從單向信任到雙向互信：新時代國家治理進程中地方政府與公眾的信任機制探究

向良云 楊筱

摘要：傳統統治與管理模式下地方政府與公眾的單向信任及由此導致的雙方互信的斷裂往往形成常態下精英政治與犬儒政治、非常態下威權政治與街頭政治并存的兩極化趨勢，成為當前地方治理的最大掣肘。因此，在新時代推進國家治理體系和治理能力現代化進程中迫切需要實現地方政府與公眾認知的理性轉變、建立共同認可的行為規則體系、強化雙方互動互信的實踐積累、搭建雙方互動的平臺，構建起與地方治理內在要求相契合的雙向互信機制，以提高地方治理的能力和水平。

關鍵詞：地方治理；治理現代化；地方政府；互信機制

中圖分類號：D67文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）12-0049-05

作者簡介：向良云（1980-），男，湖北巴東人，湖北大學政法與公共管理學院副教授，碩士生導師，研究方向：公共危機與應急管理、社會治理；楊筱（1995-），女，湖北興山人，湖北大學政法與公共管理學院行政管理碩士研究生，研究方向：公共危機與應急管理、社會治理。推進國家治理體系和治理能力現代化已成為當前中國特色社會主義新時代全面深化改革的總目標，地方治理作為國家治理的重要構成部分，具有基礎性的支撐作用。在完善地方治理制度體系、轉變治理方式、重塑治理結構的同時，更需要在對傳統單向度政府信任進行充分反思的基礎上，重建地方政府與公眾的雙向互信機制，建立彼此互動協作的良性關系，提高地方治理的質量、能力和水平。

一、地方政府與公眾的單向信任：傳統統治與管理模式下政府信任的邏輯

地方政府與公眾的關系在本質上是一種信任關系而不僅僅是一種契約關系，信任是“在社會關系和社會系統中產生并維持團結的整合機制”[1]，同時也是保證政治系統有序運轉的維持機制。理論界一般從公眾的規范性預期和對政府評價的關聯性角度理解政府信任，而將其界定為“公民對政府或政治系統將運作產生出與他們的期待相一致的結果的信念或信心”[2]，形成以對政治共同體、政治制度和政治價值信任為“內核”，以對公共政策、政治組織和政治行動者信任為“保護帶”的結構序列[3]。在實踐中則表現為公眾對政府及其工作人員作出的認可、滿意等肯定性評價以及隨之采取的配合、服從和支持行動?；谡疚坏牧?，理論和實踐關注的焦點大多集中于如何增強公眾對政府的信任或政府如何通過提高管理的績效、改善自身的形象或影響公眾的認識情感來持續地獲取公眾的信任，增強自身的合法性和公信力。至于政府是否信任公眾則似乎僅具有學理意義，甚至只是一個“矯情”的理論問題而被“理性”地排除在視野之外。

這種單向度的政府信任邏輯事實上內生并適應于傳統社會的統治與管理模式之中，統治模式下政治與行政渾然一體，在居于主導的龐大統治集團和處于附屬地位的羸弱社會之間形成的是“牧羊人與羊”的“主奴關系”。借助高度集中的專斷權力、強有力的社會控制、嚴格的懲罰制度以及宗教神學、習俗信仰、意識形態等精神控制，政府獲得公眾無條件甚至是盲目的信任和支持。管理模式下的政府行政雖然具有了相對的獨立性但卻成為了一個由官僚專家專屬的極具復雜性的職業領域，正如威爾遜曾警告的：“對政府日常工作細節的監督和政府日常管理措施的選擇直接施加公眾批評，這無疑是一種愚蠢的妨害?！盵4]15囿于知識、信息、能力的缺陷，公眾不得不保持理性的無知，因此也被視為消極、冷漠、被動的平庸低能之輩和無組織的烏合之眾，處于公共行政領域的邊緣地帶而不得不高度依賴于政府，“我們的需要和利益越來越依賴它的正常運行，信任變成了我們應對晦暗環境的一個不可缺少的策略”[5]，兩者的隔離與不平等成為了必然。

無論是主觀意愿還是客觀情勢使然，公眾對政府的單向信任和依賴都是如此的“理所當然”和無可避免，也由此成為了長久以來處理政府與社會公眾關系固定的思維模式。這種政府信任在關系上表現為單向性，即政府信任的主體為民眾，民眾為施信方；被信任的客體為政府，政府為受信方，在政府信任關系中居于主導地位[6]，公眾往往寄希望于賢能超群的官員所主導的政府體系能夠體察社會需求，積極回應并滿足公眾的期望，政府卻無須承擔對公眾雙向信任的義務。與之相對應的，這種單向度信任在屬性上主要作為增進統治和管理的合法性并獲取社會公眾服從的工具而存在。

二、地方政府與公眾互信的斷裂：新時代地方治理的掣肘

現代社會中，傳統統治與管理模式所暗含的高度趨同的社會利益、公道正義的政府角色、理性無知的公眾等基本假設得到了根本性顛覆，地方政府與公眾單向度信任的思想主流和實踐模式隨之陷入公共倫理與公共治理的雙重危機之中而成為新時代地方治理的掣肘。隨著社會力量的不斷成長、自主意識和權利意識的不斷增強，地方政府與公眾長期以來互信的斷裂導致兩者逐漸成為兩個分別按照各自邏輯風格和運行規則自由行動的并行系統，諸多公共領域經常性地陷入緊張關系之中，最終形成地方治理中常態下的精英政治與犬儒政治以及非常態下威權政治與街頭政治并存的兩極化趨勢。

地方政府往往以完成上級交辦的任務為中心形成封閉或半封閉系統，采取具有明確“手段—目標”鏈的“理性組織化行動”，這種理性根植于組織內既定的等級鏈條和制度規則，它“在本質上傾向于處理問題的行為而不是解決問題的行為”，“與社會價值之間的差異就在于情感與做事、信念、隨意、情感主義與專才、制度化與非人情化”[7]。完成上級的“政治化任務”以獲取政治或經濟的激勵成為地方政府的行為邏輯和明確目標，更為核心但卻相對模糊的公共價值則在很大程度上被邊緣化了，從而導致公共目標的置換與身份的倒置。作為社會利益的權威分配者，出于對政績的渴望或私利的追求，地方政府化身為獨立的“自利性”利益主體甚至直接與民爭利；作為公共服務的提供者，將公眾視為服務的被動接受者而多以“內輸入”的方式自主決定服務的重心、類型、數量和質量；作為權威信息的發布者，常常語焉不詳，避重就輕，卻因此指責公眾的“不明事理”“不明真相”。加之監督機制的缺位為行政權力的張揚和異化提供了“合理化”的理由和空間，不斷消解著地方政府的權威。而在突然爆發社會沖突或群體性事件的非常態環境下，為盡快平息事態，地方政府則往往變得極度敏感而迅速將其上升到政治的高度，在“好人不鬧事，鬧事沒好人”的邏輯下，參與群眾被界定為麻煩的制造者、地方發展大局的破壞者或社會和諧穩定的不利因素，動輒加以簡單化、絕對化地強力壓制，形成非常態下的威權政治狀態。地方政府與公眾互信的缺失導致部分政府官員在事實上成為凌駕于公眾之上，并從心理界限、身份分野、生活方式等方面都與之日漸疏離的特殊群體，且在其看來是如此的理所當然。

與政府的“理性”行動不同，公眾的認知和行動更多依賴于與地方政府互動實踐中的親身經歷、替代性經驗以及在此基礎上形成的政治效能感、對政府及其官員的印象判斷等非理性因素。地方行政人員粗暴執法、官商勾結、尋租腐敗、道德敗壞等經常見諸各類媒體的負面新聞，以及與政府打交道過程中部分官員的蠻橫、冷漠、回應遲緩的經歷都不斷建構起對地方政府及其官員的負面社會印象，形成“原型沉淀——持續強化的集體記憶——信任預期的路徑鎖定”完整的地方政府失信鏈條[8]，在日積月累中最終帶來常態的犬儒主義和非常態的街頭政治兩種極端的行為模式。由于對地方政府信任度的降低、政治效能感的低下，公眾往往不會，或很少會選擇制度化的渠道向政府表達訴求，無奈和無助往往成為公眾主要的社會心態，發牢騷、抱怨等各種方式的戲謔調侃和網絡空間中貶低一切、批判一切的“電子化的仇恨”成為常見的發泄方式?，F代犬儒主義由此成為多數社會公眾常態的政治態度、思維習慣和行為方式，“由于相信個人根本沒有能力來改變現存的世界或社會現實，現代犬儒主義就把對現有秩序的不滿轉化為一種不拒絕的理解，轉變為一種無可奈何的不反抗的清醒，甚至是一種不認同的接受?！盵9]然而在一定導火索的喚醒和刺激作用下，這種情緒往往呈現出井噴式的集中爆發，轉而訴諸于各類群體性事件的街頭行動，形成非常態下的街頭政治。

由此，地方政府與公眾兩個本應水乳交融的角色卻在實踐中彼此分離，漸行漸遠，瑪格利特認為，“政府是不可信的，這種認知結論不僅僅是政府失信的標志，也是政府不信任守法公民的證據?！盵10]更重要的是，這種互信的斷裂將隨時間的推移和實踐的積累而不斷地強化。地方政府對公眾的不信任以及由此采取的對公眾常態政治參與的忽視和非常態政治參與的壓制將加劇公眾對政府更深程度的疏遠和不信任，而公眾常態下的犬儒主義和非常態下的街頭行動同時進一步強化了政府官員對于公眾無知、冷漠、非理性，甚至是“刁民”或“暴民”的印象判斷而更為排斥。最終在“政府決策——民眾抗議——政策破產”的常見決策模式中帶來公共資源的極度浪費和政府權威的不斷削弱，地方政府經常采用的運動式維穩方式在付出巨大成本的同時卻陷入了“越維越不穩”的“內卷化”泥沼。

三、新時代地方治理中地方政府與公眾雙向互信機制的構建

（一）地方政府與公眾的雙向互信：新時代地方治理的內在要求

提升地方治理能力、推進國家治理體系和治理能力現代化是超越地方政府與公眾二元對立、張力極化的傳統單向度思維，重塑兩者間良性互動、協同共治等新穎關系的思想革命?！氨仨氝M行一次哥白尼式的革命，改變視角和觀點。這一革命將圍繞關系的思想展開?！魈斓闹卫碓僖膊荒芎鲆暳岁P系，而是應將關系放到制度設計的中心位置?！盵11]國家與地方治理在本質上是民主的而不是行政中心的，傳統政府將由凌駕于社會之上的萬能統治者“矮化”為與公眾具有平等地位的主體，公眾也不再囿于自我利益中心而扮演起撕裂社會政治體系的角色，從公共領域的旁觀者變為積極的參與者，雙方處于開放的系統之中，形成相互信任、相互依賴與相互合作的伙伴關系。實現治理目標依賴的不再是傳統以政府為單一主體的、封閉或半封閉式的、單向度自上而下的管制和命令，而是地方政府與公眾圍繞社會公共問題或公共事務所采用的對話、協商、談判、妥協、價值認同等集體行動的方式，彼此的互信則是其中的基本前提。作為治理模式下地方政府與公眾新型關系的狀態描述，這種互信將表現為政府與公眾之間互為主客體、互相對等的關系性結構：在內容上既包括對各自素質、能力、責任心、公共精神等個體特征的信任，也包括對互動合作過程中的制度信任；在形式上既包括公眾對地方政府的認同和合理期待，從而在行為上自覺地服從配合和積極參與；也包含地方政府對公眾的信心，相信公眾能夠按照政府的預期和要求，理性表達利益訴求并且有能力在公共治理過程中發揮積極作用，從而制度化地納入公眾參與合作和自主行動。這種相互的期待和信任本為政府信任概念的應有之義，構成國家治理體系中政府與公眾互動的理想應然情景，也是國家和地方治理的內在要求。

（二）構建地方政府與公眾雙向互信機制的路徑

信任既是對于政府管理者的道德要求，也是對于公眾的要求，“政治因利益沖突和認同沖突而與其他類型的社會關系不同，所以僅僅是社會關系轉變為政治關系的事實就足以使信任的特殊條件成為問題?！盵12]地方政府與公眾互信的斷裂不能情緒化地簡單歸結為單方的責任，這種互信機制的修補和重構也“不可能是一個簡單的單邊過程，即僅從被信任方面采取行動，而信任只是相對被動地觀察并評估被信任者的信任修復努力。相反，在修復過程中，信任者和被信任者都扮演著重要角色”[13]，需要雙方持久的共同努力。

1.認知層面：實現地方政府與公眾彼此認知的理性轉變。信任的產生在主觀上與主體的認知、情感、態度等心理因素密切相關，信任關系的建立在根本上來自于對彼此的理性期望和恰當的認知。地方政府與公眾首先需要在實現認知理性轉變的基礎上主動給予彼此的信任，這種信任的給予是創造信任的前提，并形成自我實現的預期，被信任者也才能隨之產生足夠的動機、責任和道德理性，最后使得這種相互的信任關系得以持續地維系。作為地方政府而言，需要對地方治理的復雜性、對自身資源和能力的缺陷以及角色定位形成理性客觀的認知，政府不再是“萬能”和“永遠正確”的，需要在與公眾的通力合作過程中才能有效治理愈來愈復雜的公共事務。同時，現代社會中的公眾不僅密切關注與自身相關的公共事務，而且具有參與的能力、素質、智慧和熱情?！叭藗円呀洸荒茉俳邮苓@樣的觀念，即政府的公共政策是由那些掌握權力、聲稱代表公共利益但拒絕公民參與政策過程的少數領導人制定的……在今天，除非公民參與的要求得到政策制定者的充分尊重，否則，如果大多數公眾對公共政策過程十分冷淡，麻木不仁甚至是極力反對的，那么政府的政策制定會被證明是毫無意義的?！盵4]1公眾同樣需要改變自身對于地方政府的過度期望、對政府形象的認知偏差以及所形成的刻板印象。我們不能自相矛盾地一方面要求地方政府在規模、權力和職能方面必須是有限的，同時又要求它滿足自身的一切需求。地方政府在客觀上并不可能對所有公眾爭相輸入的局部的、零散的甚至是相互沖突的訴求做出全面、積極的回應。同時我們也不能用個別地方政府、個別官員的行為來取代對地方政府體系和全體地方政府官員群體的認知判斷，更應該看到其長期以來為解決諸如此類的問題而做出的持續努力以及業已取得的成效。地方政府與公眾并非天然的對立，相反卻存在著廣泛的利益契合空間，也只有兩者的協作共治才能真正增進和維護公共利益，這既是地方政府的價值，也是公眾持久的期待。

2.制度層面：建立地方政府與公眾共同認可的行為規則體系。新時代地方治理中良性的互動、互信是地方政府與公眾共同的義務，這種義務的持續履行需要以雙方認可并執行的制度規則為基礎。規定明確且具有延續性的制度安排能夠通過對互信關系的制度化確認提供穩定的、有保障的特殊預期，將彼此的行為納入到可預期的制度化軌道，形成合作參與的有序性和規律性。正如托克維爾所說，“一個缺乏法治、行為難測、專斷而隨意的政府，必然是一個缺乏人民信任的政府”[14]，缺乏規則意識、不遵從行為規則、隨意行動的公眾同樣難以獲得政府的信任。因而需要構建嚴密的規則體系，依法確認公眾在地方治理中的自主行動權和參與地方治理的制度化渠道，設定地方政府和社會公眾在地方治理中的行為邊界、程序和方式，構建起有限但卻有效的法治型地方政府，培育起社會公眾基本的公共精神和規則意識，形成地方治理的整體合力。這種制度互信關系的建立關鍵在于制度本身是否值得信任且能夠被廣泛接受，因而尤其需要強調的是，制度規則的制定并不能僅僅來自于外在的供給與強制執行，也需要納入社會力量的廣泛參與，只有得到各方共同認可的制度規則才能在各方行動中得到自覺的遵守和執行。同時這種基于信任的判斷也取決于對制度規則堅定性、一致性的預期，因此，更重要的在于規則必須得到一以貫之的遵從和執行，避免實踐中對地方政府及其工作人員監督懲罰的不力或庇護，由于民意的裹挾而出現的無原則的妥協、退讓或是對極少數違法分子的過度寬容，最終形成錯誤的預期，帶來不良的示范效應。

3.行為層面：強化地方政府與公眾互動互信的實踐積累。信任在彼此互動的框架和實踐中產生，是合作過程中多次動態博弈的結果，回應才有互動，互動才有互信。地方政府與公眾互信機制的功能正在于維系彼此持續、動態的互動并在這一個過程中得到不斷建構和強化，累積起更高程度和水準的互惠、信任以及更為和諧的關系。日常公共管理和社會生活中對政治效能、制度績效、個體素養等的體驗，對特定事件或事項的合作經歷和經驗，經由媒介所傳遞的各種信息都將成為彼此之間互信關系建立的主要來源和基礎，并在雙方不斷的互動與認知過程中實現動態轉化和意義建構，這種地方政府與公眾交流互動的積累性后果將極大程度上決定著相互信任的水平而最終實現良性的循環，這也正是普特南所強調的社會資本生產性特性的體現。事實上，公眾與地方政府互動實踐中的負面經歷不僅對直接當事人產生“直接性影響”，還會產生更為廣泛的“傳播性影響”甚至是“歸因性影響”[15]。相反，地方政府在與公眾良性的合作治理實踐中能夠更為深切地體會公眾的利益訴求，更為全面了解公眾參與的目的、能力和積極性，更好地采納公眾輸入的意見并轉化為現實的管理行動，積極予以回應，政府及其官員便不再是公眾心目中“高高在上、腐敗浪費的、不能依賴”的形象代表者；作為公眾而言，則可以在參與行動中了解并認可政府官員，提高對政府決策的認同，從而以寬容之心、服從之態自覺配合與執行政府政策，公眾便也不再是官員所認為的那般囿于自身利益、“利己、短視、難纏、不理性”的麻煩制造者。當然，這將是一個長期的實踐過程，依賴于政府日常管理過程中德性的修養、管理方式的改進、管理理念的轉變、管理形象的重塑、管理水平的提高以及公眾在日常行動中更為積極、主動、制度化的參與等方面的點滴積累。

4.平臺的搭建：完善地方政府與公眾互動的載體?？陀^而言，地方政府與公眾必然具有各自不同的利益追求、思維方式和行動邏輯，即使在公眾群體內部也會存在著多元化利益的差異，甚至是矛盾和沖突。然而，“當決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協商性質的”[16]，形成的決策也更易于得到普遍的認可。因而需要搭建起一個平等的各方共同參與、自由對話、互動、談判和協商的溝通交流平臺作為溝通的橋梁，形成私人領域與公權力量中的張力場。作為政治系統的“共振板”和社會問題的“傳感器”，它“不僅覺察和辨認出問題，而且令人信服地、富有影響地使問題成為討論議題，提供解決問題的建議”[17]。以此為載體，在相互的對話、平等的協商過程中修正對彼此認知判斷的偏差，共同調節社會利益關系，明晰政府權力與公眾權利的同源和互補性，尋求彼此的利益共同點和互惠空間。即使存在著利益的分歧，但也能讓各方了解并理解分歧的理由而非僅僅是行政權力的單方面決定，因而也就能夠超越個人或個體利益的局限，實現共同利益的最大化，同時增進地方政府與公眾的互信。對于彼此行為的不確定性是信任關系形成的最大障礙，因此這種互動平臺最為基礎性的條件在于實現信息的公開和透明，能夠獲知有關對方動機、能力的充分信息，這是決定地方政府與公眾相互信任水平的關鍵變量。信息的開放和自由流通能夠使得參與各方預期彼此的行為和策略，制約和減少互動合作過程中的機會主義行為和道德風險，有效緩解參與各方的有限理性。因而在合作治理過程中需要充分利用大數據時代的管理技術、方式和思維，通過各種正式或非正式的渠道實現信息的公開化。政務公開、信息透明是取信于民之道，基于政府與公眾在獲取信息資源的不對等地位，需要地方政府更多承擔起公共信息公開的職責和功能，改變當前信息壟斷、“瞞、捂、拖”的現象，以及僅有公開的信息卻不規范、不全面的現狀，完善信息發布的制度化和可操作化，提高政府管理與決策的透明度，使得公眾能夠全面了解政府的運行規則、決策過程、組織架構，消解政府在公眾心中的“神秘感”，以此成就理性的公民并彌補地方政府與公眾之間的信任鴻溝。

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【責任編輯：張曉妍】