制度體系的建立與創新探討

王靜+牛紅

摘要：在內部控制廣泛實施的背景下，無論是企業還是行政事業單位，建立和完善內部管理制度的需求日益增多。但是，許多組織對制度設計、制度實施和制度管理的框架不甚了解，對制度價值的認識也不盡相同。本文根據內部控制對制度建設的一般要求，結合多年的內部控制咨詢經驗，試圖對建立和完善內部管理制度的幾個基本問題進行系統闡述，以期有利于相關組織的內部控制建設。

關鍵詞：制度體系 建立 創新

一、制度的定義與特征

制度是關于企業、行政事業單位和其他各類組織整體或區域事項、業務的管理方式或調整方案。

制度在一個組織中以體系的面貌出現，其構成包括：制度、流程、管理標準等，統稱為制度或制度規范。制度本身也是需要管理的，組織內負責制度的建立、發布、運行和評審的機制，則稱之為制度管理系統。

長期以來，大家對制度價值和特征的闡述略顯簡略，許多組織僅從“規范化”的角度看待制度。對于制度價值的認識程度，決定了組織對制度建立的態度。

（一）制度是把管理思想、合理化建議標準化的過程

先進管理思想的傳播及合理化建議渠道的暢通，是制度設計的理論和民意基礎。制度是對管理思想及合理化建議進行固化的基本形式，制度在實質上體現了管理層對特定事項、業務整體或區域的解決方案。

（二）制度是職責分配、控制方式設計的主要工具

職責分配的工具包括：制度、組織規程、崗位說明書、會議決策等。利用制度進行職責分配具有明顯的特征和優勢。

（1）圍繞業務目標、業務性質、業務實施節點分配職責。

（2）經常涉及職能部門交叉或邊緣職責的分配。

（3）與組織規程對部門職責的概括性描述相比，制度對職責的分配更加具體化。

（4）制度的職責分配與其對控制方式的設計密切相關，而且，組織的大部分管理事項和業務的控制方式也是通過制度設計完成的。

（三）制度無法脫離制度環境而存在

任何制度都是在特定的制度環境下產生的，制度環境可能對一項制度的產生或消亡具有重大影響。制度的設計和實施都必須考慮制度環境，制度實施失敗一般都可以從制度環境方面發掘原因。制度環境的變化，通常預示著制度創新的需求。這種需求是否會催生一項制度具有不確定性。

（四）制度也有生命周期，制度貶值是一種趨勢

在有些情況下，行之有效的制度不可能一直行之有效，制度貶值是一種趨勢。制度貶值的原因，包括：失去比較優勢；制度環境的變化；制度在有效期內一直在“被微調”，而這種調整結果的影響是負面的；制度從未得到有效遵循，成為所謂“墻上的制度”。

（五）制度是組織最重要的資產之一

在市場競爭中，為什么一些組織越做越強，而另一些組織卻衰弱了、消亡了？著名的制度經濟學學者諾思認為：必須從制度上找原因。制度是促進經濟發展和創造更多財富的保證，若社會群體發現現有制度已不能促進發展，就應當醞釀制度創新，否則，經濟就會處于停滯狀態。

（六）制度的核心職能是管理變革的工具

制度對組織管理的價值是十分豐富的，其核心職能是：幫助組織建立一種管理秩序；幫助組織實現發展過程中的變革。

二、制度的環境與影響

組織的制度環境是指可供人們選擇制度安排的范圍，它使人們通過選擇制度安排來追求自身利益的增進而受到特定的限制。

（一）制度環境的關鍵要素及其影響

（1）現存制度：處在有效期內的、正在實施的所有制度，無論其效果如何。如果現存制度在整體上表現不佳，會對未來進行制度建設的信心產生負面影響。

（2）制度意識，包括三個方面的內容。

第一，組織習慣于接受和采納外界公認的、贊許的組織形式和管理方法，而不管這些形式和做法對組織內部運作是否有效率。

第二，對組織的制度和文化具有敬畏之心，并對執行效率給予足夠的關注。

第三，對施政者而言除了敬畏之心，還有建立制度的能力和執行的能力。

組織員工的制度意識有強弱之分。無論處于何種狀態，都會影響制度設計者的心態和解決方案的制訂。

（3）人才及其結構：優秀管理人才在制度設計和實施過程中的作用，怎么評估都不會過分。重要的是，組織擁有這些人才并把他們安排在恰當的職位上賦予其履行職責所需的權力。

當組織缺乏優秀的管理人才，或業已存在的人才未能安排在恰當的職位上，或未能賦予恰當的權力，可能導致組織在制度變革的過程中不能擁有必要的智力資源。

（4）慣例及其文化認知：慣例、習俗和文化從來都是制度或制度環境的一部分。這些因素可能會影響制度設計者對未來解決方案的選擇傾向。

（5）管理基礎結構：戰略設計、職責分工、執行監控、責任追究和人力資源政策等，這些因素構成了制度的實施條件或基礎，它們會有利于或妨礙未來制度的設計和實施。

（二）制度環境改善的基本途徑

制度環境是一個動態變化的過程，它不會處于一個一成不變的狀態。制度設計應當充分考慮制度環境的影響，長期的制度建設還應當考慮對制度環境的改善。這些努力應當包括以下幾個方面。

（1）致力于全體員工制度意識的整體塑造。營造出一旦出現高級管理層凌駕于制度之上、執行層選擇性履行職責、一般員工對制度無敬畏之心等情形，就會處于公開的、被廣泛譴責的組織氛圍。

（2）致力于優秀管理人才的引進與培養。對于人才來說，彼視我為明珠，我或為明珠；彼視我為草芥，我或為草芥。察人之才，識人之術，是許多組織所欠缺的。

（3）致力于管理基礎結構的長期改善。管理基礎結構對制度建設的影響一般分析人員極少論及，從筆者的實踐經驗看，這是一個制度完善過程中無法忽視的領域。endprint

（4）致力于重塑組織文化。使之更具開放性、競爭性和創新性，增強組織文化在制度完善過程中的指引作用和激勵作用。

三、制度的創新與變革管理

經?；蚨ㄆ诘膶M織制度創新的需求進行研究，是組織管理層的職責。而制度創新又必然伴隨管理變革，對變革進行管理也是一個不容忽視的問題。

（一）如何發現制度建立或制度創新的需求

在組織的管轄范圍內，出現以下狀況意味著出現了制度建立或制度創新的需求。

（1）起源于法律、法規、上位制度的規定。

（2）通過對部門、單位新增的職能分配進行分析了解其需求。

（3）內部控制及其他管理體系運行的需要。

（4）基于系統的風險分析與評估的考慮。

（5）起源于危機處理或個人、團隊的最優決策。

（6）起源于變革、管理透明的需要。

（7）正在暴露的控制薄弱環節，是否缺失制度或制度需要改善。

（二）制度創新與變革集中期

制度創新的基礎是現存制度，是對現存制度的變革。變革發生的成因一般包括：被掩蓋的危機浮出水面；危機制造者不再是變革的障礙；變革從少數人的激情，變成多數人的共識；拼死一搏有時候是因為別無選擇，但也有寧死不搏的；出現了有利于變革的客觀條件；不作為的風險要高于作為的風險。

變革不是必然的事件，每次變革都有反對者，有時還很強大。管理層對現狀的評估的分歧：很糟或不是很糟；管理層對不良后果產生原因的認識分歧；管理層對風險應對方法的選擇分歧；管理層對應對方法可能產生的次生風險的認識分歧——以上因素都可能導致變革延遲或難產。

（三）制度創新中的變革管理流程

如果從一個較長的周期、較大的范圍觀察，由制度創新帶來的變革并不是每次都能收獲成功的喜悅。增加變革成功率的有效方法是建立一個對變革進行管理的流程，以期減少個人偏好或決策不當造成的負面影響。組織的變革管理流程一般包括以下環節。

（1）組織管理狀態評估：組織績效、流程績效、職能績效、產品和服務質量、質量成本、成本、周期、生產率、客戶關系等。需要注意的是，在面臨特定事項的變革時，評估組織以往的變革經歷并獲得經驗是十分重要的。

（2）識別出差距和需求：開展差距分析以明晰變革的必要性和所需的變革程度。

（3）變革管理：制訂變革計劃、選擇一個穩健的流程改進方法論、對變革準備度進行評估、定義范圍、理解當前狀態、定義未來狀態、開展風險分析、確定變革管理的責任主體。

（4）變革設計：對該變革與其他舉措的關聯進行評估、制訂變革管理計劃、培訓計劃、溝通計劃、激勵計劃以及確立衡量標準。

（5）實施變革：提出對變革/提升的承諾、對流程和系統進行重組、支持朝向新角色的遷移以及現任者或目前狀態的退出策略、對變革進程進行監控。

四、如何實現從制度到“內部控制制度”的轉變

組織中原有的制度和內部控制制度是否存在重大差異并進行改造不能一概而論，因為原有制度的存在狀態在不同的組織中是大不相同的。本文分析的基礎是我們觀察到的情形，提出的要求則是基于內部控制的一般原則。

（一）制度為什么需要改造

（1）一些組織一般沒有制度體系和制度管理體系的概念，導致制度規范不完整，制度的管理體系不健全。

（2）制度設計沒有進行結構性安排，不同的制度之間對控制要素的選擇差異較大。

（3）許多組織長期以來基于自身的理解制定制度，不同的組織之間制度有效性差異較大，對管理過程中的共性問題缺乏提煉和思考。

（二）內部控制對制度改造的要求

（1）內部控制及管理制度的建立和實施應當遵循法規和監管機構的要求。如《企業內部控制基本規范》及其應用指引、《行政事業單位內部控制基礎規范（試行）》等。

（2）制度改造應當遵循被廣泛認可的內部控制及風險管理框架，充分考慮內部控制關鍵要素在組織內部的整合。

（3）對制度規范體系、制度管理體系進行整體設計，并考慮保證其有效運行的監控措施。

（4）確認重要事項、核心業務的關鍵控制點，并通過制度安排保證這些控制點的風險處于合理的控制之中。

（三）制度改造的結構特征

（1）對管理層、部門及崗位的職責描述全面、清晰（根據內控運行需要確定職責）。

（2）重視對管理和業務事項流程的描述（制度中的程序描述也很重要）。

（3）建立對管理和業務事項的量化評價標準（沒有標準就無法評價）。

（4）制度設計時應當提出可考核性要求（數據來源、考核程序）。

（5）控制活動的設計建立在風險評估的基礎上（在制度設計時完成）。

（6）對信息采集、制作、傳遞、保存的要求趨于統一（程序及文檔標準化）。

（7）檢查、監督、處罰從可有可無的事項到強制性安排（強化組織的制度意識）。

（四）內部控制制度設計的關鍵程序

（1）收集并評估制度需求。工作成果：組織制度與流程清單。

（2）確定制度的結構與格式要求。工作成果：制度模板。

（3）確定每項制度的管轄范圍和邊界。工作成果：制度寫作大綱。

（4）確定單項制度的控制目標。工作成果：制度目標概括。

（5）根據控制目標和業務性質評估控制風險。工作成果：一項業務的風險描述。

（6）根據對風險的評估結果考慮應對措施。工作成果：風險應對方案。

（7）評估應對措施的有效性及相關成本支出。工作成果：控制設計有效性評估報告。

（8）完成制度設計，執行制度發布的內部審核及批準程序。endprint

五、你的組織為什么沒有好制度

好的制度、好的制度體系和好的制度環境是大多數組織管理者共同期待的目標。在追求建立好制度的漫漫征途中，人們或陷于迷思或止于沉淪，得道者寡，憂思者眾。

好制度是根源于對組織文化和管理基礎結構的深刻洞悉，是通過目標導向、內外整合、兼收并蓄、博采眾長獲得的。好制度評價的一般要素包括以下方面。

（1）效率：效率評價有時無法采用絕對數據，你只要與你的同行或競爭對手保持比較優勢就可以了。

（2）惠及大眾：制度一般都會造成約束，但不應把這種約束視為痛苦的代價。制度通過建立公平、公正的內部環境和管理秩序，形成激勵導向，最終能夠惠及大眾。

（3）制定過程民主化：這不僅是為了匯聚智慧，也是對組織成員基本權力的尊重，還能夠為組織成員提供一個心里適應期。

（4）執行成本最低：執行成本高、控制方式不經濟或過度控制，通常也意味著執行效率低，還會導致資源的浪費，并增加組織成員執行制度的抵觸情緒。不斷降低制度的執行成本，使之達到一個合理的程度，是組織應當追求的目標。

（5）有利于責任追究：對應當追究責任的行為規定了清晰的條款和處罰標準。社會或一個組織法制的形成過程離不開責任追究，凡是放棄責任追究或對責任追究持猶疑態度的地方，嚴謹的管理秩序都不可能真正建立起來。

一般而言，組織沒有好制度通常是由以下原因造成的。

（1）管理層缺乏制度創新對于組織價值的深度思考，以及對忽視制度創新可能給組織造成的災難估計不足。

（2）管理層長期缺乏制度創新的信息和知識，中層部門的職能支持也長期達不到應有的境界。

（3）被制度創新可能支付的成本及對高級管理者個人可能產生的負面影響所阻嚇。

（4）習慣于臨機決策，疏于制度規范。這種傳統使管理層一次次喪失了針對管理難點制定長期應對策略的機會。

（5）“法之不行，自上犯之”。高層管理者可能發生的凌駕于制度之上的、對制度的踐踏使組織的制度環境不斷惡化，使曾經有過的好制度形同虛設或被廢止。

（6）路徑依賴的影響。尋找好制度并不難，難的是如何從具有路徑依賴的不良制度轉軌到好制度上來。許多組織一直都缺乏克服路徑依賴的動力和能力。（路徑依賴的含義是制度變遷具有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑就可能對這種路徑產生依賴。）

（7）有法無責，是為無法。檢查制度和責任追究制度的長期缺失，致使有的組織放棄了對制度設計和制度執行進行評估、改進的機會，也使制度的權威性喪失殆盡。

（作者單位：王靜，湖北中信會計師事務有限責任公司；牛紅，石河子國有資產經營〈集團〉有限公司）endprint