PPP項目財務風險分析與管控研究

孟婷妤

隨著我國經濟的快速發展，政府不斷加強基礎設施建設以滿足人民日益增長的公共服務需求，提升國民幸福指數。然而，僅依靠政府的單向投資難以長久維持對建設項目的集中資金供給。在這一背景下，吸納社會資本的PPP模式為緩解這種供需矛盾提供了可能。

但我國PPP模式推行時間短，運用實例少，可提供的實際經驗不足。近來，國資委辦公廳下發《關于加強中央企業PPP業務財務風險管控的通知》（征求意見稿），望各央企加強財務管理，防范財務風險?；?，本文以鐵路行業為例，通過分析其PPP項目實施過程中產生的財務風險，提出相關管控建議，幫助PPP模式在中國得到更好的應用與發展。

一、PPP模式概述

PPP是集投融資于一體的公私合營模式。政府部門與私人部門實體通過簽署長期合同，明確責權利關系，以特許權協議授權轉讓部分政府責任。雙方共享利益，共擔風險，建立一系列的合作關系提供公共資產和其他服務。大力推進PPP模式，有助于提高政府財政支出的使用效率，能有效緩解政府在面臨建設大型項目初始投資時的財政壓力，同時擴大民間投資范圍，促進社會資本流動，提升公共服務的供給質量和效率。

黨的十八大提出發揮社會資本作用來參與基礎設施建設和運營。2014年底，國家發改委、財政部先后正式頒布關于PPP的重要文件進一步全面推廣PPP模式。在國家政策的激勵與推動之下，近些年全國各地的PPP項目不斷落成，城市化進程加速發展。國有企業的市場化轉變，充分說明PPP模式能憑借體制和機制的創新為中國經濟渡過發展瓶頸期提供新思路。

鐵路作為促進區域交流和支撐經濟發展的關鍵基礎設施，在交通體系中占有重要地位，是我國國民經濟大動脈?！吨虚L期鐵路網規劃》是我國鐵路建設的指導方針，《規劃》中提出要深化投融資改革，鼓勵社會資本參與鐵路項目的投資建設。這表明社會資本將在我國的鐵建工程中發揮越來越重要的作用。同時作為我國基礎設施和公共服務供給機制重大創新的PPP模式也成為雙方合作的不二選擇。尤其是近年來國家全力推進高鐵建設促發展，惠民生,引入PPP模式將改善我國鐵路長期巨額負債的困境，有效解決我國當前高鐵建設資金缺口問題，提高項目的建設效率。但由于采用PPP模式投資的項目在建設運營過程中存在較大不確定性，管理者應當采取措施防范財務風險，降低損失，以求獲得可觀收益。

二、鐵路PPP項目的財務風險分析

（一）融資風險

鐵路開發建設項目普遍具有資金需求大，利益關聯方多，建設周期長，項目整體收益較低等特點，使得資本介入時顧慮重重。清算制度不透明，會計核算不規范，信息非完全公開等因素促使融資難度和融資成本提高，存在較高的融資風險。此外鐵路行業曾在以中央政府投資為主的計劃經濟體制中長期運行，債務型融資在建設資金中占比高，基本沒有社會資金注入。在引入PPP模式參與項目建設后，如何合理安排投資主體的股權債權比例，調整資本結構，在保證鐵總絕對話語權的同時又能控制償債風險變得至關重要，一旦融資結構不當，極易出現財務危機阻礙項目推進。

（二）資金回收風險

資金回收風險主要體現在兩個方面：一是收益預期具有極大的不確定性。鐵路項目回收期長，中國的鐵路運價的定價權由政府直接管理，基于成本的定價模式使得運價不能隨市場需求變化及時作出調整，故導致資源配置不合理。長期來看，鐵路貨運和客運的實際收益會隨著貨物供求以及客流量的變化在利率提升，政策調整等刺激下影響運營成本，削弱項目的整體盈利能力，造成資金回收滯后，后期實際收益難以測算。二是實際情況與市場預測值可能有較大偏差。由于鐵路建設區域內的經濟總量和人口總量有限，不同區域間地理環境和發展空間也有較大差異。若對市場預期不足，很容易造成運營期間道路使用率低，運載量達不到預估標準，低收入的同時仍需支付高昂的維護成本，最終致使資金回收困難。

（三）成本控制風險

鐵路項目建設需經歷計劃管理、工程實施、投產運營三大階段。在引入PPP模式的情況下，組建的SVP公司均可參與負責項目的各階段。在項目建設初期，出于對生態環境、農業耕地的保護以及周圍地理環境的影響，可能涉及鑿山架橋等方式修路，使得建設成本較高。在建設過程中，必須購買大量的建設物資和施工設備，但在長周期內由于人員素質，外部環境等因素影響，出現采購成本上漲，物資設備浪費損耗嚴重等情況，建設成本超支將不可避免。在項目運營階段，鐵路設施極易因磨損和自然作用加快折舊，為安全起見，需要人員一直維護。若后期成本管控不完善，又將進一步加大成本壓力。

三、鐵路PPP項目財務風險管控措施

（一）優化項目資金安排，合理安排融資結構

努力防范融資風險是項目的良好開端。對于項目的資金安排方面，鐵路部門應當首先落實好自有資金投入，多措并舉拓寬融資渠道。如建立同金融機構的PPP方向的業務合作，爭取獲得匹配項目周期的長期資金支持。在項目落成過程中，持續優化資金安排，提高資金使用效率，實現PPP業務資金平衡。對于項目的資本結構方面，首先應當綜合考察各出資方的盈利能力、償債能力等基本情況，審慎判斷是否有足夠條件參與PPP項目建設。其次根據各方出資性質，投資比例及關聯關系，通過約定協議的方式明確各方主體責任，建立風險分擔機制，降低風險發生幾率。同時針對合作方在PPP項目不同階段的獨特優勢，合理安排權益債務融資比例，降低資本成本率，不斷優化爭取達到最佳資本結構，實現合作共贏。

（二）規范項目會計核算，加強全面預算管理

規范化的會計核算能夠反饋具有高質量的會計信息，為管理者正確決策提供依據。PPP模式涉及政府和私人兩個會計主體，其本質是主體間產權的重新配置，因而可基于產權會計理論，發揮產權價值流動的核心作用確認各階段成本和收益。再則PPP項目周期長，財務人員應當出于謹慎性原則，關注資產折舊和減值跡象，定期開展資產減值測試，及時計提足額的資產減值準備，做到賬實相符。針對預算管理，一是投資前對項目進行效益識別、經濟評價的系統性財務分析，評估項目的可行性。二是科學估算項目建成與營運成本，選擇靜態經濟指標預估投資回收年限，利用財務管理模型，分析核心盈利能力指標，從而做好預算籌劃工作；三是建立全面的預算編制，加大項目開展過程中的資金支出審核力度，完善關于風險防控、績效評價的管控體系。

（三）嚴控資金成本管理，健全內部控制制度

針對成本管理，要著眼整體，把控全局。在鐵路PPP項目開展初期，由于種種因素，設計人員應當在初始設計時做出建設路線的最優規劃，從而嚴控初始預估建成總成本。在項目建設過程中應當合理分配資金支出，提高資金使用效率，加強對物資材料的監管，減少額外的管理費用。最后在項目運營階段應當根據折舊年限，各項費用支出，應繳稅金等多角度控制成本，合理運用資金、配置資源，使得利潤最大化，預防財務風險的發生。同時積極建立管理科學，行之有效的內控制度，強化監督體系建設，提升財務人員的風險防范意識，維護財產和資源完整，提高項目的財務管理水平，促進經營效率的提高。

四、結束語

PPP模式可使私企在社會公共領域發揮自由市場狀態下的經營技巧，實現企業，政府雙方共贏，達到公共利益最大化。而通過合理安排融資結構，規范會計核算，加強成本預算管理等措施規避財務風險，將使得PPP模式的應用更加安全有效，進而推動國家投融資體制改革，煥發經濟新活力。

參考文獻：

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