黨政合署體制下黨的工作機關行政法律責任探析

摘要：黨政合署是新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度探索，目前已形成一般合署型、機構并入型、歸口領導型、職責劃入型四種黨政合署類型。黨政合署體制下黨的工作機關承接了過去行政機關擁有的行政管理職權，有權必有責，用權受監督，因此，黨的工作機關行政法律責任的構建將成為機構改革面臨的重大課題。這既是對已有和將來可能出現的司法實踐的正面回應，也是落實憲法第1條第二款的必然要求。今后應探索建立黨的工作機關行政權行使的監督、制約和救濟制度，從創新行政主體理論、完善國家法律與黨內法規、明確責任承擔方式和內容、提高黨的工作機關的法治能力等方面，構建具有中國特色的黨的工作機關行政法律責任體系。

關鍵詞：黨政合署；黨的工作機關；行政權；權責一致；行政法律責任

中圖分類號：D922104文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）12-0029-08

基金項目：四川省高校人文社會科學重點研究基地科研項目“新《行政訴訟法》的實施機制研究”（JCSF2016-07）。

作者簡介：曹舒（1992-），男，湖北巴東人，四川大學法學院碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。一、問題的提出

黨政合署是一項具有中國特色的完善黨和國家機構職能體系的重要制度探索。其最先從黨的紀檢部門和政府的監察部門合署開始，實行“一套班子、兩塊牌子”的體制。2000年前后，合署辦公的形式擴展到黨和政府的其他部門，諸多具有不同編制、職責的黨政機構因工作對象、工作性質相近或其它原因而實行合署，如國務院臺灣事務辦公室與中共中央臺灣工作辦公室、國務院新聞辦公室與中共中央對外宣傳辦公室等。地方上如中共河南省委、河南省人民政府信訪局、高等學校工作委員會與省教育廳等①。

隨著黨政合署領域的不斷拓展，黨的工作機關②因其與行政機關的機構與職能交叉，開始或多或少地直接參與公共事務的管理，實踐中出現黨的工作機關因行使權力而對公民、法人和其他組織的權利義務產生實際影響的案例。學界也開始關注黨的工作機關能否作為行政訴訟被告的問題。有學者認為，黨的執政地位決定了它的執政權不僅僅是黨權，同時也是一種國家權力，包含了立法、行政、司法多種性質的權力，應當將黨組織納入行政訴訟的監督[1]。還有學者認為，當黨的執政行為介入行政管理領域，涉及或運用了行政權力，并侵犯了相對人的合法權益時，人民法院應秉承憲法賦予的介入和監督行政權的權力，依法對違法行政行為進行司法審查[2]。然而這一時期的研究主要基于行政訴訟被告資格確認規則的重構，并未從黨政合署的制度實踐角度去分析黨的工作機關應承擔的法律責任。

中國特色社會主義進入新時代，黨和國家機構改革也隨之深化與發展。2018年3月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）提出了要“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”，黨政合署體制的戰略高度進一步彰顯，表明黨對于傳統的黨政關系做出了重大思路調整，破除了“政治—行政”二分的藩籬，推進了黨的領導體系和政府的治理體系相融合[3]。

可見，在新一輪黨和國家機構改革的背景下，黨政合署體制迎來了發展新時期。這一階段改革的廣度和深度將進一步加強，原本黨政機構組織和職權分明的界限將逐漸淡化。由于法定職責的調整和法律實施主體的變化，將出現更多的黨的工作機關涉足公共事務管理、行使國家公權力的情形。在此制度背景下，當因黨的工作機關行使國家公權力而損害公民、法人和其他組織的合法權益時，其是否應承擔相應的行政法律責任，是否應為新體制確立相應的監督、制約和救濟制度，這將成為新時代機構改革所面臨的重大課題，需要從法學角度作出回應。目前鮮有文獻對黨政合署體制下黨的工作機關的行政法律責任進行研究，理論研究滯后于制度實踐。對此，本文將以當前黨政機關合署的主要實踐為基礎，分析黨政合署體制下黨的工作機關行政法律責任構建的基礎與邏輯，探究能夠保障黨的工作機關行政法律責任構建的路徑，以期能夠真正發揮黨政合署體制對推進國家治理體系和治理能力現代化的作用。

二、機構改革下黨政機關合署辦公的主要實踐

此次黨和國家機構改革是將改革的重點從傳統的單一的行政體制改革轉移到黨政機關合署合并的黨政聯動體制上來?？梢哉f，十九大周期內的黨政機構改革工作將圍繞《中國共產黨工作機關條例（試行）》（以下簡稱《條例》）所指的“黨的工作機關”與“國家機關”（主要是政府的工作部門）之間展開[4]，且根據《方案》的要求，今后省市縣將普遍推廣黨政合署的組織形式。因此，厘清現有的黨政機關合署類型是探究該體制下黨的工作機關行政法律責任構建的基礎。

從最初的中央紀檢監察合署到黨政合署的地方性試驗，再到廣東順德推行的大部門式黨政合署[5]，可以說，此次機構改革中黨政合署模式的確立正是對歷次中央和地方黨政合署實踐的總結和升華。同樣，與過去的黨政合署體制也存在著一定的差別。首先，數量上。過去的黨政合署主要是一個黨的工作機關和一個政府工作部門的合署，而此次黨政合署還存在多個政府部門與一個黨的工作機關的合署。其次，內容上。過去合署辦公的兩個部門負責的事務具有高度關聯性，或者是管理的對象大體重合，如監督黨員干部[6]；或是職能性質極為相近，如信訪工作、農村工作等。此次黨政合署對此要求不高。再次，形式上。過去黨政合署實行的“一套班子，兩塊牌子”的組織形式，機構和職能的整合并不多。此次黨政合署的形式更豐富，包括劃歸、并入、歸口等，其職能職責、管理體制、工作機制、人員配置等比之前的要復雜。

《方案》提出了20項深化黨中央機構改革的具體措施，其中大部分為黨的工作機關與國家機關之間的合署。同時，《方案》還要求：“省市縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應?！笨梢?，中央機構改革的黨政合署方案將對地方機構改革起到一定的示范作用，可以說，2019年3月前完成的地方機構改革是在以中央機構改革方案為藍本的基礎上，結合地方實際充分發揮地方自主性的結果。筆者在分析過去黨政合署實踐并結合當前機構改革方案的基礎上，總結了我國黨政機關合署的主要類型。

“一般合署型”。就是通常所說的“一套班子，兩塊牌子”的組織形式?！包h內的一些職能歸口部門和政府中一些行政機構，無論從‘人或‘事的客體對象來看，往往都具有極大的重疊性，容易產生職責不明的問題?！盵7]將黨的工作機關與政府工作部門設置在一起辦理公務，有助于解決職能重疊、職責不明的問題。這類黨政合署形式中黨政之間的工作對象和工作性質往往具有高度關聯性，機構對內從領導到工作人員都是相同的，對外是兩塊牌子，且對外稱呼也沒有統一的標準。如中共中央臺灣工作辦公室（國務院臺灣事務辦公室），無論是在官方網站還是政策文件上，均使用的是兩個機構的名稱?！斗桨浮穼ⅰ爸醒刖W絡安全和信息化領導小組”改為“中央網絡安全和信息化委員會”，其辦事機構——中央網絡安全和信息化委員會辦公室與中華人民共和國國家互聯網信息辦公室合署辦公，其官網仍使用的是兩個名稱，但對外則統一簡稱“中央網信辦”。再比如，中央檔案館和國家檔案局實行合署辦公，對外統一使用“國家檔案局”名稱。

“機構并入型”。是指將職能相近的行政機關整體并入到黨的工作機關，并入后的行政機關從機構、職能、編制上都將不復存在，但為了行政管理的需要，仍然在并入的黨的工作機關保留該行政機關的牌子，并由一名黨的工作機關的副職領導兼任該行政機關的主要負責人。這一類型主要是借鑒和吸收了廣東順德黨政合署機構改革經驗，也是對傳統黨政合署模式的創新與發展。如根據《方案》，中央組織部統一管理公務員工作，將國家公務員局并入中央組織部，中央組織部對外保留國家公務員局牌子，但不再保留單設的國家公務員局，即原來作為國務院部委管理的國家局的國家公務員局將從機構、職能、編制上不復存在，而中央組織部具有了公務員管理方面的法定職責。同樣的，《方案》將國家宗教事務局、國務院僑務辦公室并入中央統戰部。

“歸口領導型”。是指改變某一行政機關的領導關系，主要是將政府某組成部門歸口具有相近職能的黨的工作機關領導，但該行政機關在機構、職能、編制上仍屬于政府的組成部門，可以總結為“只改變領導關系，不改變機關性質”。同時，在人員設置上，由一名黨的工作機關的副職領導兼任其領導的行政機關的主要負責人。如《方案》將國家民族事務委員會歸口中央統戰部領導，但國家民族事務委員會仍屬于國務院的組成部門，其領導關系發生了變化，機構性質保持不變。

“職責劃入型”。是指將某行政機關的部分行政管理職責劃入工作對象或工作性質相近的黨的工作機關，由黨的工作機關行使該領域的行政管理職責，同時，為了行政管理的需要，對外加掛原享有該行政管理職責的機構的牌子。如《方案》將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責和電影管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）和國家電影局牌子，自此，中央宣傳部將行使新聞出版管理方面和電影管理方面的法定職責。

三、黨的工作機關行政法律責任構建的邏輯理路

黨和國家機構改革是囊括黨、政、軍、人大、政協、群眾團體等在內的全方位改革，黨政合署體制下將有更多的行政機關直接置于黨的工作機關管理之下，黨的工作機關將更多地直接參與公共事務的管理。權力的享有與行使往往是與責任的承擔并肩而行的。因此，當這些黨的工作機關行使國家權力對公民、法人和其他組織的權益帶來影響時，我們也應構建起行之有效的監督救濟機制。

（一）法律依據：黨的工作機關行政法律責任是其行政權的邏輯延伸

“任何機構任何政府部門的設立、裁撤、合并、分立，都應該有相應的法律依據，并嚴格依法進行，從而體現重大改革于法有據?！盵8]現行憲法和地方組織法雖并未提及黨政合署辦公的組織形式，但是憲法第27條第一款規定了“一切國家機關實行精簡的原則”。地方組織法第64條第一款也規定，地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門?？梢?，黨政合署實踐是對憲法和地方組織法有關機構設置原則以及十九大報告提出的“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”要求的貫徹與落實。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議批準了《國務院機構改革方案》，最高國家權力機關通過立法性決定的形式確立了國務院各機構的設立和職責履行的合法性，而其中也涉及到國務院部分機構與黨的工作機關的合署以及相應職責的調整，因此，可以說，現有的四類黨政合署形式已獲得最高國家權力機關立法性決定的認可，具有合法性。同樣，今后地方機構改革中的黨政合署也將按照相應的法律程序獲得合法性依據。

明確了黨政合署所具有的合法性來源之后，還需要厘清黨政合署中所采取的工作方式。黨政合署的關鍵是將行政機關直接置于黨的工作機關管理之下，因此，黨政合署內部必然存在一定的主次關系。從已有的制度實踐來看，黨政合署后其內部關系將形成“黨為實，政為虛”的局面，如多個行政機關不再單設，只保留牌子?！稐l例》第5條第二款規定，合并設立或者合署辦公仍由黨委主管?？梢?，盡管目前法律雖未提及黨政合署辦公的工作方式，但是黨中央以黨內法規的形式對黨政合署內部的管轄關系進行了主次關系的確認，即黨的工作機關享有日常事務管理權力，而行政機關則為協管單位。由此，行政機關在黨政合署中的權限可能僅止于程序規范，對黨的工作機關所做的決定，可能僅做形式上的合法化確認[4]。正是在這種相互關系的劃分與協調之下，已有的黨政合署類型中多是將行政機關整體或部分職責由行政機關轉移到了合署中的黨的工作機關，而原行政機關僅保留牌子，不再是執行法律、行使行政權的實際主體。除了機構變動以外，行政機關法定職責的調整與法律實施主體的變化也需要于法有據，那么黨政合署中的這一職責轉移是否具有合法性？

由于此次機構改革范圍之廣、縱深之大前所未有，“機構改革涉及的法律修改工作，難以在很短時間或經一次‘打包修改來完成”[9]。 2018年4月27日，全國人大常委會通過了《關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》，對機構改革中涉及法律規定的行政機關職責調整問題作出了決定。由此，全國人大常委會對當前和今后黨政合署中涉及的行政機關的職責調整進行了合法性確認，法律行政法規授予行政機關的法定職責轉移到黨的工作機關具有合法性，自此，黨的工作機關擁有法律行政法規授予的行政權。如國家公務員局是《公務員法》確立的負責全國公務員綜合管理工作的中央公務員主管部門③，根據《方案》要求，這一機構并入中央組織部，且不再保留單設的國家公務員局。那么《公務員法》所賦予國家公務員局負責全國公務員綜合管理工作的行政權將一并轉移到了中央組織部，也就是說，中央組織部成為了《公務員法》所規定的“中央公務員主管部門”，進而行使相應的行政管理職權。同樣，中央統戰部將成為《宗教事務條例》所規定的“宗教事務部門”，中央宣傳部將成為《電影產業促進法》和《出版管理條例》所規定的“電影主管部門”和“負責出版管理的部門”?？梢哉f，黨政合署中黨的工作機關享有《公務員法》《宗教事務條例》《出版管理條例》等法律法規賦予的行政權，其行政權的行使具有相應的合法性來源。

（二）理論依據：黨的工作機關行政法律責任是權責一致理論的體現

“權責一致不僅是現代民主政治的內在要求，同時也是責任政治建設過程中應該始終貫徹的一項重要原則?！盵10]這就要求，任何責任主體履行職責和義務要與其擁有的權力相匹配，擁有某一方面的權力自然也應承擔這一權力行使過程中的責任和義務。行政法規定著行政主體所擁有的權力和應盡的職責，是對行政權的授予、行使、監督、救濟的法律規范的總稱，表明行政權的行使具有職權和職責密不可分的特點，權力與職責的均衡與統一是該權力運行的基本要求。同樣的，當行政職權發生轉移的時候，與該職權相對應的責任也隨之轉移?！缎姓妥h法》對復議被申請人和復議機關的確立，《行政訴訟法》對行政訴訟被告資格的確立，以及權力主體違反法定職責時依法應承擔的否定性法律后果，均是基于權力行使主體所擁有的行政權（或執行法律，或管理公共事務，或行政隸屬等）。如前所述，黨政合署體制下黨的工作機關承接了法律行政法規規定的原屬于行政機關的行政權，這時的黨的工作機關既是黨務工作部門也是某一類國家行政權的行使主體。

“必要的、正當的和規則明示的責任機制乃是權力必要性的閘門?！盵11]在全面推進依法治國的今天，責任行政更成為現代行政的主要內容之一，要求任何行使行政權的組織都必須對自己行政權的行使承擔相應的責任。就行政管理權而言，根據權責一致原則，黨的工作機關在行使了法律行政法規授予的行政職權的同時，也隨之承接了法律行政法規所規定的責任和義務，當黨的工作機關消極行使行政權或者違法行使行政權侵犯公民、法人和其他組織合法權益的時候，就應承擔相應的法律后果。由此，行政復議被申請人、復議機關和行政訴訟被告的身份將相應地轉移到黨的工作機關，由其承擔相應的法律責任。如前所述，由于國家新聞出版廣電總局的電影管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部自此擁有電影管理方面的行政職權，根據權責一致原則，該權力行使中的相應責任也將轉移給中央宣傳部。當行政相對人對電影管理方面的某一具體行政行為不服而提出復議時，此時的復議機關則應當為中央宣傳部?？傊?，有行政權的行使就有行政法律責任，黨政合署體制下黨的工作機關行使行政權與承擔相應的行政法律責任是不可分離的，可以說，權責一致是黨的工作機關行政法律責任構建的理論基礎。

（三）實踐依據：黨的工作機關行政法律責任是對司法實踐的正面回應

實踐是法律的基礎，法律是實踐經驗的總結和升華。社會轉型時期利益主體多元化、社會矛盾復雜化的現實局面要求法律制度能夠充分適應社會現實的需要，并隨著社會實踐的發展而不斷發展完善。因此，司法實踐往往成為檢驗某一項法律制度優劣或成為某一項法律制度構建的基礎。黨的工作機關因行使行政權而需承擔相應的行政法律責任并非當前機構改革才有的結果，而是具有深厚的歷史淵源及司法實踐基礎。筆者通過“中國裁判文書網”檢索發現，目前司法實踐中以黨的工作機關為被告且法院進行了實質性審理的裁判文書有32份④，而其中就存在因黨的工作機關行使行政權而承擔行政法律責任的案件。如在王金洋與中共鹽城市亭湖區委農村工作辦公室（以下簡稱“亭湖區委農辦”）、鹽城市亭湖區人民政府行政爭議一案（[2015]亭行初字第00109號）中，亭湖區委農辦作為黨委序列的工作機關，雖不屬于行政訴訟法規定的行政主體，但該機構加掛了“區政府農村集體資產管理辦公室”牌子，也就是說，區政府農村集體資產管理的行政職權轉移到了亭湖區委農辦，由該黨的工作機關行使此項行政職權，這就類似于前文所講的“機構并入型”黨政合署模式。法院認為，“亭湖區委農辦雖然是黨委工作機構，但同時掛‘區政府農村集體資產管理辦公室牌子，具有‘抓好土地承包管理等職能，屬于《政府信息公開條例》中規定的政府信息公開主體?！薄氨桓嫱ず^委農辦作為亭湖區政府土地承包經營權行政主管部門，根據規定應當是本轄區內農村土地經營權登記材料管理部門?！弊罱K判決被告亭湖區委農辦的行政行為違法并重新作出行政行為。法院的判決表明，司法實踐中已認定黨政合署中黨的工作機關行使行政權應承擔相應的行政法律責任。

黨政合署中黨的工作機關是行政職權的實際行使主體，而原行政機關保留牌子則只具有對外的名義，如果依然由原行政機關承擔行政法律責任，勢必造成行政管理中名義、職權、責任相分離的局面，這顯然不符合現代行政法治的要求?，F實生活中存在大量的黨的工作機關行使行政權而對公民、法人和其他組織的權利義務關系產生影響的司法案例，若不由黨的工作機關承擔行政法律責任，勢必造成司法實踐中黨的工作機關逃避法律責任而行政相對人的救濟權難以得到保障。如公務員招考領域，在公務員招考中存在多起因程序瑕疵、平等權保障等產生糾紛的行政案件，過去這類案件尚可以公務員行政主管部門為被告，而今后黨的組織部門作為公務員行政主管部門進行公務員招聘，如果發生相應的行政糾紛，若黨的工作機關不承擔責任，公民則缺乏相應的救濟渠道保障自身權益，這顯然不符合全面推進依法治國的要求以及“國家尊重和保障人權”的憲法精神。尤其是今后黨政合署模式在省市縣全面鋪開后，諸如此類的情形將會不斷增多，更需要以黨的工作機關行政法律責任的構建來對司法實踐作出正面回應。

（四）現實依據：黨的工作機關行政法律責任是加強黨的領導的必然要求

其一，黨的工作機關承擔行政法律責任與堅持黨的領導并不矛盾。十九大報告明確指出，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！?018年修改的憲法又以國家根本法的形式對堅持和加強中國共產黨的全面領導予以確認?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務?？梢哉f，堅持和加強黨的全面領導是黨政合署的出發點和落腳點。在這一背景下，我們首先要明確的是：堅持和加強黨的全面領導的領導主體是黨中央，而不是黨的地方組織，更不是黨的工作機關，這是貫徹該憲法原則的基礎，也與十九大報告所提出的“自覺維護黨中央權威和集中統一領導，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致”相契合。而根據《條例》第2條的規定，黨的工作機關是黨實施政治、思想和組織領導的政治機關，是落實黨中央和地方各級黨委決策部署，實施黨的領導、加強黨的建設、推進黨的事業的執行機關?？梢?，黨的工作機關只是堅持黨的領導和落實黨的決策的執行者，并不是黨的領導主體。那么在黨政合署中黨的工作機關參與公共事務的管理時，行使的是法律法規賦予的行政權，而不是政治權力，更不是黨的領導權，因此，因黨的工作機關行使行政權而承擔行政法律責任并不會影響其作為黨中央和地方黨委決策的執行者的政治權力，也不會影響黨中央的領導權，當然也就與堅持黨的領導并不矛盾。

其二，黨的工作機關承擔行政法律責任是加強黨的領導的必然要求。長期以來，我們黨就有歸口管理的制度傳統，把政府工作按性質劃分為不同的“口”，由同級黨委常委分口負責，以加強黨對政府行政工作的領導[12]。黨政合署體制正是在此基礎上發展而來。黨的工作機關在公共事務管理方面由過去的“幕后”走向“臺前”，直接行使行政管理職權，這一黨政領導體制的創新正是改善和加強黨的領導的重要方式。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上強調，要“健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，繼續推進黨的領導制度化、法治化，把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面”[13]。通過黨的工作機關行政法律責任的構建，將其行使行政權的行為納入行政和司法審查范圍，正是堅持黨的領導的制度化要求，是推進黨的領導制度化、法治化，從而實現黨對全面依法治國集中統一領導的內在體現?？梢哉f，黨的工作機關承擔行政法律責任是對憲法第1條第二款與十九大報告的落實。

四、黨的工作機關行政法律責任的構建展望

黨政合署體制下黨的工作機關在行使行政權的過程中，不可避免會因濫用權力、程序違法等損害相對人的合法權益。理論界對黨的工作機關行使行政權缺乏系統深入的研究，實踐中又存在黨的工作機關行使行政權監督制度的缺位，黨的工作機關行使行政權在理論與實踐層面引發的矛盾較為突出，將成為機構改革后續工作的一大難點。黨的工作機關行使行政權是一個包括事前管理、過程控制、事后監督在內的協調整體，其行政法律責任的構建也涉及全方位多領域內容?；诂F有的法律制度體系，筆者提出未來黨政合署體制下黨的工作機關行政法律責任構建應該把握以下幾個問題。

（一）創新現有行政主體理論，將黨的工作機關行使行政權納入行政及司法審查的范圍

黨政合署體制下黨的工作機關行使行政權是黨領導政府治理社會的一種手段，黨的工作機關與行政機關雖分屬不同的權力體系，但黨政合署下的黨的工作機關表達的意志其實就是黨領導行政下的政府的意志。有學者指出，在中國情境下，應當將黨政機關都視為廣泛意義上的政府職能的實際承擔者[3]。對此，首先應摒棄現有的行政主體理論的不足，在現有的制度框架內，根據所行使權力的性質判斷一個組織是否具有行政主體資格，而不應簡單以機構序列為準。這一觀點目前已得到越來越多學者的支持。有學者指出，可以“以公法主體這一概念代替行政主體，以包容黨的組織，這才是符合中國國情的行政法理論”[14]。只要是行使行政權的行為，無論該行為主體的性質如何，都應納入行政訴訟法的受案范圍，簡言之，行政訴訟的可訴性應該由權力性質而不是主體性質決定。如前所述，黨政合署體制下黨的工作機關的行政權是從行政機關“承接”而來，而“承接”改變的是權力行使主體而非權力本身的性質，黨的工作機關行使的行政權依然保持著國家行政權的特性和本質。因此，應利用現有的行政復議、行政訴訟制度，將黨的工作機關納入行政復議被申請人、復議機關以及行政訴訟被告的主體范圍，將黨的工作機關行使行政權的行為納入行政及司法救濟渠道，以加強對黨的工作機關行使行政權的監督。

在這一點上，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（法釋〔2018〕1號）第24條就規定了當事人對村（居）委會、高等學校等事業單位、律師協會、會計師協會等行業協會依據法律、法規、規章的授權實施的行政行為不服提起訴訟的，可以以其作為行政訴訟的被告?？梢?，我國已經開始將權力要素作為判斷某一行為主體是否具有行政訴訟被告資格的核心判斷標準。根據這一規定，在我國，可訴行政主體的范圍包括了行使行政權的村（居）委會、高校、律師協會、會計師協會等非行政機關，這對于舊有的行政主體理論是一個創新和突破⑤。今后黨政合署下將有更多的黨的工作機關參與公共事務管理，行使行政權，因而應擺脫現有行政主體理論的束縛，承認行使國家公權力的黨的工作機關的行政主體資格，將其行使行政權的行為納入行政及司法審查的范圍。由于黨的工作機關不屬于行政機關，因此可以通過相關司法解釋將其認定為行政主體中的組織一類，賦予其類似于律師協會、高校等非政府組織的行政主體資格。

（二）完善國家法律和黨內法規，強化黨的工作機關權力行使和責任承擔的法治保障

黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，涉及重大利益關系的調整以及各方面重要體制機制的完善，這些都與完善法律體系有密切關聯。立法法第6條明確了“立法應當適應經濟社會發展和全面深化改革的要求”的立法原則。因此，要“充分發揮立法在引領、推動和保障改革方面的重要作用，把改革決策與立法決策結合起來，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革，改革和法治同步推進”[15]。盡管全國人大常委會已經通過立法性決定的形式為黨政合署中黨的工作機關行使行政權提供了法律依據，但這僅僅是解決機構改革的過渡期問題，黨政合署涉及機構名稱、職責調整、管理體制變動等多項綜合復雜的內容，需要從法律法規的制定和修改入手，真正落實“重大改革于法有據”的改革要求。目前黨政合署仍存在一定的法律障礙，比如機構改革對法律法規規定的機構名稱、職責作出了調整，與法律法規的相關表述存在不一致；《行政復議法》和《行政訴訟法》等法律確定的行政法律責任的承擔主體與黨政合署的要求不一致；我國還沒有機構設置與編制管理方面的法律，現有的國家機構組織方面的法律法規已經不適應當前的機構改革需要。

習近平在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出，要“圍繞黨的十九大作出的重大戰略部署以及深化黨和國家機構改革涉及的立法問題，完善全國人大常委會和國務院的立法規劃，加強重點領域立法”[13]。據此，要及時清理黨政合署體制的法律障礙，落實《決定》提出的“實施機構改革方案需要制定或修改法律法規的，要及時啟動相關程序”的要求。一是修改涉及黨政合署機構名稱、職責調整以及黨的工作機關承擔行政法律責任的相關法律法規，明確黨的工作機關行使行政權以及承擔法律責任的法律依據。二是面對今后黨政合署全面鋪開的形勢，加快機構編制管理法制化規范化建設，盡快制定和修改機構設置和編制管理的法律法規，完善國家機構組織法體系。正如有的學者提出，可在“三定方案”的基礎上制定各部門的行政組織通則，將改革后的職責權限、組織編制、人員編制等重要內容上升為法規或者是規章，以增強其權威性[16]。還有的學者提出可以從三個層次構建國家機構組織法體系[17]。同樣，盡管黨內法規明確了黨政合署的組織形式，但是并未明確黨的工作機關行使行政權具有承擔相應行政法律責任的義務，黨政合署下黨的工作機關行政法律責任的構建將涉及黨內法規制度體系的完善。為了實現黨內法規與國家法律的協調與銜接，應當對黨內法規進行修改，在《條例》關于黨政合署的部分增加有關“黨的工作機關在依法行使行政管理職權時依據相關法律法規承擔法律責任”的內容，從黨內法規的角度為黨的工作機關行政法律責任的構建提供法治保障。

（三）規范黨的工作機關行政權行使，明確不同黨政合署模式的責任承擔方式和內容

行政權的行使是行政法律責任產生的基礎，因此首先要從源頭上規范和把握該權力的行使。黨的工作機關和行政機關分屬不同的權力組織體系，具有不同的權力性質，合署中行使行政權時應妥善處理兩者的關系。黨政合署體制下，“執政黨須遵循國家機關的工作運行秩序，嚴格依照法定的程序性規定行使國家公權力，實現黨在國家治理中的形式合法?！盵4]因此，盡管黨政合署中黨的工作機關是行政權的實際行使主體，然而在對外作出影響公民、法人和其他組織權利義務關系的行政行為時，不適宜使用黨的工作機關的名義進行，仍需以已保留或加掛的原行政機關的名義，按照法定的權限和程序進行。筆者認為，部分黨政合署中的行政機關盡管在機構、職能、編制上不復存在也仍然對外保留牌子，正是制度設計者基于前述目的的考慮。因此，諸如中央統戰部和中央宣傳部實際分別行使了宗教事務管理和電影管理方面的行政職權，但在對外作出相應具體行政行為時仍然需要以國家宗教事務局和國家電影局的名義進行。其次，不同的黨政合署類型，其機構設置、人員編制、職責調整等都有所差異，應明確不同合署類型中黨的工作機關行政法律責任的承擔方式和內容。比如，當對國家民委作出的具體行政行為不服申請復議時，由于國家民委仍然是國務院的組成部門，根據《行政復議法》第14條的規定⑥，國家民委應是復議的被申請人和復議機關。而由于國家民委改由中央統戰部領導，領導關系發生了變化，因此，當對該復議決定不服時，可以向中央統戰部申請裁決。而在電影管理方面，當對國家電影局作出的具體行政行為不服申請復議時，由于電影管理職責劃入中央宣傳部，此時的復議被申請人應該是國家電影局，復議機關是中央宣傳部。綜上，需要基于現有的行政復議和行政訴訟的救濟渠道，厘清不同類型和不同權利救濟階段黨的工作機關承擔行政法律責任的方式和內容，從而構建具有中國特色的黨的工作機關行政法律責任體系。

（四）提高黨的工作機關的法治能力，適應黨的工作機關行政法律責任構建的法治需要

“全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革?！盵18]習近平在中央全面深化改革領導小組第六次會議上提出了應切實提高運用法治思維和法治方式推進改革的能力和水平。因此，無論是國家機關還是黨的工作機關都應當不斷提升自身法治能力以適應全面推進依法治國和全面深化改革的時代要求。傳統上，黨的工作機關作為黨的決策部署的執行機關從事的是黨務活動，并未涉及行政管理權，內部也并未建立相應的處理法律事務的組織機構和人員隊伍，但黨政合署下黨的工作機關將面臨著可能承擔行政法律責任的風險，如作為行政復議的復議機關或行政訴訟的被告，可見，當前黨的工作機關的內部組織機構和人員隊伍已經不再適應機構改革與全面推進依法治國的需要。對此，一是應在黨的工作機關內部建立起相應的處理相關法律事務的組織機構，負責處理黨的工作機關作為行政復議被申請人、復議機關或行政訴訟被告的法律事務。二是加強黨的工作機關人員隊伍的法治培訓，提高黨的工作機關運用法治思維和法治方式推動工作的能力，這既為新時代黨全面領導治國理政提供強有力的組織和人才保障，又是黨政合署下黨的工作機關行政法律責任構建的法治要求。

五、結語

伴隨著我國機構改革新時期的到來，堅持黨的領導這一原則得以加強，黨政合署旨在克服過去一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節的問題。在未來黨政合署改革中，我們既面臨著機遇也面臨著挑戰。機遇在于，黨政合署為我們提供了嶄新的視角，使黨的工作機關能夠通過實際行使行政權的方式直接參與到社會治理之中，成為新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度探索。挑戰在于，黨政合署并不是以黨代政，為避免出現認識上的誤區，黨政合署體制的運行需要主動適應全面推進依法治國的需要，在此后的研究中，應當進一步明確黨政合署中黨的工作機關參與公共事務管理的具體界限，探究黨的工作機關行政權行使的監督、制約和救濟制度，并繼續完善黨的工作機關行政權行使和責任承擔的相關立法，為黨政合署下黨的工作機關行政法律責任的構建提供更加系統的制度保障。

注釋：

① 參見中共河南省委《關于印發<中共河南省委機構改革實施意見>的通知》（豫文[2000]39號）和中共河南省委、河南省人民政府《關于印發<河南省人民政府機構改革實施意見>的通知》（豫文[2000]40號）。

② 根據2017年4月12日中共中央印發的《中國共產黨工作機關條例（試行）》的規定，黨的工作機關主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機構和派出機關。

③ 《公務員法》第十條規定，中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。

④ 筆者于2018年7月31日在“中國裁判文書網”上進行檢索，將案件類型限定為“行政案件”，“當事人”中分別輸入“中共”和“中國共產黨”。檢索結果顯示，當事人為黨的工作機關的裁判文書共157份，其中黨的工作機關作被告且法院進行了實質性審理的裁判文書僅32份。

⑤ 然而，包括馬克思主義理論研究和建設工程重點教材在內的通說仍將行政訴訟被告界定為行政機關和法律、法規、規章授權的組織。詳見應松年.行政法與行政訴訟法學[M].北京：高等教育出版社，2017： 460-461。

⑥ 《行政復議法》第十四條規定：“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決?！?/p>

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【責任編輯：張亞茹】