原因就是我國目前地方稅體系改革遠遠落后于經濟社會建設的步伐，沒有形成真正意義的分稅制體系結構。

(一)我國目前地方稅制結構體系缺失，沒有大幅增加財力的主要稅種

據有關報載，2004年的前十年，我國共享稅稅收每年均在75%以上比例，地方稅稅收每年均在25%以下比例。而我國地方稅的十幾個稅種，地方稅收能超到百億的只有房產稅和城市維護建設稅。據財政部2018年1月25日最新公布的數據，2017年全國土地和房地產相關稅收中，契稅4910億元，同比增長14.2%；土地增值稅4911億元，同比增長16.6%；房產稅2604億元，同比增長17.3%；城鎮土地使用稅2360億元，同比增長4.6%；耕地占用稅1652億元，同比下降18.6%。車船稅、煙葉稅等稅收收入944億元，同比增長8.5%。

我國地方財政收入中，企業所得稅、個人所得稅、增值稅這三個共享稅占比重較大，資源稅這個共享稅占比例較小。地方稅占比重過小，這種現象的存在嚴重制約了地方稅在國民經濟社會發展中職能作用的發揮?？梢院敛豢蜌獾卣f，我國目前地方稅體系結構缺乏對省級以下地方政府財政收入具有根本性影響且長遠穩定有效的主稅種。長期以來，這種循環不斷現象會造成各級地方財政收入不穩定，規模難增長，不可避免引發多種多樣的地方規費亂象，最終造成削弱我國各級地方人民政府自我調控國民經濟和社會發展的財力。

（二）我國稅收立法權過度集中并且嚴重滯后經濟發展，影響各級地方政府職能正常執行

建國70年來，在地方稅體系結構建設上稅收依據和規范缺失，稅收管理權、立法權、地方稅種開征等內容我國最高立法機關和國務院沒有做出有效法定。沒有貫徹稅收法定原則，如城鎮土地使用稅、房產稅問題，有近140個國家和地區有房地產稅（類似稅種），而且對房產和土地不分設稅種，一起征收房地產稅或財產稅。把房地產稅作為地方政府的稅收收入，地方都有確定稅收制度構成要素等方面的自主權力。運行24年的財稅中央“集權”在金融周期下半場“央地”矛盾凸顯。94年的分稅制是財稅“集權”的體現，其矛盾核心體現為中央政府是“財權”的主體，地方政府是“事權”的主體。

目前，從收入占比來看，地方政府占55%，中央政府占45%。中央地方共享稅中，企業、個人所得稅等也是中央政府拿走了主要的部分。從支出來看，中央政府支出占比10%，地方政府支出占比90%。該矛盾已長久存在，在此刻更加凸顯，主要是因為當前我國周期所處階段及相應的宏調框架的變化。再者，稅收立法的步伐遠遠落后于經濟的發展。所以，影響了我國各級地方政府職能的發揮，制約了地方經濟的發展。

（三）地方財政支出與地方稅收收入二者之間有較大差距

我國自上世紀90十年代實行中央和地方分稅制以來，除所得稅、增值稅、資源稅等共享稅種以外，其他大部分地方稅稅源分散規模小征收難度大。其結果最終導致地方財政收入和地方財政支出、地方稅收收入占整體稅收收入的這兩個指標都是嚴重偏弱。

據官方統計，2006年的前十年各級地方稅收收入占地方財政支出的比重為大大低于其他各國70%～80%標準水平。而在現實經濟社會發展過程中，我國各級地方政府又承擔了大量繁重的經濟和社會發展任務，讓我國各級地方政府心有余而財不足，巧婦難為無米之炊。在目前的制度框架下，地方政府能做的：努力增加預算外財政收入；向中央政府多要錢。不難看出，我國地方稅收收入規模嚴重偏弱，難以保障我國各級地方財政支出的基本要求。

三、新時代下完善我國地方稅體系的對策

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，我國已經進入了中國特色社會主義經濟建設的新時代，全黨要從全局的高度加快建立現代財政制度。黨的十九大也明確了深化財稅體制改革的遠大規劃。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，健全全國預算制度、稅收制度、財政體制，盡快完善我國的地方稅收體系。

（一）完善地方稅體系的意義

在新時代下，完善我國地方稅體系有利于調整中央與地方二者之間的經濟利益關系，有利于縮小地區間社會經濟發展不平衡和區域稅源分布的差異性，有利于調整本地經濟利益和其他地區尤其是相鄰地區的經濟利益關系，從而保持現有中央政府和各級地方政府財力總平衡，促進地方稅收制度體系完善規范公平，從而不斷提高我國各級地方政府財力。

（二）建立健全地方稅體系的對策和構想

1.指導思想

習近平總書記指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。構建科學發展健康運轉的地方稅體系已經提上改革日程，但地方稅體系的建立健全，不僅有財政收入分成的問題，還涉及國地稅稅收征管、優化我國稅制構成等因素，也是構建我國現代財稅體制的重要一環，所以我們要全面分析研究如何完善我國的地方稅體系。加快建立健全我國現代財政制度是決勝實現中國民族偉大復興，全面建成小康社會的重要財力保障。建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央政府和地方政府的財政稅收分配關系。地方稅體系建設的終極目標，就是保證地方政府職能正常發揮，最大限度地促進我國地方經濟健康發展。

2.建立健全完善地方稅體系的構想

一是全方位貫徹落實稅收法定原則。依據黨的十八大三中全會《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》和依法治國的構想，今后在我國新開征稅收品種，務必由法律進行授權；同時將現行行政法規規范的稅種上升為法律，廢除現有全部稅收條例。

2018年率先實施環境保護稅、煙葉稅、船舶噸稅。地方稅體系的調整涉及面廣，不僅涉及到中央、地方政府與納稅人之間的切身利益關系、還涉及中央與省級及省級以下地方各級政府之間的利益分配關系，落實稅收法定原則及依法治國的構想和要求，在地方稅體系建設中落實法治規則。力取在明年實現所有稅收立法計劃，后年完成落實稅收法定的改革大任。

二是建立健全我國間接稅收體系。所謂間接稅，是指納稅主體不是稅款的實際負擔人，納稅主體在生產經營過程中能夠運用商品價格等方法把稅款轉嫁給消費者的稅收品種。間接稅稅收的納稅主體與負稅人不相等。表面上負有繳納稅款義務，其實最終將自己繳納的稅款通過商品由消費者承擔。當前各國多以關稅、消費稅、增值稅等流轉稅稅種為間接稅。因此，間接稅無法顯示稅法公平公正。

根據稅收中性原則，繼續深化流轉稅改革，全過程健全增值稅抵扣鏈條，而且針對目前增值稅稅率過多過亂的現象，適當簡化增值稅稅率，簡化完善增值稅等流轉稅出口退稅手續，使得我國間接稅稅收制度更加暢通完善。推進增值稅立法，形成規范有效的現代增值稅法律。同時實施中央和地方財政收入分配改革，減少中央分配比例，增加地方留成比例；盡快研究將消費稅歸屬地方政府的問題。我國營改增徹底完成后，必須重新確定地方政府主要稅種。建議以省、直轄市、自治區人民政府為界限，把我國國內消費稅作為全國各省級人民政府的主要稅種，依據有：

其一目前我國消費稅的稅源非常豐富，據財政部最新官方消息，2017年全國國內消費稅規模達10225億元，如果把國內消費稅作為省級人民政府主要稅種，能夠大幅增加地方稅收。其二把國內消費稅作為省級地方政府主要稅種適應權利與義務相配比要求，更能刺激省、直轄市、自治區地方人民政府采取各種措施擴大居民消費，從而促進我國國民經濟快速穩定增長。要保證各級地方財政收入，必須擴大國內消費稅的征收范圍、把消費稅征稅環節從目前的生產環節、進口環節、批發環節、零售環節等全部調整到零售環節；把消費稅征管權移交到地稅部門。

三是建立健全直接稅收體系。所謂直接稅，是指納稅主體同時就是稅款的實際負擔者，即納稅主體和負稅人相等。納稅主體無法把稅款負擔轉嫁給消費者的稅種。這類納稅主體，不但表面上有納稅義務，實際上也是稅款承擔人。直接稅以納稅主體的財產和所得為納稅對象，主要有各種所得稅、房產稅、遺產稅等。和間接稅相對而言，直接稅更能體現稅法稅負公平原則。同時學習美國等國家經驗，對個人所得稅實行綜合與分類的征收制度，優化所得稅稅率結構，完善所得稅稅前扣除因素，規范和強化所得稅稅基，加強所得稅稅收征管，充分發揮個人所得稅在我國經濟建設中調節收入、調節分配功能。今后稅收改革的目標就是把直接稅作為我國今后的主要稅種。要求全國各部門通力協作配合，加快建設居民個人信息共享制度、保密制度。對個人所得稅實行代扣代繳和自行申報相結合的征管制度，加快完善個人所得稅征管配套措施。把房地產稅作為省、直轄市、自治區以下各級地方人民政府的主要稅種。

全國已開始實行的不動產實名登記為房地產稅全面開征奠定了堅實的數據，它具有高度透明，易于控制的優點。而且房地產稅收入遠景來看，十分樂觀，我國目前正在積極推進新型城鎮化，大量農村人口進入城市，也必然帶來房地產價格的上升，可以提高省級以下各級地方政府的財政收入。筆者建議全國人大廣泛征求全國社會各界意見，確立科學合理的房地產稅收制度。筆者建議對經營性房地產包括個人住房依據房產的評估值收繳房地產稅，最大幅度地降低各轉讓環節稅費負擔，加快建設我國現代房地產稅收制度。

四是著力深化我國地方稅體系改革。加強各級人民政府地方稅收權限，優化稅收制度結構，涵養地方稅源，最終消滅多年來我國稅費并存的現象，筆者建議盡快構建良好健康的我國地方稅體系，目前地方稅的品種過少，所以要適時慎重開征新的地方稅稅種；在全國全面開征水資源稅全國；開征遺產稅。改革城市維護建設稅的計稅依據，建議把以增值稅、消費稅為計稅依據，改為以銷售額為計稅依據；城市維護建設稅改為一個環節征稅，減少納稅環節；把隨納稅人的三檔稅率改為統一稅率5%，統一稅率，體現公平。同時擴大資源稅的征收?，F行的資源稅征稅范圍過小，應擴大資源稅的開征范圍，將所有自然資源納入征稅范圍。另外，逐步擴大各級地方政府稅收權限。

如山東省政府決定，自2018年1月1日起，對所有企業事業單位和其他生產經營者繳納的環境保護稅收入，統一實行省與市、省財政直接管理縣（市）按照30%∶70%的比例分成，旨在理順排污費改征環境保護稅后省與市縣收入分配關系，引導各地加強生態環境保護。其中，省級分成部分，年終通過體制結算上解省財政。最后，特別需要指出的是，要統籌推進省級以下各級政府非稅改革。加大非稅立法的步伐。清理收費亂象，將我國的費改稅改革推向深入。

五是規范我國地方稅收征管體制。建議將企業所得稅全部劃歸國稅部門征管，將消費稅、改革后的房地產稅交由地稅部門征管，密切加強國地稅合作，減少征收成本；加強地方稅的征管，實現稅收征管的現代化，有效監控稅源，從而保證地方稅收收入不斷增長；加強國地稅務干部隊伍建設；完善政府間轉移支付制度，地方稅收體系的建設要充分發揮轉移支付的積極調控作用，增加一般性轉移支付、減少專項轉移支付。據財政部2018年1月最新資料，2017年國家增加對地方轉移支付規模，促進區域均衡協調發展。中央財政對地方稅收返還和轉移支付65218億元，占中央財政支出的68.6%，比上年提高0.2個百分點，其中一般性轉移支付35168億元，占全部轉移支付的61.6%，比上年提高1個百分點。同時，中央轉移支付資金重點向經濟發展落后和財政困難地區傾斜，增強了落后和困難地區保工資、保運轉、?；久裆哪芰?。其中，老少邊窮地區轉移支付1843億元，增長19.7%；縣級基本財力保障機制獎補資金2239億元，增長9.5%；資源能源型和東北地區階段性財力補助300億元，增長50%。

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